新时代妇联组织改革的创新实践与思考*

张永英 李 文 李线玲

(1.2.3.全国妇联 妇女研究所，北京 100730)

中国共产党一贯重视妇联组织和妇联工作，把妇联组织作为党开展妇女工作最可靠最有力的助手、党联系妇女群众的桥梁和纽带以及国家政权的重要社会支柱。党的十八大以来，在全面深化改革和推进国家治理体系和治理能力现代化中，中央大力推进包括妇联组织在内的群团改革。2015年，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，召开了首次中央党的群团工作会议，习近平总书记出席会议并作重要讲话，强调群团事业是党的事业的重要组成部分，必须把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力，使之成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，工会、共青团、妇联等群团组织要增强自我革新的勇气，切实保持和增强政治性先进性群众性。习近平总书记重要讲话和中央文件为新时代妇联组织改革创新指明了方向、提出了要求。近年来，按照中央要求，各级妇联积极推进妇联组织改革创新，形成了一系列制度和实践创新成果，取得了改革实效。同时，妇联改革过程中也面临着一些亟待解决的问题和挑战。就妇联改革创新实践和存在的问题进行梳理与分析，对于推进妇联深化改革、实现和落实中央对妇联改革目标要求具有重要意义。

从已有研究成果来看，新时代妇联组织改革研究主要涉及国家治理现代化与妇联改革设计、基层妇联改革的工作实践与成效、妇联组织与女性社会组织之间的关系等。关于妇联改革的方向，有学者指出，推进国家治理体系和治理能力现代化从价值、制度和组织三个维度对妇联组织改革和发展提出了新的要求，构建生态化、平台性与枢纽型的组织形态是妇联组织今后的发展方向[1]。还有研究者认为，推动妇联组织治理现代化需要在理念层面理顺围绕中心任务与履行基本职能的关系，在机制层面从组织结构调整向组织机制调整转化，在策略层面兼顾内向式的立足妇联与外向式的纵横联合[2]。关于基层妇联改革，有学者分析了基层妇联组织在横向联系其他妇女组织和社会资源方面的不足，认为开展横向社会网络建设将会改善基层组织资源匮乏的局面，增强组织自身能力建设，同时发挥妇联团结联系各类组织的功能[3]。有研究者分析了群团改革前后妇联干部在增强群众性方面的变化，认为“深入群众”既是制度安排变化使然，也是妇联干部情感治理的结果[4]。关于妇联与女性社会组织的关系，有学者认为，要充分发挥妇联对女性社会组织的统领聚合、培育扶持、管理引导以及提供平台和服务的作用，并建议妇联牵头建立女性社会组织发展指标、女性社会组织基础数据库[5]。还有研究指出，女性社会组织要协调好与妇联之间的关系，主动开展妇联组织无法顾及或不方便开展的工作，使自身成为妇联组织有益且必要的补充，共同形成一个资源共享、优势互补、良性互动的协作关系[6]。另外，关于群团组织、群团工作和群团改革的研究，关于共青团等其他群团组织的研究近年来成为中国政治研究领域的重点议题，产出了一系列的研究成果。例如，有学者总结中华人民共和国成立以来党的群团工作的主要成就及基本经验，指出近七十年的群团工作取得显著成效，其经验在于坚持党对群团组织的领导，发挥群团组织桥梁和纽带作用，凸显其服务群众的特征[7]。有学者通过对中共中央《关于加强和改进党的群团工作的意见》进行分析，揭示了群团改革的重要意义，认为它一方面重塑了群团，另一方面意味着国家社会组织治理体系与治理能力现代化的制度定型[8]。有研究认为，群团组织的基层组织功能确立应该与整个群团组织的功能重新定位相联系，组织结构上应从科层化的组织形态转变为生态化、平台性、枢纽型的组织形态，组织建立方法上应从传统的组织“供销”逻辑向组织“营销”逻辑转变[9]。有学者提出，群团干部改革的基本方向要把“群众性”作为最基本、最本质的要求，从群团干部管理的机构设置、干部选拔、管理方式、监督机制等方面把去“四化”作为群团改革的指挥棒[10]。对共青团改革的研究中，有学者认为共青团改革需要在回归初心中重拾建立之初的价值理念，通过完善制度、机制有效开发自身功能，通过创新组织形态增强青年政治组织的黏性和活力[11]。有研究基于实证调查评估基层共青团改革效果，认为改革整体上处于“预热”期，其成效还没有普遍惠及基层[12]。还有学者总结了上海、重庆共青团试点的改革情况，认为其共同启示是要通过改革增强“三性”尤其是群众性，注重基层，注重整合资源[13]。关于团干部队伍建设，研究者认为专职团干部兼职多、待遇不高、能力不足，挂职、兼职干部还存在选拔管理制度不够规范、作用发挥不足、培训针对性不够等问题[14]=[15]。这些成果为本研究提供了有益参考。但总体上看，有关新时代妇联组织改革创新方面的研究成果数量不多，尤其是针对妇联改革实践的实证研究成果还有所欠缺。

本研究在收集分析相关文献资料的基础上，赴广东、浙江、上海、福建、宁夏、云南等地进行了实地调研，组织开展了女性社会组织问卷调查，共回收有效问卷1506份；召开不同层级、不同群体参加的座谈会63场，获得了有关妇联改革实践的大量一手资料。本文在以往研究成果的基础上，基于对定量定性数据资料的分析，试图梳理总结妇联组织改革中的制度创新与实践探索的经验做法，并就新时代妇联组织改革面临的问题及下一步推进改革的建议提出初步思考。需要说明的是，除注明出处的资料之外，本文所引用的资料均为本研究实地调研所得。

一、党对妇联工作领导的改革创新

中国共产党一贯高度重视对妇联工作的领导，1989年中共中央就印发了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》(中发[1989]12号)，就如何加强和改善对妇联等群团的领导作了制度安排。党的十八大以来，中央进一步加强对群团组织和群团工作的领导。2015年习近平总书记在中央党的群团工作会议上的讲话中强调，要切实加强和改进对党的群团工作的领导，完善党委领导群团组织的制度，为群团组织开展工作创造有利条件。中央办公厅批准的《全国妇联改革方案》中专门强调要加强党对妇联领导的制度保障。为贯彻落实中央的精神和要求，各省党委也对加强和改进妇联工作或者群团工作专门发文[16]，制定了具体措施。地方各级党组织和妇联组织在具体工作实践中，对党领导妇联工作的具体路径策略进行了探索创新。这些制度和实践创新主要体现在如下两个方面。

(一)党领导妇联组织的制度创新

党的十八大尤其是群团改革以来，为了充分发挥妇联组织在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，切实实现妇联组织作为党开展妇女工作最可靠最有力助手的定位，党进一步重视加强和改善对妇联组织的领导，在领导妇联组织的基本制度和工作制度方面都有创新突破。

关于党领导妇联组织的基本制度。《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》([1989]12号)中提出“工会、共青团、妇联受同级党委和它们上级组织的双重领导，以同级党委领导为主”[17](P 10)。2015年习近平总书记在中央党的群团工作会议上的讲话中指出：“工会、共青团、妇联受同级党委和各自上级组织双重领导，其他群团组织依法依章程领导或指导下级群团组织的工作，这是党领导群团工作的基本制度。”[18](P 106)习近平总书记的重要论述确认了“双重领导”制度作为党领导群团工作基本制度的地位，并进一步明确除工会、共青团、妇联之外的其他群团组织领导或者指导下级群团组织工作的制度。2015年全国妇联印发《贯彻落实党的群团工作意见实施方案》，就落实“双重领导”制度提出具体措施，如探索建立对下级妇联工作的督导督查评议制度等。2016年辽宁省委组织部、辽宁省妇联《关于坚持党建带妇建 加强基层妇联组织建设的实施意见》提出妇联组织换届时由同级党组织与上一级妇联组织共同考核妇联组织主要负责人提名人选等[19]。这些制度措施对如何实现上级妇联对下级妇联的领导提供了具体路径。

关于党领导妇联组织的工作制度。主要包括党委研究决定妇联工作重大事项和为妇联工作创造条件两个方面。《关于加强和改进党的群团工作的意见》和《全国妇联改革方案》中对于党委研究决定妇联工作重大事项的工作制度提出明确要求。这些工作制度为各地在具体工作中加强党委对妇联工作的领导提供了保障。比如，一些地方原来是由党委常委、组织部长等分管妇联工作，改革之后由党委副书记分管妇联工作，为妇联改革和妇联工作的开展提供了更为有力的保障。《关于加强和改进党的群团工作的意见》提出地方党委有关工作会议请工会、共青团、妇联等群团组织主要负责人参加或列席，工会、共青团、妇联的党员负责人应该考虑作为同级党委委员候选人提名人选等，为妇联参与党委决策提供制度保障。上海市妇联改革方案要求区县财政出资通过购买服务的方式，为街镇妇联配备一到两名社工，增加了妇联工作的人员保障。2017年全国妇联、财政部联合发出《关于进一步支持和推动基层妇联组织建设和基层工作的意见》，要求将村(社区)妇联工作经费纳入村级组织运转经费统筹解决；重庆市《群团改革财政资金保障方案》要求，在市与区(县)两级财政全面建立共青团和妇联组织以其服务人数为基础的群团事业发展基金[20]，增加了新形势下妇联工作开展的经费保障。

(二)基层党建带妇建的工作机制创新

新世纪尤其是党的十八大以来，加强党建带群建是基层党建工作改革的一项重要举措。妇联组织充分抓住群团改革机遇，在改革中推动党建对妇建的领导、党建带妇联基层组织和基层阵地建设，以此作为实现强“三性”改革目标的重要路径。

强化党建对妇建的领导。各地党委对妇联改革高度重视，听取妇联关于改革的专题汇报、召开专门会议研究妇联改革工作，对妇联改革提出明确要求和指示，批准通过妇联改革方案。重庆市江北区委全面深化改革领导小组增设了党的群团改革专项小组，建立了群团组织及相关单位负责人为成员的联席会议制度，加强对群团组织和群团工作的统筹[21]。注重将妇建作为党建的考核指标。2015年吉林省委组织部、省妇联印发《关于坚持党建带妇建 全面推进服务型基层妇联组织建设的意见》，要求把服务型基层妇联组织建设工作纳入基层党政领导班子目标责任考核和基层党建考评体系，把落实基层妇联组织建设工作纳入党组织尤其是党组织负责人年度实绩考核内容，把妇建考核结果作为基层党建工作评先评优的重要参考[22]。宁夏银川市在服务型党组织的星级评定中将妇联工作分值加大到10分，而星级评定与党组织成员的工资直接挂钩。

党建带妇联基层组织建设。基层妇联改革在党委领导下进行，从改革方案制定到主席、兼职副主席、执委人选的确定，到妇女代表大会的召开和新一届妇联班子的组成，都由同级党委领导、审核、把关，确保了妇联改革的正确方向。另外，在区域化党建过程中，基层党组织也注重开展区域化妇联建设。此次基层妇代会改建妇联中，基层党组织或者社区居民自治组织中有女性领导成员的，由女性领导成员兼任基层妇联主席。调研发现，书记或主任兼任妇联主席能更积极主动地谋划妇联工作、调动更多的社区资源开展妇联工作。

党建带妇联基层阵地建设。各地妇联充分利用党群共建的机遇，加强妇女之家等基层阵地建设。比如福建泉州开发区按照资源共享、阵地共建、活动共办的原则，使妇女之家建设与基层党组织阵地建设同步推进，有的与党员之家按照“一室多用、分区布局、分时使用、资源共享”的原则统筹使用。重庆市群团改革试点方案中明确提出，探索在非公经济组织和社会组织集中的工业园区等区域，以主体服务对象确定牵头群团组织，协同建立集约化、开放式、共享性的群团服务站[23]。

二、妇联基层组织建设的改革创新

习近平总书记在中央党的群团工作会议上强调，群团组织要巩固已有的组织基础，加快新领域新阶层组织建设，形成完善的组织体系，实现有效覆盖。中共中央《关于加强和改进党的群团工作的意见》提出，基层组织是做好群团工作的基础和关键，要立体化、多层面扩大组织覆盖，重点向非公有制经济组织、社会组织、城乡社区等领域和农民工、自由职业者等群体延伸组织体系[24]。在改革实践中，妇联组织通过创新和重构基层组织形态，健全基层组织网络体系，以实现广泛联系和有效覆盖妇女群众的目标；同时采取多种改革举措延伸基层阵地建设领域，以更广覆盖组织建设盲区，并以阵地为依托开展妇女工作、精准服务妇女群众。

(一)基层组织形态的创新和重构

妇联组织的服务对象具有层次多、范围广等特点，新时代妇女群体的发展需求也呈现出多元化的态势。这些特点决定了妇联组织必须克服机关化、行政化倾向，形成覆盖广泛、动态开放的组织网络。党中央在群团改革工作部署中明确指出，群团组织基层基础薄弱问题一直没有得到有效解决，工会、共青团、妇联组织要坚持重心下移，力量配备、服务资源向基层倾斜。为落实群团改革目标，保持和增强政治性先进性群众性，创新和重构基层组织形态成为妇联组织改革的一项基础性工作。

村(社区)妇代会改建妇联(简称“会改联”)。从组织形态上看，传统的妇代会一般由主任、副主任及妇女代表组成。但在实践中，妇代会存在结构单一、力量薄弱、功能错位等一系列问题，比如村级妇代会大多只有一名主任负责妇女工作，同时还要兼任计生专干等多项职务，使妇代会很难有效开展工作，无法满足新时代妇女群众需求和妇女工作需要。实施“会改联”旨在破解村(社区)妇联组织薄弱的难题，壮大基层工作力量。简言之，“会改联”是指将过去行政村(社区)的妇代会普遍改建成村(社区)妇联，并纵向延伸组织网络，在自然村屯、村民小组、社区网格、居民楼栋等妇女生活最小单元建立妇女小组；横向打破户籍限制，在农民合作社、行业协会、各类兴趣组织等拓展组织覆盖。改革后，村(社区)普遍建立妇联，选举产生妇联主席、副主席，成立执行委员会，原有组织架构和人员结构发生了显著变化。例如浙江省常山县“会改联”后，村妇联形成了如下组织架构：设置7-15名执委，其中主席1名、副主席1-3名、执委5+N名(包括5名常设执委、N名特色执委)。

乡镇(街道)妇联区域化建设改革。乡镇(街道)妇联组织结构不健全、工作覆盖不足、人员力量薄弱等问题长期存在，是妇联组织整体架构中的薄弱环节。实施乡镇(街道)妇联区域化建设改革，根本目的是构建区域化组织网络，在辖区范围内，打破行政壁垒和条块分割的界限，统筹整合组织内外、体制内外的工作力量和资源，打破组织架构、工作人员、组织资源等方面的约束。改革后乡镇(街道)妇联组织架构进一步完善，纵向把辖区内所有村(社区)妇联组织都纳入乡镇妇联组织体系之中，横向将妇联的组织链条和工作触角向辖区内机关、企事业单位、各类社会组织等领域延伸，将辖区内机关、企事业单位、各类女性社会组织负责人以及优秀女性吸纳为兼职副主席或执委，执委队伍人数增加、结构优化。这一改革举措突破了传统的组织建设模式，打破体制区隔，把不同性质、不同系统、拥有不同资源的主体纳入区域组织架构，通过联合的力量实现从机关走向区域、由封闭走向开放，最大限度发挥组织的整体功能，从而产生杠杆效应，放大服务效果[2]。

通过基层组织形态的重构以及由此带来的一系列变革，妇联基层组织改革取得了初步成效。在“会改联”和乡镇妇联区域化建设改革进程中，各行业各领域优秀女性被广泛吸纳到妇联工作队伍之中，基层工作力量明显增强。据统计，截至2017年10月底，全国51万多个村和社区、3.3万多个乡镇完成改革，新增妇联执委近560万[25]。基层妇联执委队伍的建立，带来的最直接变化是“干事的人变多了，力量更强了”。同时，基层妇联执委来自各行各业，她们植根于妇女群众，能够比较精准地了解基层妇女的需求和困难，也可以更便捷地联系和服务身边的妇女群众，使妇联组织与妇女群众的联系更加紧密。

新领域新业态、新阶层新群体(简称“四新”)妇女组织建设。在中国社会转型过程中，妇女群众的就业、生活、聚集方式等不断发生变化，妇联组织覆盖不到或覆盖不全的问题日益凸显。例如，在非公有制经济组织、社会组织等新领域，农民工、个体工商户、自由职业者等新群体，工业园区、商务楼宇、专业市场等妇女集中地，还存在妇联组织未能覆盖的盲区。在改革进程中，各地妇联积极拓展组织覆盖，探索在“四新”领域灵活建立形式多样的妇女组织。以上海市为例，截至2017年底，市妇联在“四新”领域建立了56个妇联组织，产生近五百名执委、两千余名妇女代表，加强了对白领女性、知识女性、外来务工女性等群体的联系和服务。徐汇区成立的律师界妇联、菜市场妇联等在为女律师、外来务工女性等群体提供多元化服务的同时，还组织这些女性发挥自身优势服务社会。还有些地方妇联通过建妇委会的方式在非公经济组织、商务楼宇等拓展组织覆盖。例如，福建省泉州市九牧王有限公司建立妇委会，针对女员工的需求和面临的困难提供职业技能和学历培训、子女托管等多种服务。与依托行政区划建立的妇联组织不同，“四新”领域妇联组织建设依据现实中女性群体的分布状况和发展需求，不拘一格地拓展组织体系，践行了“哪里有妇女群众、哪有就要有妇联组织”的改革要求，增强了不同群体女性对妇联服务的可获得性，同时也增强了她们对妇联组织的认同。

(二)基层阵地建设的延伸和拓展

基层阵地是妇联组织凝聚妇女的重要平台，也是围绕妇女需求开展活动、提供服务的关键场所。以基层阵地为依托，做好联系和服务妇女群众的工作，是妇联组织保持和增强群众性的集中体现。习近平总书记在中央党的群团工作会议上的讲话中指出，要建好用好基层服务站点，让群众愿意来，能经常来。《全国妇联改革方案》强调，要发挥基层阵地作用，将“妇女之家”建设向各领域延伸。截至2016年，全国共建妇女之家约73.2万个，其中乡镇(街道)妇女之家约3.6万个，村(社区)妇女之家63.8万个[注]数据来源于2016年妇联年度统计汇总表。。

基层阵地建设的纵向延伸。尽管城乡社区已普遍建立了妇女之家，但受各种条件限制，单一层级的阵地难以满足妇女群众的活动需求，阵地功能发挥不足。鉴于此，一些地方妇联探索将阵地从城乡社区层面进一步纵向延伸。例如，广州市海珠区因村、社区一级妇女之家功能发挥不足，创造性地建立了区、街道和社区三级妇女之家，每一层级承担不同职责、发挥不同功能，在整体上实现三级联动。上海市奉贤区妇联则以群团改革为契机，率先创建了“妇女微家”，把妇女活动场所建在执委或热心群众家中，将服务阵地进一步向基层延伸。一些地方还探索将妇女微家建在自然村屯、社区网格、居民楼栋之中，使之成为城乡社区妇女之家的有益补充。妇女微家直接面向妇女群众，具有形式灵活、服务精准等特点，提高了妇女群众参与妇联活动、获得妇联服务的便捷性和可及性。

基层阵地建设的横向拓展。为有效覆盖各领域各阶层妇女群众，各地妇联积极探索创新，推动妇女之家建设向“四新”领域拓展。针对特定的妇女群体，一些地方探索建立了流动妇女之家、女律师妇女之家等。按照工作和活动场所，一些地方建立了广场妇女之家、园区妇女之家、姐妹驿站等。还有一些地方依托行业和产业建立了小吃妇女之家、茶业妇女之家等。例如，上海市黄浦区在楼宇书局中设立“企业新天地妇女之家”，举办不同主题的讲座和论坛，为楼宇内新阶层女性打造交流和学习平台。云南腾冲市高黎贡山生态茶业有限公司建立了面积逾500平方米的“茶业妇女之家”，集艾灸室、生活吧、书画室、茶艺活动区为一体，为女员工提供心理疏导、情操陶冶等服务。针对妇女群体的特点和需求推动“四新”领域阵地建设，不仅扩大了妇联工作的覆盖面，填补了组织覆盖不到的空白领域，同时也提升了妇联服务的精准性和有效性。

网上妇女之家建设的逐步推进。为了方便妇女群众在网上找到妇联组织、参加妇联活动，全国妇联在改革文件中明确要求，凡成立基层妇联组织的，要同步建设网上网下“妇女之家”。为落实改革要求，更加便捷有效地服务妇女群众，地方妇联探索建立了形式多样的网上妇女之家。有的基层妇联通过建立网络工作平台，以线上线下相结合的方式服务妇女儿童。例如，上海市普陀区在居委会社区治理云平台上，嵌入了妇联组织的阵地、人员情况以及服务项目等信息，妇女群众在这一网络平台上可以了解妇联项目和资源配备情况，及时反映诉求和意见建议。有的地方妇联则建立了多层级的网络工作体系，整合各级妇联资源，联动服务妇女群众。例如，江苏省徐州市以微信、QQ、妇联通为载体，搭建起“三级群主”+“两级顾问”的网络工作体系，将市、县、乡镇、村、妇女小组五级妇联组织与基层妇女群众链接起来，实现了妇联与妇女群众的有效联系和良性互动。

三、妇联干部队伍建设的改革创新

习近平总书记在中央党的群团工作会议上强调，各级党委要加强群团干部培养管理，选好配强群团领导班子，提高群团干部队伍整体素质[18](P 104)。中共中央《关于加强和改进党的群团工作的意见》对群团干部队伍的结构、选拔方式等提出具体要求。工青妇等群团组织积极落实中央要求，加强专职、挂职、兼职相结合的干部队伍建设，打破原有以公务员身份与科层制方式进行安排与运作导致的体制性区隔，推动群团组织形态整体性重塑[26]。为落实中央关于加强群团干部队伍建设的精神，《全国妇联改革方案》对于打造专职、挂职、兼职相结合的机关干部队伍提出明确要求，并出台了《全国妇联机关挂职干部选配和管理办法(试行)》《全国妇联机关兼职干部选配和管理办法(试行)》《全国妇联挂职兼职干部经费保障办法》等配套文件。各地妇联也从干部选配、管理到作用发挥等不同层面积极探索专挂兼相结合的干部队伍建设的有效路径。

(一)妇联干部选配的创新实践

各地妇联根据专职和挂兼职干部队伍建设的不同特点和要求，探索创新专职干部选拔的来源与方式，建立挂兼职干部选配制度，明确选配的来源与条件，以更好服务于强“三性”的改革目标。

妇联专职干部的公开遴选。为选拔出适应群团工作特点的专职干部，上海市在群团改革中探索通过公开遴选的方式选拔群团组织的专职工作人员。2015年上海市委组织部、上海市公务员局联合印发《关于工青妇机关公开遴选专职干部实施办法(试行)》，要求重点从基层人民团体、群团组织、企事业单位、社会组织等中选拔专职群团干部。上海市某区妇联规定，区妇联和下属街道妇联专职干部中的30%要从基层群团组织、企事业单位、社会组织中遴选[4]。与公务员招考相比，这一选拔方式在干部来源、条件、考试内容、选拔程序等方面更能够体现群众工作的特点。

妇联挂兼职干部的选配。全国和省级妇联都明确了挂兼职干部的选配比例及具体工作要求，并在逐步推进这一工作落实。关于挂兼职干部的来源，按照改革的设计，挂职干部更偏重于体制内，兼职干部的来源则更为宽泛。如宁夏回族自治区妇联一名挂职副主席为体制内女干部，三名兼职副主席中两位为女企业家、一位为基层社区干部；工作部门的挂职干部均来自体制内。不过上海市作为群团改革的试点省份，在挂职干部的来源方面有所突破，市妇联挂职副主席为律师事务所的律师；11名挂职干部有6人来自体制外，包括律师、民营企业主、建筑师等。从体制外选配挂职干部，可以筛选出更符合妇联工作要求的人选，拓宽妇联工作的思路和理念，为妇联带来更多资源，不过也面临体制外挂职干部的本职工作与妇联工作如何兼顾、待遇与挂职期满的出路如何解决等问题。挂兼职干部的条件主要包括：拥有能够提升妇联工作专业性的资源，比如律师或者优秀女企业家等；熟悉群众工作，比如基层党政机关或者群团组织的干部。挂兼职干部的来源与条件，充分体现了群团改革强“三性”的要求。

(二)妇联干部队伍管理的创新实践

妇联专职干部工作中存在脱离群众的倾向，这与传统的机关化、行政化的考核方式相关。各地妇联改革中都注重建立改进机关专职干部工作作风的制度，一些地方妇联还积极探索群众参与的妇联干部考核机制。加强挂兼职干部队伍建设作为此次妇联改革的重要举措，如何强化对他们的管理，也是实践中需要逐步研究和解决的问题。

专职干部管理的制度创新。从全国妇联到各地妇联都建立了相关工作制度以推进机关干部工作作风的改进，比如机关干部双月下基层工作周制度、直接联系妇女群众制度等。福建省建立了下基层蹲点制度，每年选派一到两名年轻干部，到县蹲点一到两个月，以使年轻干部了解基层妇联工作，同时把基层妇联好的做法和基层妇女的所需所盼反映上来。群众性是对妇联工作的要求，不仅妇联工作要群众参与，工作的效果也需要群众评议。各地妇联在改革中积极探索建立体现群众性的妇联干部考核机制。比如福建福州市妇联在实施妇联机关干部社区报到制度的过程中，把对干部的评议表发到社区，由社区群众对干部的工作情况进行评议。

挂兼职干部管理的创新探索。各地纷纷探索挂兼职干部待遇保障、考核培训与激励等措施，为挂兼职干部发挥作用创造条件。如《上海市群团改革试点方案》提出“建立群团挂职、兼职干部和机关工作志愿者津补贴制度”，并出台了具体的实施意见，对来自“两新”组织等的挂职干部按同岗位人员的收入水平以购买服务的方式向派出单位支付劳务费。上海市妇联年终考核时，专门对挂职干部评优评先，并将考核结果向原单位反馈；不仅为挂职干部提供与专职干部同样的培训机会，而且针对挂职干部开展专门培训，以使他们尽快熟悉和适应妇联工作。长春市妇联引入第三方考核评价机制，由妇女群众对兼职副主席工作情况进行满意度测评[27]。宁夏中卫市妇联积极推进挂职、兼职副主席进入市县的人大、政协班子，给她们政治上的荣誉、待遇；在各类评选表彰中注重给挂兼职干部机会，增加她们的荣誉感和工作热情。

(三)发挥挂兼职干部作用的创新实践

妇联改革重构了组织形态，建立了庞大的挂兼职工作队伍，如何发挥这些挂兼职干部的作用，将是下一步妇联改革应重点研究解决的问题。在近年来的改革实践中，各地妇联也在积极探索挂兼职干部队伍履职的制度保障与创新做法，取得一定效果。

兼职副主席、执委履职的制度保障。兼职副主席、执委等作用的发挥离不开制度保障。各地探索形成的保障执委履职的制度机制主要有明确执委的职责分工、区域化妇联主席执委轮值制度、执委联系妇女群众制度、执委工作参与和议事机制以及执委调研制度、述职制度、培训制度等。例如，上海宝山区基层妇联实行根据执委自身优势和特长分工和根据区域分片区负责等制度，推动执委更好地履职。云南省建立了由专兼职副主席、执委组成的轮值主席团，按月召开轮值主席会议并组织策划活动。宁夏银川市构建了“妇联常委—执委—妇女代表—妇女群众”联系机制，要求届期内每位常委联系2-3名执委，每位执委联系8-10名妇女代表，代表联系20名以上妇女群众。福建三明市妇联专门下发文件要求乡镇街道和村(社区)妇联公开本级妇联的组织网络和工作职责、年度任务和工作计划，让执委参与和监督。

发挥挂兼职干部作用的创新实践。一是充分发挥挂兼职干部的资源和优势。浙江省台州市路桥区妇联实施兼职副主席“项目化+导师制”公开竞职模式，乡镇(街道)妇联兼职副主席带着项目下村居，通过实施“五色花工程”“‘康乃馨’行动关爱失独家庭”等项目，服务基层妇女儿童。二是促进执委本职工作与妇联工作有机结合。执委参与妇联工作如果能与本职工作密切结合，不仅有利于执委本职工作开展，而且能保证执委参与妇联工作的持续性。例如宁夏银川市兴庆区玉皇阁北街街道妇联一名执委作为学校老师，积极协调学校与社区联合开展“四点半课堂”活动，这一活动也成了学校党建服务的品牌，获得上级教育部门的肯定和推广，实现了妇联工作与本职工作的双赢。

四、妇联组织培育引领女性社会组织的改革创新

社会组织是新时代治理体系的重要主体和各项建设事业的重要力量[28](P 8)。女性社会组织是社会组织的重要组成部分，是团结凝聚广大妇女的重要载体。本研究中的女性社会组织，是指以女性为主体、由女性担任负责人，或是以妇女儿童及家庭为主要受益群体，为女性参与社会活动提供服务，且女性成员占一半以上的社会组织。中共中央《关于加强和改进党的群团工作的意见》指出，群团组织要“加强对有关社会组织的政治引领、示范带动、联系服务，要通过服务来引导和促进社会组织健康有序发展”[24]。《全国妇联改革方案》将引导女性社会组织健康发展作为重要举措之一，强调要加强对女性社会组织的联系引导，培育扶持专业类、公益类、服务类女性社会组织，加强政治引领、示范带动和联系服务[29]。各地妇联通过制定相关文件，成立社会工作部、女性社会组织服务中心等主管工作部门或机构完善促进女性社会组织发展的顶层设计，并在工作实践中积极探索培育引领女性社会组织的创新路径。

(一)孵化培育女性社会组织

积极培育社会组织是实现社会治理体制创新的重要路径[30]。妇联组织通过自己建、与其他群团组织联合建等多种方式孵化培育女性社会组织。

妇联自己培育孵化女性社会组织。妇联注重围绕重点工作领域建立女性社会组织。家庭是妇联工作的一个重要领域，各地妇联纷纷成立涉及家庭教育、家庭纠纷调解等领域的女性社会组织。如北京市妇联在推进家庭教育工作中成立北京幼儿园女园长协会，通过协调动员社会力量为儿童、家长提供切实有效的帮助服务[31]。为更好地孵化培育女性社会组织，各地妇联探索成立以女性社会组织服务中心为载体的孵化基地，已经覆盖从省级到基层社区各个层级。为提高孵化基地运营专业化水平，一些地方妇联还委托专业社工机构运营管理，实现了从行政培育到社会培育的制度创新[5]。如厦门市妇联女性社会组织孵化基地就由厦门市开心社工机构负责运营。

与其他群团组织联合建立社会组织。为发挥“大群团”格局优势，整合资源，群团部门探索联合建立社会组织，包括社会服务机构、基金会等多种形式。如四川省出现全国首个由省级群团组织(省总工会、团省委、省妇联等6家)联合成立的社会服务机构——四川协力公益发展中心[32]。重庆在群团改革试点中由共青团江北区委牵头，联合区总工会、区妇联等成立首个群团公益基金会——重庆市江北群团公益基金会[33]。群团部门联合建组织，发挥了联系服务、聚合引领和示范带动等枢纽作用[34]，有效提升了群团组织参与社会治理水平和服务群众能力。

(二)引领女性社会组织发挥作用

妇联组织在改革实践中，注重通过加强对女性社会组织的政治引领、引导女性社会组织在社会治理创新中发挥作用等途径，实现强“三性”的改革目标。

发挥对女性社会组织的政治引领作用。妇联积极推动督促在女性社会组织中建立党组织和基层妇女组织。问卷调查显示，有近1/3的女性社会组织建立了党组织，19.3%建立了妇联的基层组织。如宁夏中卫市妇联在组织部门的支持下在女商商会中建立党支部，由党支部书记负责商会的党建工作。天津市妇女儿童社会服务中心坚持“党建带妇建”，由党支部发起成立天津市女性社会组织妇联，并向下延伸；在女性社会组织中学习宣传贯彻党的十九大精神，加强社会组织协商，引领广大女性社会组织“听党话，跟党走”[35]。在与女性社会组织进行项目合作的过程中，妇联注重引导女性社会组织认同妇联的政治使命和价值理念。如广州海珠区妇联经常组织资深妇干与社工分享经验，邀请性别研究专家定期为社工开展培训、督导，加深社工对妇联工作主旨与工作理念的理解[36]。

引领女性社会组织在社会治理中发挥作用。妇联注重与社工机构合作开展相关项目，引导女性社会组织在构建和谐社会、维护社会稳定中发挥作用。如上海浦东新区妇联联合社工机构白玉兰开心家园在66个信访老户中开展深入细致的心理疏导和家庭关护，取得了1/3完全息访、半数以上明显减缓上访频率的成效[37]。

引领女性社会组织为妇女提供精准服务。为满足不同群体妇女的需求，妇联以服务项目为载体，加强对社会组织的引导，使其为妇女提供精准服务。如湖北省妇联实施“公益木兰”项目，2015年公开招标项目447个，重点关注留守儿童、自闭症儿童、创业妇女、农村老年妇女、单亲家庭等特殊妇女儿童群体，全省700余个社会组织参与“公益木兰”创投大赛和招标活动，有效融入了妇女工作，实现了妇联组织与妇女儿童需求的精准对接[38]。

五、新时代妇联组织改革创新的分析与对策

从近年来的实践看，妇联组织改革创新在坚持和改善党的领导、组织形态重构、干部队伍建设等方面取得了一系列制度和实践成果，朝着保持和增强政治性先进性群众性的目标迈出坚实步伐。不过，新时代妇联组织改革创新还处于起步阶段，从改革的顶层设计到实践工作中的具体落实都还有较大提升空间。在研究基础上，本文对新时代妇联组织改革创新提出如下初步思考。

(一)关于妇联组织改革的顶层设计

按照党中央对群团改革的要求，《全国妇联改革方案》以及相关配套文件明确了妇联组织改革的顶层设计，确定了改革的方向目标、重点领域、重大举措，指导妇联组织改革的开展。从两年多的工作实践看，妇联组织改革的顶层设计还有需进一步完善之处。

妇联改革顶层设计中明确了改革的重点领域，比如妇联基层改革、网上工作、干部队伍建设等，但是，机关事业单位妇委会建设、妇联组织团体会员工作、县级妇联改革等一些与实现改革目标密切相关的领域还没有得到足够关注。目前，机关事业单位妇女组织工作重视不足，人员配备和工作能力欠缺，经费不足且使用受到限制，工作内容和手段过于陈旧单一，无法适应新形势下群团改革的要求，对于基层妇女群众工作的资源优势没有发挥出来；各地发展团体会员的标准不统一，管理制度不够规范，经费保障存在困难，工作内容和方式也亟需转型；对县级妇联改革尚无明确要求，其组织架构、编制和人员配备、工作定位等如何改革才能适应新时代妇女工作要求，都需要进一步研究探索。在深化妇联改革中，应进一步重视机关事业单位妇女组织建设工作，强化机关事业单位妇女组织贯彻落实男女平等基本国策的职责；进一步加强团体会员工作，拓展团体会员范围，完善团体会员发展、退出等管理制度，为团体会员提供更多指导支持；将县级妇联组织改革作为下一步工作重点，进一步完善组织架构和人员配备，明确工作职责定位，使妇联组织网络体系更加完备。

妇联组织培育引领女性社会组织的顶层设计还不够完善，全国层面目前尚未出台培育引领女性社会组织工作的专门政策文件，也没有建立或者明确主管女性社会组织工作的部门或机构，使得各地妇联相关工作缺乏指导和规范。可参照全国总工会的做法[注]中华全国总工会于2016年12月印发了《中华全国总工会关于推进工会联系引导劳动关系领域社会组织工作的意见》，是全总历史上第一份关于指导工会社会组织工作的文件，为做好工会社会组织工作提供了政策指导。，在全国层面出台培育引领女性社会组织的专门文件，成立负责女性社会组织工作的部门或机构，为地方各级妇联开展相关工作提供依据和指导。

妇联组织改革还需相关配套措施的支持。一是完善符合群团特点的妇联组织和妇联工作的考核机制。群团改革要求群团组织要去机关化、行政化，但是目前对群团组织、群团工作的考核过于行政化，与群团改革的新形势不相适应，也给妇联工作带来很大困惑。二是工青妇等群团组织、群团资源的协调整合需要顶层设计。在党建带群建中协调整合群团资源、形成合力是党中央对群团改革的要求。目前，群团组织在党建带领下联合成立群团服务中心、服务站，共同服务基层群众，还有地方开始探索联合建立社会组织，但不同群团组织在基层建设中如何整合资源、实现优势互补，形成合力，还面临很多问题和困惑。比如“四新”领域的工会建设与妇女组织建设如何协调，需要从顶层设计的层面进一步明确。

(二)关于妇联组织改革举措的落实与效果

妇联组织改革取得很大进展，但在一些领域和方面还存在改革举措没有完全落实到位、改革效果没有完全显现出来等问题，需要进一步探索创新落实的有效路径。

在基层妇联改革方面，乡镇妇联区域化建设、村(社区)会改联、“四新”领域妇女组织建设等妇联改革的重要举措都取得了实质性进展，但距离改革的目标还有较大距离，一些问题还没有得到根本解决。比如基层妇联缺编制、缺人员、缺场地、缺资金等问题依然不同程度地存在；“四新”领域妇女组织还存在覆盖不到的盲区、“飞地”，对新社会阶层妇女群众的政治引领不够、服务不够精准等。可通过购买社工岗位等形式进一步解决县级以下妇联组织专职工作人员不足的问题；基层妇联工作经费应进一步制度化，明确年度工作经费的具体额度，或者占党建工作经费的具体比例；加强对新社会阶层妇女的状况特点与需求的研究，探索符合其特点的组织建设和服务模式。

在专挂兼相结合的干部队伍建设方面，当前妇联专职干部的晋升交流不足，适应新时代妇联工作需要的能力建设亟待加强；基层妇联专职工作人员配备不足、兼职过多等问题依然存在，由于职数有限，乡镇妇联主席多在民政、计生等岗位兼职，而且妇联工作的重要性往往排在最后[39]。挂职干部的选人视野存在局限，以妇联系统和体制内居多；基层挂职干部熟悉基层群众工作的优势没有得到充分发挥；体制外挂职干部存在与本职工作很难兼顾、职业中断及待遇保障等方面的问题。发挥兼职干部作用的制度机制不够完善，兼职干部的履职意识和能力有待提升。下一步妇联改革中应进一步完善专职干部队伍的管理，采用公开遴选等办法从更大范围选拔专职干部，建立更加符合群团工作特点的妇联专职干部考核机制，为妇联专职干部提供更多晋升交流机会；进一步拓宽挂兼职干部的选人用人视野，更多从体制外选配挂兼职干部，完善考核激励、教育培训等挂兼职干部管理制度；通过分类分层培训提升专挂兼妇联干部的能力。

理论是灰色的，而实践之树常青。新时代妇联组织改革是一场正在进行的党领导下的妇女运动的火热实践。而当前的妇女理论研究还远远落后于这场实践。新时代妇联改革实践中的一些问题亟需从理论研究层面进行总结与指导。比如，如何站在国家治理现代化和全面深化改革的高度认识妇联改革？如何将妇联组织形态重构与改革目标更好地契合？如何推动重塑后的妇联组织网络能够有效运转？如何建设更加符合群团组织和群团工作特点的干部队伍？等等。期待能有越来越多的研究者给予更多关注和探讨。