刑事案件律师辩护全覆盖实施中的问题及其对策

余为青，杨天生

（1.阜阳师范大学 政法学院，安徽 阜阳 236037；2.西南政法大学 法学院，重庆 401120）

一、问题的提出

辩护权是犯罪嫌疑人、被告人权利的核心，其行使的程度，体现了国家对待人权司法保障的重视程度，是衡量一个国家刑事司法发展水平的重要指标。从世界范围来看，刑事诉讼法不断发展的历史就是辩护权不断扩大适用的历史。纵观新中国成立后刑事辩护权的发展历史，是一个从弱到强的进程。1979年《刑事诉讼法》仅规定被告人有权获得辩护，律师在审判阶段才能介入。1996年《刑事诉讼法》强化了犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，规定律师介入刑事诉讼的时间可提前至侦查、审查起诉阶段。2012年《刑事诉讼法》进一步完善了辩护制度，将律师在侦查阶段的身份定位为辩护人。2018年《刑事诉讼法》对辩护制度作出了重大补充，把值班律师制度写入刑事诉讼法，增加规定法律援助机构可在人民法院、看守所等派驻值班律师。

然而，我国司法实践中长期存在着刑事案件律师辩护率低，犯罪嫌疑人、被告人的合法权益得不到及时、有效保障的尴尬局面。为保障律师在刑事案件中充分发挥辩护作用，切实保障犯罪嫌疑人、被告人辩护权的实现，2017年4月司法部提出“推动刑事辩护全覆盖”的改革主张，2017年10月最高人民法院、司法部联合发布《关于刑事案件律师辩护全覆盖试点工作办法》（以下简称《试点办法》），在北京、上海、浙江等八个省或直辖市开展刑事辩护全覆盖试点工作，突破了我国现有法律援助范围，将法院审判阶段通知辩护扩大到适用普通程序审理的所有一审案件、二审案件和按照审判监督程序审理的案件。对于适用简易、速裁程序审理的案件，为被告人提供值班律师的法律帮助，从而实现审判阶段刑事辩护全覆盖。2018年12月27日，最高人民法院、司法部联合发布《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，决定将试点期限延长，工作范围扩大到全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团。任何改革不可一蹴而就，需要循序渐进。刑事辩护全覆盖是建立在我国刑事辩护率低、相关配套制度不够完善的基础之上，面临着众多问题，如人、财、物如何配置问题，实现全覆盖后如何发挥律师作用，最终达到实质意义上的全覆盖问题等。面对这些问题，需要理论与实务界充分发挥主观能动性，为刑事辩护全覆盖的最终实现出谋划策。本文在分析问题的基础上，提出个人管见，以期望对司法实践有所裨益。

二、刑事案件律师辩护全覆盖实施中存在的问题

（一）需要补足的律师数量大

众所周知，我国刑事案件律师辩护率低。有关数据统计显示，全国范围内律师辩护率仍不足30%，有些省市或者偏远地区则更低[1]。对此，一些专家学者进行了实地调研，如顾永忠教授曾就刑事辩护问题进行实地调研，抽查统计2013年至2014年北京、江苏、湖南、新疆等地基层法院一审刑事案件律师辩护率为20.2%，2015年统计山西、山东、内蒙、重庆、浙江、河北等六省（区、市）刑事一审案件律师辩护率为25.83%[2]。以此为标准，我国每年约有70%的被告人未获得律师辩护，仍有大量的刑事案件在律师辩护上属于“空白地带”。推行刑事辩护全覆盖试点改革，需要投入大量司法资源保障这些被告人获得律师辩护。

笔者在“中国知网”中获取《中国法律年鉴》公布的统计数据，在2012年至2016年全国法院一审审结案件数分别为986 392、953 976、1 023 017、1 099 205、1 115 873件，对应着生效判决人数分别为 1 174 133、1 158 609、1 184 562、1 232 695、1 220 645人。案件数与生效判决人数在逐年稳步增长，如果以律师辩护率30%为标准，则每年将有85万左右一审被告人没有律师为其辩护，仅一审阶段即需要保障数量如此庞大的被告人获得律师辩护，需要投入更多的司法资源。如何提供更充足的刑事律师、更充分的经费保障，这是推行改革所面临的主要问题。此外，侦查、审查起诉阶段的人数应当多于审判阶段的人数。当然，当前的刑事辩护全覆盖试点只适用于审判阶段。但是，从长远应然角度来看，应当逐步实现刑事诉讼全流程的律师辩护全覆盖，如此计算，律师的缺口就会更多。

（二）法律援助机构人力不足

刑事辩护包括当事人委托辩护和法律援助辩护，根据我国现有国情，刑事辩护率持续走低的直接原因是经济压力。据有关数据显示，我国绝大多数的被追诉人都处于社会的底层，大多经济困难，没有足够的资金聘请律师，而律师作为社会精英阶层，其服务价格又相对高昂，少则数万多则数十万对于一般人来说是很难承受的[3]94。因此，未来一段时间内实现刑事辩护全覆盖主要还是依靠法律援助辩护，试点文件也正是通过扩大通知辩护的范围实现全覆盖。2012年至2014年全国刑事法律援助案件分别为133 677、222 200、240 480件，仅占到法律援助案件总数的13.08%、19.17%、19.34%[4]，远远不能满足法律援助案件的总量需求。当然，在《试点办法》实行以后，法律援助辩护率会大幅度提高，但是法律援助机构人力不足的矛盾会更加突出。随着法律援助案件量的大幅度增加，法律援助机构尤其是基层援助机构的工作量将会成倍增加。只有数人的基层法律援助机构需要处理多则每日数十件案件的受理、登记、指派。除此之外，还要承担质量监管、案件归档、总结宣传、数据统计以及各类上级布置的任务等，人力资源不足矛盾凸显[5]。

刑事法律援助案件由社会律师和法律援助机构专职律师承担，一方面，由于人性使然，社会律师接受法律援助案件总体意愿不大；另一方面，法律援助机构专职律师总量少，无法满足全覆盖的需求。法律援助辩护满足不了刑事辩护全覆盖的迫切需求。未来的发展方向应当是社会律师和法律援助机构专职律师两支队伍一起抓，但如何建立社会律师参加法律援助的激励机制与强化政府购买法律服务将成为一个现实的重要问题。

（三）经费保障不足

发展法律援助制度，还需要解决经费问题。我国法律援助经费主要来自财政拨款，2014年全国财政收入虽然达到140 370亿元，但法律援助的拨款仅仅占到总财政收入的0.012%，与法治发达国家相比，相去甚远。如有学者统计这一比例相当于英国的1/100、丹麦的1/50、日本的1/10[6]。虽然近年法律援助经费在持续增长，法律援助经费从2011年12亿多元，增长至近年17亿元左右[7]。当然，这还是包括刑事、民事与行政法律援助在内。从刑事全覆盖的角度来计算，若每件案件援助费用为1000元，仅审判阶段即需经费8.5亿，现有法律援助经费严重不足。

（四）法律援助律师的辩护效果欠佳

刑事辩护全覆盖的试点改革，使得刑事辩护要求的日益精密化同全覆盖后如何实现律师作用之间的关系更加凸显。我国目前的刑事委托辩护质量总体上较低[8]。在这一前提下，国家福利产品的法律援助辩护的质量总体上只会比委托辩护更低。以此推算，职权有限的值班律师的辩护质量可能会更加低劣。因此，实现刑事案件律师辩护全覆盖后，如何提高辩护律师的辩护效果也成为一个重要问题。

第一，我国律师行业普遍采取签订委托协议后即收取全部委托费用，导致委托人对律师辩护的约束力不强，加上未建立无效辩护制度，缺少有效辩护的监督评价机制，律师不尽职尽责的无效辩护时有发生[9]。实践中，刑事辩护特别是法律援助辩护中律师不阅卷、不会见，只在开庭前才与被告人进行简要的交流会见。老生常谈的被告人系初犯、偶犯等浅层次辩护意见等现象屡见不鲜，甚至还出现部分辩护律师把案件交由自己的助理单独出庭辩护等司法怪象。其实，法律援助案件辩护质量差，主要还是因为案件的补贴过低，与委托辩护的收费标准相差甚远，造成律师代理援助案件积极性不高，一些有辩护经验的资深律师更倾向于委托辩护，不愿意代理援助案件。而大量的援助案件都是由刚步入刑事辩护的年轻律师承担，他们中多是以此作为获取经验以提高自身刑事辩护能力的主要途径之一。因此，当前法律援助辩护的质量较为低下。

第二，《中国法律年鉴》丛书中的数据显示2009至2014年5年中法律援助案件占刑事案件的比例分别为15.89%、14.39%、13.53%、13.55%、23.27%、23.50%。在当前刑事法律援助辩护率低的情况下，其辩护效果已不尽人意，在以法律援助辩护为主要依靠的刑事辩护全覆盖的背景之下，虽然法律援助辩护率必将提高，但是其辩护效果可能将会更加难以保障。

第三，近年“捕诉合一”“审查逮捕诉讼化改造”等司法改革被提上日程，直接导致辩护律师在审查逮捕程序中的作用发挥空间空前增加。实践中检察院批准逮捕的，法院一般都判实刑，不批准逮捕的，法院一般都判缓刑。因此，辩护律师未来在审查逮捕程序中的辩护对犯罪嫌疑人来说具有举足轻重的作用。加之认罪认罚从宽制度被写入2018年《刑事诉讼法》，对于部分案件，辩护律师的“主战场”已从庭审阶段转移到庭前阶段。而《试点办法》中规定的通知辩护只在审判阶段，导致其作用发挥受限。

（五）值班律师的法律帮助质量堪忧

我国值班律师是伴随着速裁程序、认罪认罚从宽制度出现的新生事物，并被写入2018年《刑事诉讼法》。理论界对其定位也存有争议，主要有实质上的辩护人、准辩护人、法律援助律师、非辩护律师等几种代表性观点。但是根据现有相关法律文件来看，在立法上似乎并未赋予值班律师辩护人身份，值班律师只具有提供法律咨询、程序选择建议等法律帮助权利，2017年8月28日实施的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第2条还特别规定值班律师不提供出庭辩护服务。2018年《刑事诉讼法》以及《试点办法》中也是有意区分法律帮助与法律辩护、值班律师与辩护律师。如果将值班律师定位为非辩护律师，那么，其提供的法律服务还能称为刑事辩护吗？其还能充分发挥律师的作用吗？

第一，就值班律师的定位与职权来看：值班律师的不明定位提供了办案机关进一步限制其有限权利的借口。《试点办法》中对于辩护律师的权利作出了较为详细的规定，但是对于值班律师的权利未作规定。《试点办法》规定看守所应当为值班律师的工作开展提供便利条件，即提供便利工作场所和必要的办公设施，简化会见程序。据此可以推知值班律师应当享有会见权[10]。但有学者调研发现，在一些地区，值班律师虽然可以进入看守所与犯罪嫌疑人进行会见，但是办案人员都会在场，使得无法交流进行正常，会见权名存实亡。而《试点办法》及相关法律文件均未明确规定其享有阅卷权、调查取证权以及出庭辩护等核心权利。阅卷是了解掌握案情的基础性工作，只有阅卷才有可能提供有效的法律辩护。在实践中值班律师的阅卷情况各地又有所差异，有些办案机关通知值班律师阅卷，有些办案机关基本不通知也不允许值班律师阅卷。正如有学者调研，发现同为北京A、B两区，A区在审判阶段法院一律通知值班律师阅卷，而B区在审判阶段值班律师基本不阅卷[11]。

第二，就值班律师的实践情况来说：在认罪认罚案件中犯罪嫌疑人未委托律师辩护的，应当为其指定值班律师提供法律帮助。而认罪认罚案件大多适用简易、速裁程序，在审判阶段应当指派值班律师提供法律帮助。实践中，值班律师的工作制度属于轮班制，与自己委托的辩护律师或者法律援助机构指定的辩护律师相比，工作上不具有连贯性，每一阶段的值班律师不同一，工作衔接不顺畅，不利于值班律师工作开展。

第三，就值班律师的激励机制角度讨论：实践中值班律师一般最先接触案件，为了营造良好的公平竞争环境，有必要对于值班律师接受犯罪嫌疑人、被告人的委托作出一定的限制，但是却造成了值班律师深入了解案情的动力不足[12]。加上值班律师的补贴每天只有几百元左右，法律援助工作站每天基本上只有一名值班律师，在“案多人少”且激励机制不足的情况下，为犯罪嫌疑人提供充分有效的法律帮助显然是存在疑问的。

三、刑事案件律师辩护全覆盖存在的问题之对策

刑事辩护全覆盖试点值得点赞，在我国现实国情之大背景下，既是机遇又是挑战。面对其中存在的问题，需要各方携手砥砺前行，攻坚克难。

（一）增加财政经费投入，建立多重经费保障机制

经费问题是刑事辩护全覆盖的一个重点问题，直接制约刑事辩护全覆盖的实现。《试点办法》针对这一问题也提出要建立多层次经费保障机制，加强法律援助经费保障以适应刑事辩护全覆盖试点工作的需要。前文已论及所需经费及其在国家总财政收入中所占比例，以目前我国财力来说，增加目前的差额经费是完全有能力的：一方面，国家财政最低需按照全覆盖的基本法律援助费用标准投入，确保每一个援助案件都有基本的补贴。刑事法律援助具有公益性质，是国家、政府应尽的义务，域外法治发达国家已普遍以高位阶的法律形式确立法律援助的国家责任并且以中央财政的拨款作为法律援助经费的主要来源[13]；另一方面，需要引入社会资金，创新社会资金的多渠道投入。如增加社会慈善募捐、彩票等公益投资，从而获得增加援助律师补贴标准的资金来源。此外，《试点办法》创造性地提出由受援人分担部分律师援助费用，此点具有重大探索意义。考虑到我国目前各地经济发展水平各异，《试点办法》也规定具体事项由省级司法行政机关根据当地相关因素确定，但也要防止出现受援人因经济负担过重而拒绝法律援助介入的尴尬现象。为此，应当在适用条件与分担标准上作出限制。首先，从适用条件上看，在现有法律援助案件中，对于当事人申请获得法律援助的，由于其自身经济能力已十分困难，不宜再适用受援人分担费用程序。对于其他法定法律援助案件，可建立以受援人分担费用为主，政府独立承担为辅的原则。我国各地当事人申请法律援助的经济困难标准基本上以当地政府的最低生活保障为标准[14]。以安徽省淮南市为例，2018年最低生活保障待遇是：农村平均每月每人351元，城市平均每月每人418元[15]。可见，收入水平即使高于最低生活保障水平线的公民，独自购买法律服务也有一定困难。因此，法定援助案件受援人的月收入水平若不高于当地最低生活保障水平的三到五倍，则不宜适用受援人分担援助费用程序。未来可探索构建当事人申请法律援助经济困难标准为最低生活保障标准的三到五倍，在此条件下获得法律援助辩护的，受援人应当承担援助费用。其次，从分担标准上来讲，法律援助作为一项政府责任和国家义务，政府应当承担主要部分，并根据当地经济发展水平与公民收入作出调整，受援人承担的部分应不超过总援助费用的30%。对于上述论及的放宽当事人申请法律援助困难标准的情况，可适当提高受援人应当承担的费用比例。

（二）创新法律援助模式，壮大刑事律师队伍

充足的律师资源是实现有律师辩护的前提，是刑事辩护全覆盖的首要保障。近年来，我国律师队伍发展迅速，相关统计数据显示，2017年全国律师已达33万人，其中律师事务所有28 382个，专职律师31 6771人，兼职律师12 369人[16]。相信未来将会继续发展，一大批青年学子从政法院校毕业通过法律职业资格考试进入律师队伍。据有关数据统计，截止到2013年，我国共有600多所高校设有法学本科专业，有法学硕士点的大学、研究机构有300多所[17]。刑事律师队伍的发展壮大是刑事辩护全覆盖坚实的后盾力量，我国目前刑事律师约有5.2万人，下一步应当鼓励更多律师从事刑事辩护。但是我国《刑法》306条“律师伪证罪”的规定似乎是悬在律师头上的达摩克里斯之剑，应进一步加强刑辩律师执业保障，减少法外职业风险因素，消除刑事律师后顾之忧，壮大刑事律师队伍。

由于很长一段时期内，刑事辩护全覆盖将主要依靠法律援助辩护，刑事法律援助案件主要由社会律师与援助机构的专职律师承担。首先，对于法律援助律师补贴应当有所增加以强化援助律师辩护的积极性。抛弃传统各地“一刀切”式案件援助补贴，根据辩护基本开支、案件复杂难易程度、辩护质量等综合因素确定补贴费用。其次，可以创新法律援助模式，扩大“专职律师”范围，专责为刑事被追诉人提供法律援助辩护。我国幅员辽阔，各地经济发展水平不一，建立与经济发展水平相适应的法律援助模式，对扩大辩护律师数量与提高辩护质量具有保障性作用。为此，可以做到以下两点：其一，《试点办法》中规定有条件地区可采用政府购买法律援助服务。所谓政府购买法律服务是指通过招投标形式，法律援助机构与律师事务所签订业务承包合同，确定律师事务所每年应当提供的法律援助事项、数量、质量与援助机构应当支付的费用资金等内容[18]。此种模式需要建立在政府加大经费投入的基础之上，可在北京、上海等东部经济发达地区推广；其二，在一些经济欠发达地区设立公设辩护人制度。国家参照公务员管理体系通过招募律师专司为贫困的刑事被追诉人提供辩护服务。公设辩护系统内部可实现分工合作、相互配合，长期专门的法律援助工作能够提高其专业性，公设辩护人可以参照公务员制度，拿固定工资，从而避免像法律援助律师那样因为案件补贴原因而将更多精力投入委托辩护中[3]98。壮大刑事律师队伍，有利于提高案件辩护效率与质量，维护刑事被追诉人的合法权益。

（三）完善值班律师制度，确保有效发挥作用

《试点办法》规定在简易、速裁程序中，被告人没有委托辩护律师的，法院应当通知指派值班律师为其提供法律帮助。近年来，随着劳动教养制度的废除，《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》的陆续出台，我国刑事犯罪逐渐呈现出轻刑化特点[19]。在所有的刑事案件中，适用简易程序审理的案件约占2/3[20]。因此，值班律师将会是辩护全覆盖的主力军。优化值班律师制度，充分发挥值班律师作用具有重大价值。

第一，应当明确值班律师的定位与职权，确立特殊辩护人地位，依法享有职责范围内的阅卷权、会见权。《试点办法》将值班律师提供的法律服务定位为法律帮助，从而在规范层面上似乎将其与法律辩护相区别。但如果值班律师提供的法律服务不是辩护行为，那岂不是与刑事辩护全覆盖这一改革提法相矛盾吗？缺少简易程序、速裁程序案件中的辩护还能称之为辩护全覆盖吗？笔者认为值班律师为犯罪嫌疑人提供法律咨询、程序选择建议等行为，本质上与辩护律师在审前阶段提供的法律服务一样，都是为刑事被追诉人辩护的行为。1996年《刑事诉讼法》扩大律师介入刑事诉讼时间可提前至侦查阶段，但在侦查阶段律师身份不是辩护人，最后达成的共识是侦查阶段的律师是提供法律帮助的人员[21]。在当时“重实体”的历史条件下，一般认为刑事辩护即实体辩护。随着程序辩护观念的发展，2012年《刑事诉讼法》确立侦查阶段律师的辩护人身份。为了更好地发挥值班律师的作用，赋予其阅卷权、会见权属应然之义。但对于犯罪嫌疑人、被告人认罪，对指控的犯罪事实没有异议的简易程序案件甚至对于量刑也无异议的速裁程序案件，由于犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪极大地压缩了辩护空间，已经意味着放弃了部分辩护权利，加上值班律师本身特性，出于经济效率考虑，可不再由值班律师出庭辩护，让委托律师或者法律援助律师接手。

第二，建立各阶段值班律师的工作衔接机制。由于法律援助机构在不同的办案机关派驻值班律师，实践中，同一个犯罪嫌疑人、被告人在不同的阶段一般由不同的值班律师提供法律帮助。为了解决后一阶段值班律师对前一阶段法律帮助等情况的了解，提高效率，前阶段的值班律师可以通过一定的载体将其提供的法律帮助等相关情况固定下来并随案移送，从而建立各阶段值班律师之间工作的有序衔接，这样审判阶段的值班律师更有利于开展工作，提高效率与工作质量。实务界呼吁主张建立刑事辩护卷制度，即将律师所进行的辩护活动的相关情况通过书面形式固定下来的一种制度[22]。对值班律师之间的有序衔接具有借鉴参考意义。

第三，完善值班律师激励机制，探索建立常驻值班律师制度。在激励方面，增加案件补贴仅仅是一个方面，重要的是要建立值班律师法律帮助效果的评价机制，对于优秀的值班律师可通过一定渠道任命为公设辩护人等激励机制。增加值班律师人数，改革目前值班律师轮班制度，对有条件地区可探索常驻值班律师，建立被告人法律帮助的值班律师固定模式，缓解值班律师案件负荷过重，提高法律帮助质量。

（四）健全刑事辩护评价监督机制，完善管理考核制度

《试点办法》规定第二审人民法院发现第一审人民法院未履行通知辩护职责，导致被告人未获得律师辩护的，应当撤销原判，发回重审。可见，《试点办法》规定律师辩护未达到“量”的全覆盖的消极法律后果，重点强调了有律师辩护。而对于律师辩护“质”的问题，并未涉及。在刑事辩护全覆盖后，难点是实现辩护律师的作用。《试点办法》未涉及律师辩护的评价监督机制，也未规定律师未尽职尽责辩护的消极后果。

2012年谢某强奸、抢劫案和李某故意伤害案，当地法律援助中心指派周律师担任谢某的辩护人，指定周律师与其助理陈律师担任李某辩护人。经查明，辩护律师庭前未按照规定会见被告人，庭审中辩护意见都是被告人系偶犯、初犯，请求法院从轻处罚等内容。在李某案件中周律师以生病为由，由陈律师一人出庭且当庭提交的辩护意见与庭后提交的不一致。两案件二审法院均发回重审。一审法院提出司法建议书，进一步加强律师辩护的监督规范[23]。该案的处理对于我国建立完善律师管理制度具有重大启发意义。律师的严重不负责任，不仅浪费司法资源，而且使改革之成果消失殆尽。实践中，法律援助律师不尽职尽责的情况时有发生，在律师辩护全覆盖背景下，法律援助律师的需求将会大幅增加，健全评价监督机制、完善考核管理制度已势在必行，能够在律师辩护全覆盖的大潮之下为辩护的有效性提供最后一道防线，使受援人的合法权益得到真正保障，避免刑事辩护沦为形式辩护。通过评价监督机制，对不合格的援助律师，通过退出机制把其从法律援助队伍中清除，确保充分实现援助律师作用。律师协会应不断加强律师职业道德、职业纪律的培训管理力度，建立健全与司法行政机关的信息沟通平台，促成律师行业的奖惩激励制度。我们认为辩护律师的重大过失或者明显不尽职尽责行为，直接或者间接为被告人带来不利后果的，应记入个人辩护执业档案，作为相关考评奖惩的依据之一，并对其继续执业产生影响，形成律师充分履行辩护义务的倒逼机制。与之相适应，在法律后果上，第二审法院应当撤销原判，发回重审，需要重新指定或者委托辩护人。

结语

刑事辩护全覆盖试点改革是一项十分庞大而又复杂的系统工程，牵一发而动全身。在刑事法治不断发展，社会生活日益复杂的情况下，刑事犯罪也不断向隐蔽化、技术化方向发展。我国刑事司法也日益精密化、专业化。在社会公众对于刑事辩护律师的辩护质量要求日益提高的时代背景下，刑事辩护全覆盖将是一个更高、更严格的要求，面临着一系列问题，着重解决的是律师辩护的全覆盖与全覆盖后律师作用的充分实现，使“量”与“质”统一于刑事辩护全覆盖。当前刑事辩护全覆盖试点只涉及审判阶段全覆盖，在侦查阶段、审查起诉阶段并未实现全覆盖。当然，从更好地维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，加强人权司法保障角度考虑，至少在应然层面上应当实现在全国范围内刑事诉讼全流程的辩护全覆盖。但基于现阶段之国情，全面推行显然不具有现实性。因此，首先选择在经济较为发达地区先行试点，总结经验，待到时机成熟再推广全国。可以说，这是十分明智且不得已之做法。总之，刑事辩护全覆盖面临的问题还很多，需要试点地区认真贯彻文件精神，各部门积极配合，以期早日将刑事辩护全覆盖推而广之。