转企改制环境下质检机构ERM框架内部控制研究

王天奇

摘 要：在事业单位分类改革的背景下，质检机构面临转企改制，其内部控制体系也需要基于新的框架来建立和完善。基于ERM框架的八大要素对QT质检所内部控制情况进行研究，分析内部控制体系存在的主要问题，以期为处于事转企特殊阶段的质检机构和类似事业单位提供参考与借鉴。

关键词：转企改制;质检机构;内部控制;ERM框架

中圖分类号：F272.7      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）02-0132-03

随着事业单位改革的推进，部分事业单位市场化的脚步越来越快，质检机构转企改制就是其代表之一。QT质检所在业务上已经市场化操作多年，但在管理层面上仍是事业单位。根据《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，QT质检所最晚应在2020年完成企业化。改制的变化将给QT质检所带来机会，同时也带来更多更复杂的风险，对风险管控的难度加大，对内部控制的要求更高，也将使其内部控制体系面临新问题。

本文选取转企改制环境下的质检机构进行研究，对它进行基于ERM框架的内部控制问题研究，可以帮助该类单位以企业眼光看待自身内部控制，发现其中的缺陷，找出原因所在。研究成果对其他转企改制事业单位的内部控制也有借鉴作用。

一、内部环境评价分析

（一）组织结构不合理

QT质检所所长在人事、基建上集决策权和监督权于一身，三副所长没有相互牵制的制度安排，对所长而言没有有效的监督，造成单位面临巨大的战略决策风险和高管舞弊风险。没有设置内部审计部门，失去对经济活动应有的内部监督;不重视财务部门，没有单独设置，权力受限，职能不能有效发挥。部分管理部门职能设置重复、效率低下，造成了人力的浪费和业务办理效率的降低。

（二）人力资源管理不善

1.管理部门人员结构不合理。一方面，一些部门存在冗员，导致工作效率低下，人浮于事;另一方面，关键部门人员过少导致连基本的不相容岗位分离都做不到，基本的控制活动难以有效展开。

2.激励约束制度不合理。首先是绩效考核设计不合理，对业务部门指标制定严格到每日收入数据上，而对管理部门仅以软性且明显偏松的形式主义指标进行考核，并且采取“一刀切”的方式制定奖金分配方案。这种不合理的激励约束制度导致管理部门运作效率低下，在管理部门存在冗员的同时业务人员流失。

（三）单位文化方面缺乏风险意识

QT质检所在文化上对风险认识不深，不重视内部控制关键岗位的建设和管理，没有以风险为导向设计内部控制体系，对内部控制的建设还停留在制定相互牵制的规章制度层面上，内部控制制度不仅建设不完善，还在部分业务的执行上存在流于形式的问题，没有在全所形成全面风险管理的内部控制意识，使全所员工从上到下均不注重风险的识别和防控。

二、目标制定评价分析

目标是内部控制的灵魂，只有目标明确，内部控制才能起到有效的作用。QT质检所在合规目标制定上执行较好，而在战略目标、经营目标、报告目标的制定上问题较多。

（一）缺乏战略目标

QT质检所缺乏明确的战略目标，在已经确定将改为企业的情况下，没有对未来发展做明确的规划，与企业可持续发展密切相关的问题无从谈起。战略目标是最高层次的目标，具有对其他目标的制定具有指引性。在QT质检所的具体工作中，由于缺乏明确的战略目标，导致了经营目标制定不善，以及对财务报告目标设置的不重视，使单位同时面对战略发展风险、财报可靠性风险和经营效率风险。

（二）经营目标设置不完善

经营目标要求对单位资源高效利用，这就要求经营目标设置上结合管理效率和业务效率。QT质检所对于业务目标制定严格，但对管理目标制定不够科学合理，导致管理上的涣散和低效。管理层面上的低效最终都会影响业务层面的效率，从而导致整体经营效率低下。

（三）不重视财务报告目标

QT质检所领导对于财务工作重要性的主观认识不足，对财务报告风险主观上忽视，因而在客观财务体系的建设和报告目标的设置上存在缺陷。没有内部审计，财务人员不足，做不到基本的不相容岗位分离，一人兼多职，财务管理制度流于形式。一旦正式转为企业，现行财务管理制度和人员设置将使单位资金暴露在极大的风险之中，而财务信息的可靠性也难以保障。

三、事项识别评价分析

事项识别包含两方面，一方面要识别机会，一方面要识别风险。当前，质检类事业单位的市场化改革推进进入到了最后的整合转企阶段。QT质检所面临的环境是复杂的，机会与风险共存，需要构建事项识别机制，为决策提供必要的信息反馈。

QT质检所目前缺乏事项识别机制，对机会和风险没有有效识别。

（一）对机会识别不足

单位尚处于事业单位到企业的过渡阶段，同时本地的检测市场还没有完全打开，面对的市场竞争压力不大，对机会识别不敏感。但根据政策要求，QT质检所应该在2020年正式完成改革。那么市场的开放将带来越来越多的机会，例如跨区域的市场机会增加、有更多未涉足的行业的客户可以挖掘。如果没有识别机制，就不能抓住机会，错失改革后的先机，影响单位发展和战略目标的实现。

（二）对风险识别不足

一方面，QT质检所目前所存在的竞争对手风险、客户风险、技术风险、效率风险、人力资源风险、领导风险、沟通风险、管理欺诈风险、员工欺诈风险、信誉风险、预算计划风险、财务报告风险、业务组合风险、组织结构风险、经营模式风险、资源配置风险等都没被有效识别。而当单位转为企业后，这些风险会在市场化的活动中被放大，同时还将面对新的风险，如资本可得性风险、适应变化风险、税收风险。没有识别机制，就不能估量这些风险的可能性和对单位经营的影响，也就难以主动控制风险，只能疲于被动应对。这对单位的长远发展极为不利。

四、风险评估评价分析

风险评估是基于事项识别的。QT质检所没有事项识别机制，对风险事项的评估也就无从谈起。而缺少了风险评估环节，风险事项潜在的发生概率和可能带来的损失程度也就难以量化评定，无法分清风险事项的主次。

在合规风险上，认证资质不达标、检测流程不合规的可能性有多大？可能造成多少损失？在效率风险上，低效的管理运作或低效的业务操作导致竞争力下降的可能性有多大？在财务报告风险上，财报信息错误或不可靠的可能性有多大？可能造成的损失有多少？在战略风险上，所长层面战略决策失误的可能性有多大？可能造成的损失有多少？可能对单位造成多少损失？在人力资源风险上，关键质检业务人才流失的可能性有多大？可能给单位带来多大的损失？在竞争对手风险上，其他第三方检测机构侵蚀现有市场的可能性有多大？可能带来多大的损失？在欺诈风险上，员工采取欺诈行为使自身从单位获益的可能性有多大？可能带来多少损失？在信誉风险上，因质检报告质量不合格而失信于市场的可能性有多大？可能会造成多大的损失？由于QT质检所缺乏风险评估机制，无法在管理工作中回答上述问题，也就无法根据这些风险发生的可能性和损失额度，按重要性程度进行风险排序，并有针对性地制订风险应对方案，主动控制风险，只能被动承受风险带来的损失。

五、风险应对评价分析

风险应对是建立在事项识别和风险评估之上的。当风险事项被识别出来，衡量其风险后，就需要风险应对机制来降低发生概率，减轻损失程度。

QT质检所由于未对风险事项进行识别和评估，所以无法采用事前的风险规避，事中的风险降低、风险分担和主动型风险承担，只能在风险发生后，对损失采取被动型的承受方式。

在事关战略方向的一个基建决策上，QT质检所决定设立新检验中心。由于该所集体讨论决策机制的不完善，该项目决策就存在着较大的风险。但QT质检所没有机制来识别和评估该风险，也就不能有针对性地考量该决策风险并有效应对，如在事前通过论证发现该项目的不可操作性，难以回本盈利，从而决定取消新检验中心的建设以规避风险。所以，若该检验中心在投入运行后不能收回成本或持续亏损，就只能由单位资金被动承受这一决策失误造成的损失。同理，检测流程不合规的罚款、效率低下使客户流失、业务收入减少、财报不可靠，导致资产受损，业务人才流失导致业务量减少，被其他检测机构抢占了原有市场份额，员工欺诈占用或盗取单位资产，检测报告质量低下导致失去市场信任，这些风险事项实际发生时带来的损失，因为没有风险规避、风险降低、风险分担和主动承受的事前、事中机制的保护，QT质检所只能在事后自行被动承担。

六、控制活动评价分析

QT质检所业务层面内部控制活动包括预算控制、收支控制、采购控制、资产控制、建设项目控制、合同控制，针对这些环节QT质检所都建立了规章制度和操作程序，但在领导决策权力过大、涉及金额较大的事项上执行情况不佳。

（一）基建项目议事决策机制失效

QT质检所由于组织架构的弊端，所长权力大，在集体决策时容易受所长意见左右。而基建决策上，只有所长与三名副所长参与，论证不充分，更容易放大这种效果。另外，由于基建项目的提出、审核、决策都集中在所长领导层，使得可行性分析流于形式，增加了决策失误的风险和管理层舞弊的风险。

（二）设备采购控制程序流于形式

QT质检所对于设备购买计划有制度安排，但因为目前尚未完全实施转企改革，所以为不上缴收支余额，存在突击花钱的现象。由于QT质检所技术专业性强，检测设备昂贵，突击花钱时尤以设备采购为主。在这种较少考虑甚至不考虑成本效益原则的购买导向下，在具体执行中，技术委员会对于可行性分析报告论证不充分;技术副所长对设备是否确实需要、购买后对收益贡献几何、是否已存在同类设备等问题的审核也不够严格，最终造成控制制度流于形式。

七、信息与沟通评价分析

在信息系统建设和沟通渠道上，QT质检所比较重视，已建立起内部联网的信息系统，使得目标的下达、责任的划分向下传递通畅，各检验中心横向交流便利，任务指标的完成进度向上反映及时。同时，还有定期与不定期的工作会议机制，使所长管理层、检验中心主任和管理部门主任可以进行不同层次和不同方向的沟通。

但是，QT质检所信息与沟通方面的问题在于，举报投诉制度流于形式，缺少对高层管理者的反舞弊机制和举报人保护机制。

QT质检所投诉方式包括匿名投诉箱投诉、各部门主任在班子会议上向所长投诉，或员工直接向所长投诉。但是，QT质检所单位层面的主要问题集中在组织架构和人力资源管理上，业务层面的主要问题集中在设备采购、基建项目决策上。由于前一类问题涉及单位整体的管理制度设计安排，因此，所长并不乐于接受此类投诉，对投诉通常反应冷淡;投诉者会担心被认为是在“越权操心上层管理”，员工因而不愿意投诉此类问题。而后一类问题则因为所长是事实上的最终决策者，这类举报投诉其实是直指所长的决策，是对所长决策能力和舞弊可能的怀疑，因此没有员工敢于投诉设备和基建问题。加上对高层管理者反舞弊机制和举报人保护机制的缺乏，导致在实际执行中举报投诉流于了形式。

八、内部监督评价分析

内部监督是内部控制体系的重要组成部分，它包括对单位活动日常的持续性监督和独立的专项监督，它为内部控制的有效运作提供了保障，而内部审计则是内部监督的主要手段。此外，对于单位的内部控制还要进行自我评价，衡量内部控制工作的质量，督促单位完善自身内部控制体系并切实执行，而这一评价工作的开展应由内部审计部门主导。因此，内部审计部门的设置至关重要。

QT质检所内部监督制度不健全，没有设置独立的内部审计部门，也没有组成由財务处牵头的内部审计工作组作为替代行使内审职能。这样，单位内部控制的设计和有效性没有专业人员评估，也没有机制去识别内部控制的缺陷，并向高层管理者汇报问题、提出改进方案。内部审计部门的缺少反映了QT质检所内部监督制度的不健全，这不利于单位识别、分析和管控风险，不利于单位经营发展目标的实现。特别是QT质检所面临着转企改革，这意味着在完成企业化转型后，单位将处于变幻莫测的市场之中，不仅原有的风险会被放大，还会置身于新的风险中，而要实现目标，就对单位的风险管理提出了更高的要求，单位对内部控制的监督评价也务必及时跟上。

九、结论

根据对QT质检所内部控制要素的评价分析，总的来说，QT质检所内部控制存在如下问题。一是内部环境方面，组织架构不合理，人力资源管理不善，单位文化上缺少风险意识。二是目标制定方面，缺乏战略目标，经营效率目标不完善，不重视财务报告目标。三是事项识别方面，缺乏识别机制，不能有把握机遇、识别风险。四是风险评估方面，缺乏评估机制，使得对重大风险事项的管理涣散。五是风险应对方面，缺乏应对机制，不能有效回避或主动控制风险，当风险发生带来损失时只能被动承受。六是控制活动方面，内部环境控制上，组织结构、人力资源、单位文化内部控制不佳。业务活动控制上，基建项目、设备购买内部控制不佳。七是信息与沟通方面，举报投诉制度失效、缺少对高层管理者的反舞弊機制和举报人保护制度。八是内部监督上，没有设置内部审计部门，不进行内部控制自我评价。

而造成这些问题的原因可以归纳如下：一是内部环境建设不力，影响了QT质检所的其他内部控制要素的运作氛围和运作效率。二是缺乏战略目标，没有制定长远的发展规划，只注重短期的业务成绩，单一强调创收而忽视管理层面上的改进，导致QT质检所在内部控制体系各要素的建设上都存在懈怠之处。三是缺乏风险意识，忽视风险管理，使得单位目前没有建立起包括识别、评估、应对在内的一套完备的风险管理机制。四是所长在业务活动中实际权力大，对控制活动的执行造成干扰，增加了舞弊和决策失误的风险。五是员工向上沟通渠道缺乏制度保障，员工向上反映关键问题有压力，导致向上沟通不畅;六是内部监督不完善，面对内部控制运行状况难以实施有效监督，缺乏促使其改进内部控制缺陷的必要途径。

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