扶绥县农村环境综合整治项目运营探究

(广西大学 广西 南宁 530000)

一、导论

(一)研究背景

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中提出了乡村振兴战略，指出农业农民农村问题是国家的根本问题，关系国计民生，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，要求到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现，农村建设已经成为长期发展要求。2018年2月4日，国务院公布了2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，这是为了实施乡村振兴战略提出的意见，对乡村振兴总体建设提出了指导方向。其中，专门对农村环境提出意见，要求推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局，加强农村突出环境问题综合治理，对农村水环境治理，实施农村生态清洁小流域建设，加强农村环境监管能力建设等，一系列针对农村环境意见的提出，标志着农村环境治理已经提上重要议事日程，然而目前农村环境治理仍面临许多困境，如何解决好这些问题，建设好农村生态环境，向我们的政府提出了挑战。这是本文写作的政治背景。

(二)农村环境治理现状

近年来，环境治理逐渐被地方政府重视，治理制度逐步完善，农村环境卫生和农业环境状况得到明显改善，但农村环境治理实践状况仍不容乐观，根据《2017年中国生态环境状况公报》显示，耕地质量处在中等及以下比例超过70%，农村生活垃圾没有得到处理的行政村比例仍有26%，物耕地质量下降、农业污染加剧、农村生活垃圾和污水处理等问题表现依然突出，农村环境治理还有很长的一段路要走。正是在此背景下，广西区环境保护厅联合财政厅提出了广西农村环境综合整治项目，建设一批农村污水处理设施，通过招标，代建项目，移交管理的方法，为农村生活污水处理提供解决之道，但目前在设施运营上遇到了困境。

(三)主要研究内容

本文以崇左市扶绥县建设农村环境综合整治项目为研究对象，从公共管理的视角研究项目建成后的运营情况，结合史密斯模型探究项目运行问题和原因，并提出针对运行机制、落实经费和人员配备等方面的建议。

(四)主要观点

新公共管理理念是本文的理论支撑，广西农村环境综合整治项目的运维以政府主导，引入市场管理、探索竞争机制为辅是本文基本观点；

史密斯模型是本文的理论工具，通过从管理制度、执行群体、目标群体、环境状况四个方面分析项目运维不顺畅的问题，并提出建议；

农村环境综合整治项目是必须的也是必要的，是以较小成本解决农村污水处理问题的合理方案，其运营可结合地方实际，有条件的地方要配备专项资金支持，同时灵活引入企业参与、民众参与机制，让设施真正发挥作用，运行顺畅。

二、农村环境综合整治项目概况及其在崇左市扶绥县的发展概况

(一)广西农村环境综合整治项目概述

广西壮族自治区环境保护厅一直致力于改善农村环境，其根本目标是使农村环境得到有效治理，努力解决损害人民群众利益的突出环境问题，全面提高农村环境监管能力，促使城乡环境公共服务均等化，促进农村经济社会与环境保护协调发展。2011年起，自治区环保厅陆续在全区各地市县推进农村环境整治项目，因地制宜编制农村环境整治规划和实施方案，科学确定地方农村环境整治的目标和任务，逐步推进农村人居环境改善。工作目标是通过实施一批农村环境综合整治示范项目，使村庄生活污水、禽畜养殖污染得到有效治理，生活污水处理率达到80%以上，村庄环境得到明显改善，人民饮水安全得到保障，建立完善农村环境治理体制机制，加强农村环境保护能力建设。2016年总投资13182万元，在全区7个县(区)开展农村环境综合整治工作，重点为生活污水处理项目，共涉及43个乡镇，97个村(屯)，计划在农村建设164套集中式污水处理设施和8套分散式污水处理设施，配套主管网234.75公里，支管网229.62公里，受益人口约13.12万人。项目建成后，农村公共服务设施和农村生产生活条件得到改善。预计新增生活污水处理能力310万吨/年，有效解决村庄突出环境问题，农村生活环境得到治理。

(二)崇左市扶绥县实施农村环境综合整治项目概述

扶绥县位于南宁市西面、崇左市东面，地处南宁半小时经济圈。全县总面积2836平方公里，辖8个镇3个乡，共133个村(居)委会823个自然屯、总人口46万。交通便利，距南宁市45公里，距中越边境凭祥市190公里，独特的区位优势吸引了许多企业进驻，逐步发展成三大产业园区，从而带动了全县经济发展，全县各项经济指标在全区名列前茅。

2011年至2016年，扶绥县共获得上级资金3297.7万元投入农村环境综合(连片)整治项目建设，共涉及11个乡镇26个村(社区)35个自然屯。这些村屯群众积极性高，基础设施较为完善，垃圾已经实现无害化处理，村屯绿化状况良好，且都有特色产业带动，经济基础良好。目前，所有项目主体工程和配套管网建设已经完成。

(三)面临的困境

扶绥县农村环境综合整治项目35个农村生活污水处理设施建设竣工已近两年，但时至今日，设施一直没能正常运行，建成的污水处理设施逐渐荒废，巨大的财政投入没能换来农村生活环境的有效治理提升。究其原因，主要是缺乏一套合理，完善的运行维护机制和管理办法。2011年8月，自治区环境保护厅和自治区财政厅联合下发了《关于印发广西农村环境连片整治示范项目管理暂行办法的通知》(以下简称《办法》)，对项目设施的建设、运行、维护等一系列工作做了要求，但因种种原因，导致了地方在具体执行时许多环节存在阻碍。本文基于史密斯模型分析《办法》执行中存在的问题并提出建议。

史密斯模型中，影响制度发挥作用的变量因素包括有理想化的政策、执行群体、目标群体和环境因素，它们之间也存在相互的影响和作用，这些因素是造成《办法》执行低效的关键。本文通过对这四个因素的分析，归纳它们对农村环境综合整治项目实施效果的影响。

1.理想化的政策——制度规范不切实际

政策的制定都是理想化的，他的出发点是下发的政策都能得到顺利执行，但《办法》存在不够与时俱进、重建设轻管理、指导意见可操作性不强等问题，阻碍了其作用的发挥。首先，不够与时俱进，《办法》于2011年8月印发，是一项具体的指导办法，针对项目范围并不大，但项目建设、运行到今天已经历经近8年之久，中央对环境治理的政策不断变化，但其没有紧跟出台一些配套文件和修订意见，同时《办法》也明确规定只适用于2011年和2013年的建设项目，但此后新建项目依旧按照该标准执行，造成项目建设运行时，新情况和老办法相冲突的情况出现。其次，重建设轻管理的情况普遍存在，一直以来，政府运营的项目时常存在此类情况，建设时风风火火，建好后就没了动静，《办法》近9页的管理条例，很大篇幅对建设流程、工艺技术、综合指标有着具体详实的规定，而仅有半页提及项目的监督管理和长效机制，并且表述简单，一笔带过，容易造成地方对管理的不重视。第三，指导意见可操作性不强，《办法》中提到“建立一支集农村饮用水源地安全、污水与垃圾等污染治理设施的运行、维护、管理为一体的专业维管队伍，逐步完善农村环境保护社会化服务体系”，从政策上看，出发点是好的，建设一支专业的队伍来经营维护设施，但从执行效果来看，建设的人、财、物从哪里来，队伍很难组建起来，《办法》没有明确的规定，地方在政府财政普遍比较紧张的情况下，就不会考虑将经费向该项目倾斜，此条款也就成为一纸空文，政策的落实也就无从谈起。

2.执行群体——落实能力难以保障

根据《办法》规定，农村环境整治综合项目由环保部门通过招投标建成后，移交给地方政府作为业主管理，由其具体运行维护，但存在地方政府难以负担和公务员素质达不到要求的问题。首先是地方政府难以负担。项目由地方政府作为业主管理，出发点是好的，在其管辖范围内开展项目经营较为得心应手，但地方政府缺乏对零散在各村屯环保项目的具体管理经验，尽管可以在探索中不断完善管理方式，但效果不一定尽如人意，因此容易造成基层把项目先搁置，等着上级指导安排再推进项目运行，而区市部门忙于指导其他工作无暇顾及建成项目的情况出现。第二是要求地方政府专门划拨财政作为运营经费，落实上可能存在一定难度，在经济较为富裕的地区进行设施建设尚可争取到地方政府支持运营资金，如若在地方财政较为困难的地区，长期从财政划拨专门经费支持项目难免有些不现实，容易造成政策在地方变成一纸空文，农村环境治理项目也就失去了意义。第三是基层公务员专业素质不能满足需求。基层公务员接触行政工作多，业务涉及专业素质能力较少，即使是环保部门，处理更多的仍是联系项目等常规行政工作，缺乏专业的环保设施运营维护方面的技能。乡镇基层公务员专业素质更是参差不齐，设施建成后，最终交付各乡镇政府具体运营维护，然而乡镇缺乏专业技术人员，《办法》要求的“组建农村基层环保队伍”更是难以实现。综上，基层在执行上级文件要求时，难免力不从心，制度的执行效果也就难以保障。

3.目标群体——民众素质有待提高

农村环境综合整治项目的作用对象是农村和农民，在这两个对象身上，容易出现以下问题：一是农村基础设施达不到项目要求。在项目试点时，可以优先选择基础条件较好的村屯开展设施建设工作，把管网铺到农户家的排水口，但在项目全面推开时，推进到基础设施不够完善的村庄，一些农户家中污水就是胡乱排放，没有固定的排水口，项目就难以推进。第二是农民的环保意识不足。随着经济发展和社会进步，农民的生活水平得到了很大的提高，经济条件也变得越来越好，但因长期生活在农村，根本的生活方式没有改变，整体文化素质偏低，环保意识也没有得到根本上的提高，人的利己性在他们身上体现得淋漓尽致，容易造成在项目运行时不愿配合的情况出现，多占的土地、多收的排污费都会成为阻碍，也使得农民很难成为设施的管理者，没有真正参与到设施的运行中，农村环境综合整治项目也就没有真正的接地气，“活”起来。

4.环境因素——运行经营经验不足

环境是影响项目和政策实施的重要因素，包括政治环境，经济环境，文化环境，社会环境等。农村环境综合整治项目在运营时，面临着巨大的环境挑战：首先，项目可借鉴经验不多。广西农村环境综合整治项目建设的小型独立农村污水处理设施尽管技术上已经比较成熟，但运行维护方面的成熟经验在全区乃至全国都比较少，要走出一条可持续运营的路子，区市县都还有很长的路要走。其次，政府内部参与不足。农村环境综合整治项目涉及生活垃圾、污水、农业废弃物等农村污染的处置(本文只讨论污水处理项目)，各个污染物相互联系，需要共同处理，然而在项目推进时，由于政府部门的相对独立性，形成了各部门在各自项目单打独斗的情形，没有形成多部门联动机制，难免会造成项目推进力度不够的问题。第三，社会参与不够。目前农村环境综合整治项目还停留在政府运营的阶段，没有引入市场竞争机制，企业、民众被挡在了圈子外面，而政府部门却因缺乏人、财、物造成设施运行停滞不前。

三、农村环境综合整治项目运营的改革和建议

一个项目的顺利运行，完善的运行制度是核心，充足的经费支持是保障，专业的管理人员是基础。把农村环境综合整治项目从单纯死板的政府经营解脱出来，倡导“新公共管理”理念，将企业管理理念引入到对“公”领域，引入市场竞争机制，由企业、民众参与经营，项目一定能够实现其价值，给农村、农民带来效益。

(一)建立长效管理机制

项目的运行需要一个完善的运行制度，建立由政府部门主管，灵活引入购买服务、委托运营等机制。政府购买服务，同环保公司合作，通过支付一定经费使其确保设施的运营和维护工作。委托运营的方式则把项目从公益转为盈利，把设施全权委托给专门企业经营，同时建立竞争机制，运营者优胜劣汰。

(二)确保项目运行经费

每一个项目的开展都需要有充足的经费支持，通过立法使得地方财政确保环保相关经费，同时进行市场化运作，使项目能够自给自足。项目立法明确每个设施建成后，地方按要求配足运行经费，不得挪作他用，按时按量配套到项目上。引入市场化运作，赋予运营方按市场行情收取排污费的权利，确保项目盈利才能吸引社会力量参与。

(三)培养吸纳专业人才

项目的运行离不开人的管理，提高环保专业人才待遇，加强素质培训，探索村民参与机制，为项目长期运行发挥作用培养充足力量。不断提高环保专业人才待遇，特别是在农村开展环境治理环保人才的工资和福利，提高岗位吸引力。配合公务员改革，对专业技术岗位人员加强专业素质培训，同时对参与到农村环境综合整治的同志进行专项培训，把农村环保队伍真正组建起来。不断探索村民参与机制，物色村屯文化水平较高的村民参与到设施日常的运营管理中，提供相应待遇，逐步形成村民参与甚至自治的管理模式。

(四)宣传教育营造氛围

农村环境自治意识需要培养，政府部门要加强宣传，让环保意识深入人心。政府要提高环保的宣传力度，开展多渠道、多形式的农村环境治理宣传。如经常到村屯开展环保宣讲，张贴宣传标语，观看相关视频。形成常态化宣传，一点一滴改变农民的环保意识，让农民从自觉打扫家门口的环境卫生做起，就是农村环境治理的一小步胜利。

四、总结和展望

农村环境综合整治项目作为农村环境治理模式的一项有益探索，项目顺畅运行后能为解决群众身体健康、威胁城乡居民食品安全和影响农村可持续发展的突出环境问题作出贡献。但是，项目在运营的探索中出现的制度规范不切实际、落实能力难以保障、民众素质有待提高、运行经营经验不足等问题阻碍了其顺利运行，导致项目停滞，没有发挥真正的作用。本文在新公共管理视角下，为农村环境综合整治项目的运行提出了改革的建议，通过建立长效管理机制、确保项目运行经费、培养吸纳专业人才、宣传教育营造氛围等举措，政府主导，引入竞争体系，激发项目活力，从而使农村环境综合整治项目变成一个真正的惠民工程。

在今后社会发展中，农村环境治理将逐步走进人们的视野，治理设施的数量和质量将不断提升，政府部门要把握好这一契机，不断完善治理项目的配套办法和运行机制，提高农村环境治理的水平，进而不断提升地方的执政能力水平，造福于民。