以特色小镇建设促进安徽省乡村振兴战略的实现

钱 成，赵士德，高 燕，刘成刚

（黄山学院 a.经济管理学院；b.学生处，安徽 黄山 245041）

一、问题的提出

2013年12月，习近平同志在中央农村工作会议上就强调指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”在中共十九大上党中央明确提出实施乡村振兴战略，这是以习近平同志为核心的党中央向中国乃至全世界所作出的庄严承诺。乡村振兴战略已被写入党章总则，成为新时代全党共同意志。

实施乡村振兴战略，按照党的十九大报告所提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，可以理解为乡村振兴的核心有两方面：一是乡村产业的振兴，重在解决城乡二元结构及城乡差距的问题；二是乡村“人气”的振兴，从根本上解决农村空心化以及与城市发展脱节、边缘化的问题。实际上乡村振兴要解决的问题，也正是当前乡村振兴中面临的最大的难题和困境——如何实现乡村“产业”和“人气”的振兴？

特色小镇是近年来涌现出来的新事物，以浙江模式为先导，迅速被全国各省市采纳和推广。2016年经由住建部等三部委联合发文力推后，特色小镇成为我国实现产业转移、新型城镇化的一种国家级发展战略。建设特色小镇的出发点和设计思想都有所创新，强调“三生”融合，“产、城、人、文”四位一体的新模式。并希望以较为具体的规划指导意见和较为严格的审批程序为约束，避免出现以前工业园区建设中出现的问题和错误。即便如此，全国各地的特色小镇建设大潮中也出现了一系列的问题，如定位不清、特色不明、形象和政绩工程、房地产化等问题。针对这些发展中出现的偏差，2017年四部委联合发文提出警示，进行规范纠偏。其实，这些现象反映出了更为深层的问题：即许多特色小镇的设计和规划缺乏市场经济发展的基本动力，许多特色与发展规划“想当然”的成份居多，缺乏市场的实践检验，甚至违背了经济发展的基本规律。同时，地方政府的委托——代理人问题的存在，也会扭曲特色小镇的建设目标。

表1 安徽省特色小镇名录

从国家整体的宏观角度来看，乡村振兴战略和特色小镇建设都存在共同的根源性问题：无论是乡村振兴战略，还是特色小镇的建设规划，国家的目标都是明确的，但是如何达成这些目标，并没有清晰的路线图；有充分的行政指导，甚至行政考核的鞭策压力，但却缺乏符合市场的经济动力。行为经济学相关研究成果显示：经济中微观参与者微小的变化都可能引起最终形成的宏观秩序产生巨大的差异。乡村振兴战略的实施和特色小镇建设，都要具体落实到基层政府这样较为微观的层面，基层政府的委托——代理人问题的微小偏离，可能会使整体的结果产生较为严重的问题。

安徽省乡村振兴和特色小镇建设两者最突出的困境就是缺产业和人才，这是一个互为因果的问题：由于没有有竞争力的产业，所以留不住人；由于缺乏较为专业的技术人才，所以也难以发展出有竞争力的产业。因此，试图单独解决乡村振兴或或色小镇都无法摆脱这种负反馈循环的困境。对于中国的许多地方，特别是安徽省这类不发达的中西部省份，乡村振兴战略和特色小镇建设存在共同需要克服的困难，而两者的目标又有相互重合之处，把两种战略结合起来统筹实施，或许能够得到事半功倍的效果。通过把特色小镇的建设目标与乡村振兴的战略结合起来，降低安徽省乡村产业发展的瓶颈，创造集聚效应，或许能为安徽省的乡村振兴找到一条更具持续性的发展之路。

二、安徽省特色小镇发展概况

特色小镇的概念提出后，受到了国内学术界的关注，结合新型城镇化的建设要求，各地政府也依据中央关于建设和发展特色小镇的主导思想和要求，纷纷提出各自的特色小镇发展规划，一时间“百镇待兴”。2016年，安徽省住房城乡建设厅、发展改革委员会、财政厅联合发布《关于开展特色小镇培育工作的指导意见》，并于2016年12月公布了第一批省级特色小镇名单，表明我省的特色小镇规划、建设和发展工作已经全面展开。

当前，根据已公布的名录，安徽省拥有40个特色小镇，其中国家级特色小镇15个，省级特色小镇25个（不包括省级特色小镇实验名单18个），如表1所示。

安徽省全部40个特色小镇，定位和特点各有不同。特色小镇建设工作领先的浙江省把特色小镇划分为10种类型，住建部下发的《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》中，将小镇类型分为工业发展型、历史文化型、旅游发展型、民族聚居型、农业服务型和商贸流通型6种。按照住建部的分类方法，安徽省目前的特色小镇分布主要集中于工业发展型、历史文化型、旅游发展型三种。同时，各个地区的特色小镇发展也并不平衡，从地理位置上来说，主要集中于安徽省中部，沿江地带。如表2所示。

横向比较国内外的特色小镇可以发现，就其产生的主要动因而言，大致可以分为两类：一种是以国外著名的特色小镇为代表，一般是拥有优秀的自然禀赋条件形成，或是拥有悠久的历史文化渊源：如意大利的波托菲诺和维洛那、法国的普罗旺斯、英国的温莎（被称为王室小镇），安徽省的宏村、黄池、齐云山等就属于此类小镇；或是市场演化过程中形成的产业小镇，如：法国的格拉斯、德国的赫尔佐根赫若拉赫、瑞士的达沃斯和朗根塔尔、法国依云镇等。二种是国内以浙江省的特色小镇为代表，基于各地不同的禀赋条件，由政府规划和推动，或是把拥有自然禀赋和历史人文禀赋优势的地区深度打磨和提升；或是规划新型的“产、城、人、文”相融合的非行政区划单元的小镇，实现核心经济圈部分产业的集聚或转移。

表2 安徽省特色小镇的地区分布

比较研究发现，对于经济不太发达的安徽省，如果想尽快实现特色小镇的建设目标，浙江省特色小镇成功的发展模式有一定的借鉴价值，但并不适合完全模仿。对于浙江以特色产业为主导的特色小镇，其取得成功的一个重要条件就是具有优越的区位优势。如杭州负有盛名的云栖小镇和基金小镇，或是原先已有的优势产业进一步地扶植和壮大；或是在政府和行业龙头企业主导形成的新兴产业从大城市的转移和集聚。在安徽多数地区不存在这样的优势条件，即使在省会合肥周边，也难以形成与上海或杭州这样规模和有影响力的产业转移和集聚条件。

因此，安徽省特色小镇的建设之路可以考虑一种路径创新：那就是与乡村振兴的战略结合起来。这就给出了两种选择和思路：一是依托于城市发展的特色小镇，二是依托于乡村发展的特色小镇。依托于城市发展的特色小镇主要的优势来源在于基于成本优势的产业转移和产业集聚，对于安徽省绝大多数地区，还将长期受限于经济的发展水平。而依托于乡村进行特色小镇的规划，一则可以促进新型城镇化的建设，二则可为我省的乡村振兴提供平台和枢纽，创造新的发展机会。安徽省除了借鉴国外自然形成的特色小镇模式，重点培育人文自然资源丰富的、已经有相当历史发展基础的小镇之外。更应该把重心放在以服务于乡村旅游和乡村养老产业发展的特色小镇，成为城乡之间结合的纽带，以促进乡村振兴为主要目标，把新型城镇化作为辅助目标。

三、乡村振兴动力源之一：乡村旅游

随着中国经济近四十年来的高速发展，已经造就了世界上最大规模的中产阶级。如果能够打破城市流向乡村的诸多门槛，允许城市上亿人次的中产阶级，按照市场自由流动和乡村发展的规律，到乡村田园自由生活和创业发展，将会为中国的广大乡村造就万亿级的产业机会。

对于日本相关的旅游经济研究显示：2016年日本的乡村旅游产值就已经达到了日本旅游业的60%,1.27亿人次参与各式乡村旅游活动[1]。而我国发展得更为迅猛，根据2018年全国旅游工作会发布的消息，2017年全国乡村旅游达25亿人次，旅游消费规模超过1.4万亿元，成为扶贫和富民新渠道。乡村的生活体验成为城市居民一种新的消费潮流，这一点得到了相关研究的佐证，蒋云贵（2018）的调查研究结果认为：乡村旅游者多数非常注重原汁原味的农家体验，同时，对于实地购买的乡村农产品，对其产品质量的信任度很高，而且认为价格较为合理[2]。

不仅如此，这一发展趋势和具体成效也得到了地方政府实践的相关经济数据的支持。据报道，武汉市政府发现这一新的城乡融合潮流后，对此民间创举高度重视并顺势进行推动，2017年4月武汉市政府正式启动鼓励市民下乡租赁空闲农房兴业的“市民下乡”行动，并出台了一系列政策举措，鼓励市民下乡租赁空闲农房兴业，促进新农村建设。据武汉市农委副主任舒炎发的介绍，至2017年底，全市农村空闲农房签订出租协议已达10 078户，年租金1.49亿元。此外以空闲房屋出租为切入点的市民下乡、能人回乡、企业兴乡“三乡工程”，吸纳资金160亿元投入农村，帮助农民增收22亿元。

安徽省虽为中部经济较不发达地区，但随着人们生活水平的提高，对生活体验的需求日益多元化，乡村旅游的市场潜力巨大。据相关统计，2017年桐城乡村旅游的人次达到181.2万，直接营业收入达17.42亿，占到全市旅游经济的25%[3]；而作为安徽省的旅游名城——黄山市，其乡村旅游的增长更为迅猛，乡村旅游收入从2011年78亿，增长到2017年的298亿，6年增长了近4倍，占到黄山市整体旅游收入的58.9%[4]。与黄山相比，省会合肥虽然旅游资源并不丰富，但由于经济发展程度更高，乡村旅游增长也是十分迅猛，2018年合肥的休闲农业接待了3300万人次的游客，比2017年增长了32%。这些数据表明，安徽省乡村旅游的市场前景是非常光明的。

在现代高度发达的信息社会，通过微信、QQ、微博等快速便捷的信息流通工具，乡村生活的独特魅力会对城市的中产阶层产生持久的吸引力，通过微信、QQ、微博等快速便捷的信息流通工具的口碑传播，还会引致更多的与旅游者相关的人员来乡村旅游和小住，形成一批“乡村候鸟人群”，实现良性正反馈循环。可以设想，如果中国有3000万城市中产阶层能够长期工作和生活在乡村，所产生的新增消费，以及相关产业的投资和工作机会，将是非常巨大的。

四、乡村振兴动力源之二：乡村养老

根据国务院印发的《国家人口发展规划（2016—2030年）》，目前中国60岁及以上老年人口占比达到16.1%，到2030年占比将达到25%左右；联合国经济和社会事务部2015年7月发布的《世界人口展望：2015年修订版》报告预测，到2050年，中国人口年龄的中位数将高达49.6岁（2015年为37），尤其是60岁以上的人口，到2050年将占到中国全部人口的36.5%[5]。

发展养老产业实现乡村振兴，可以引导和推动更多资本、技术、人才等要素向农业农村流动和转移。周立（2018）经过估算认为：2.4亿的老年人口预计有8000万人有乡村养老的意愿并付以实施，可以产生达12万亿元的养老住宅投资需求[6]。如果考虑到为这8000万养老服务的产业链建设，如建筑、送修、家政、医疗、餐饮、休闲娱乐等的引资需求，广大乡村新的建设和消费需求保守的估计可增加数千亿。同时，还可进一步促进在外务工的农村劳动力的回归，实现乡村振兴战略下“逆城市化”。

初步分析，大力发展乡村养老产业可以为乡村建设带来以下重要的利益：一、部分城市的消费转向农村，提振乡村经济，促进农业产品结构的优化；二、乡村养老产业的发展及其相关产业链的发展，将创造大量的就业机会，吸引相应的人才、资本向乡村流动，实现乡村“人”和“资本”的振兴；三、重新整合和规划广大农村被闲置和荒废的住宅建设用地，有效地整合利用乡村的闲置资源，并提高农地使用的规模经济；四、养老产业的发展，在市场趋利行为的引导下，不仅会吸引大规模的社会资本向乡村流动，解决乡村建设资金不足的困境；最后，医疗和服务技术的发展也在未来使高净值阶层选择乡村养老成为可行之选，部分解决由于乡村医疗条件不足的后顾之忧。

五、安徽创建特色小镇的新思路——服务于乡村振兴

浙江是我国建设特色小镇卓有成效的先行者，浙江省政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》作了如下阐述：“‘特色小镇’是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。”[7]目前国内学术界广泛接受特色小镇是一个“非镇非区”的概念[8]。2017年12月由国家发改委牵头四部委联合发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》对特色小镇提出了最新的权威界定：“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。”[9]《意见》中明确把“特色小镇”和“特色小城镇”做了区分，并特别强调了“特色小镇”与产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇是不同的概念[10]。特色小镇的定位和其功能特点使其非常适合作为城市与乡村发展的连接点，成为城市人深入乡村生活的门户和乡村资源通达城市的渠道。

（一）使特色小镇成为承接安徽省乡村振兴两大动力源的枢纽

无论是乡村振兴战略还是特色小镇建设，人的流向决定了两者的成败，人本导向是乡村发展的时代需求[11]。乡村振兴的关键一方面在于人气，原有的农村居民是否能留下来，城镇的产业和消费者是否能够进入；另一方面是农村的治理模式能否有效地改变，建立村民自治与政府治理、公司管理结合的多元治理模式[12]。特色小镇的“特”和“小”可以有效地辅助两者的实现：一方面，通过特色小镇的集聚效应，使分散无序的体验乡村旅游的城市人流得到有效地引导，形成经过规范的有一定特色的乡村旅游休闲和生活体验，避免千村一面的乡村旅游在低层次上重复竞争；另一方面，特色小镇虽小，起到联接乡村和城市的特色小镇甚至可以更小，基于前文所述的特征，特色小镇能够较好地满足基本的住宿、餐饮、日常购物、办公甚至医疗方面的服务条件，使办公和创业能够较为便利地实现。同时也为乡村的劳动力提供了劳动场所和工作机会，吸引更多的在外省打工的村民回流，实现“人气”的振兴。

这种类型特色小镇的建设某种程度上打破了城乡之间的界线，城乡之间的各类资源能够有效地流通和融合，实现在乡村中能够达到城市所具备的基本功能，在城市中可便利享用乡村有吸引力的自然资源。使城市人乡村体验的需求不再仅覆盖于城市周边的一些乡村，经过一个具有良好服务功能的小镇的中介，把城市的人流导入到更广阔的乡村腹地。对于安徽省来说，特色小镇可以承接三个重要城市群的辐射，除了本省的合肥都市圈以外，更加发达的南京和杭州都可以辐射到安徽省的中东部地区（两小时车程）。一种选择是可以发展成为连接乡村的旅游小镇或是为乡村养老提供服务的养老特色小镇；另一种选择是通过在特色小镇中建立比较完备的现代远程办公条件，使在乡村发展高科技产业成为可能。发达国家已经发生过的经历表明：一些先进的高科技企业，为了降低公司的运营成本，把相对独立、更看重工作生活环境安静舒适的部门安排到小城镇和乡村，是一种可行的并且经济的安排。灵活布局的特色小镇，可以逐步吸引安徽省经济较为发达的城市甚至周围经济圈城市创业者的加入，增进特色小镇的产业化功能，配套的产业链也会为更多的当地人提供就业机会。如日本的神山町，一个人口只有5000多、65岁以上的老人占到总人口一半以上、地处偏远的山间小镇，通过引入高科技公司，有效地改变了产业空心化的局面，成为一个新兴的产业发展园区。

（二）发展特色小镇以提升乡村的服务功能

1.通过特色小镇提升农村基础设施供给水平

乡村道路、供水、供电、网络通信等公共产品配置效率低下有其历史原因，难以实现规模经济，投入巨大而缺乏产出，因此逐利的社会资本不会进入，只能依赖于国家和地方政府的投入。范昕墨（2018）在研究中发现，农村基础设施建设财政支出绝大部分来源于地方公共财政支出。他认为这是我国农村基础设施投入总量不足的主要原因之一[13]。这方面的问题，在安徽省还是比较突出的，而通过特色小镇建设可以在很大程度上解决这一问题。一方面，一个具备综合功能的特色小镇可以实现对数个乃至十几个乡村的基础设置服务，形成一定的规模经济的优势，满足农村居民对文化、教育、医疗、卫生、健康、养老等公共服务的需求，吸引农村人才的回流；另一方面，通过特色小镇的模式可以吸引广泛的社会资本的参与，解决乡村基础建设资金不足的问题。

通常到村镇休闲养老、创新创业的城市居民更倾向选择交通便利、基础设施较完善、具有鲜明特色的小镇。这表明，将特色小镇与乡村振兴战略结合起来，能够有效地利用特色小镇公共设施和资源以弥补所辐射地区乡村在这方面的不足。如果这些资源能够有效地整合利用，建设既可以便捷地联系城市，又可以辐射乡村，宜居且基本功能完善的特色小镇，将为以亿为单位的广大人群提供低成本、环境优良、可按需建构的生活和创业聚集地。

2.以特色小镇为抓手整合规范民宿经济

相关研究显示，我国目前农村闲置的众多空心化农舍，包括空心村宅基地等闲置农村建设用地高达1.4亿亩[14]。作为劳务输出大省的安徽省，我们所调研的许多农村地区，超过50%的农村人口都选择了外出务工，且绝大部分在外省。这就形成了我省体量巨大的闲置住宅，例如合肥市庐阳区三十岗乡全闲置的农村房屋约占三十岗乡全部农宅的40%。乡村民宿的繁荣不仅能有效地利用农村大量闲置的空心化农舍，还能更加直接地增加村民的收入，对本地农业、养殖业也有较大的带动作用。全国25亿次的乡村旅游人次表明：在我国现阶段和未来相当长的一段时间，乡村旅游和乡村生活体验有着巨大的发展潜力和市场需求。不过目前这个市场还处于非常初级的阶段，存在许多不规范的地方，如果不能有效地解决，可能会给这一产业未来的发展带来很大的障碍。

近年来，乡村旅游的市场发展速度还是比较快的，安徽省的民宿经济也呈现出在各地都蜂拥而上，无论是否具备相关条件，都大量加入民宿经济的竞争中来。整体缺乏统一的标准和管理机构，也没有具有比较强约束力的政府引导，多数城市周边的民宿集中度不高，知名度有限，分布零散，大部分是村民利用自己的空房自发经营或是小规模的外来资本投资建设民宿，不能有效形成市场的集聚效应和规模经济。由于缺乏特色，风格雷同，甚至在跟风模仿中相互恶性竞争，时间久了这些民宿就对游客失去了吸引力。

同样，分散而质同的民宿经济在品牌建设上、营销宣传上、水电、网络、卫生、停车场等配套设施上都无法有效地达到规模经济，各类的管理部门也难以监管这些民宿，管理的人力和资源成本太高。而这些事关卫生与安生、生活便利的事物往往对游客的旅游体验影响很大。陆书建等（2018）经过详细地调查研究后认为：乡村资源禀赋、硬件设施条件是乡村旅游发展速度与高度的决定因素。例如厕所卫生和便利情况会很大程度上影响游客的满意度和重游率。他估算乡村饮用水水质达标率每增加一个单位，基于扶贫的安徽省乡村旅游收入将会增加 0.994亿元[15]。根据《安徽省第三次全国农业普查主要数据公报》的调查，2016年末，安徽省仅有16.3%的村生活污水集中或部分集中处理，48.1%的村完成或部分完成改厕，基本设施的建设还需要更强有力的投入[16]。

作为城乡链接的特色小镇，可以依据周边乡村的民俗风情、文化传统、自然景观以及农业产品等方面的要素进行整合，形成较为系统而非零散的区域特色；运用特色小镇的模式对众多的民宿进行引导、协调甚至可以经过授权之后实施相关职能部门的管理权。对区域覆盖内的民宿进行分类引导，满足不同层次的需要，改变千店一面、同质竞争的状况；通过整体的设计和建设，改变乡村民宿公共设施不足的问题，同时通过统一的管理改变乡村公共资源的过度使用、水和环境的污染等问题，杜绝“公共绿地的悲剧”；通过区域特色小镇的平台，综合应用网络和信息技术，对区域民宿进行整体宣传营销，产生集聚效应和外溢效应；通过特色小镇建设，弥补我省乡村民宿在提供规模化的娱乐和休闲产品的不足，满足多层次的消费需求。

结语

对于经济发展相对落后的安徽省，乡村振兴存在的最大难题在于产业支撑和人力资源的不足。而产业支撑和人力资源的一个重要条件就是集聚效应。集聚效应的形成不能仅靠资本的投入和市场力量，问题的关键在于找到一个有效的渠道把城乡之间不同的资源和需要相互联结，城市的需求和乡村空闲资源之间相匹配的障碍正可以通过特色小镇合理的建设和规划来实现有机的融合。我省的特色小镇建设若能实现这一目标，把特色小镇建设的重心放到服务于乡村和城市的资源和相关需求的有效整合上，则可有力地支撑安徽省的乡村振兴战略，而乡村得到振兴，人口回流，又能够反哺特色小镇的繁荣，实现良性循环。