促进黑龙江省绿色农业发展的财税政策分析

周丽俭 邵延学 孙懿

摘 要：绿色农业是遵循可持续发展道路的新型农业，作为现代农业的最高模式，已经成为各国农业财税政策的首要发力点。黑龙江省面临着投资资金总量不足、农业价格补贴导向性不强、绿色农业财政贴息范围不广、生态补偿的转移支付政策效率低、税收优惠不合理等问题，因此，在借鉴国内外先进经验的基础上，针对现行财政政策的缺陷，因地制宜地提出切实可行的财税政策建议，期望有助于改善绿色农业发展困境，对促进绿色农业持续稳定发展产生重要的推动作用。

关键词：绿色农业;生态补偿;财税政策

中图分类号：F81      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）02-0102-03

引言

绿色农业是以生态农业为基础，以良好的生态环境为支撑，以农林牧渔业为主体，结合工商业，外延至生产、销售、运输、服务建设等产业链，将一、二、三产业合为一体的现代化可持续发展产业。绿色农业的主要目标是按照新型生产方式来产出能够得到专门机构认定的无公害、安全、优质、营养类绿色食品。它是传统农业和现代农业的有机统一，既保留了传统农业无污染的特征，又拥有现代农业信息化、机械化、高产值、高效率的优势。2018年9月，习总书记在考察黑龙江省时对北大荒农垦集团做了重要讲话，可以概括为八个关键词——中国粮食、中国饭碗，战略基地、战略产业，绿色发展、科技翅膀，沧桑巨变、令人感慨。他同时指出，要贯彻新发展理念，给农业现代化插上科技的翅膀。黑龙江省作为我国粮食主产区之一，有着得天独厚的发展绿色农业的有利条件。作为国家的粮食战略基地，黑龙江省把农业当成战略产业，走出自己的发展道路。

黑龙江省绿色农业起步于20世纪90年代，依托丰富的自然资源和良好的生态环境，进行农业结构调整和农业产业化经营，着重发展“两高一优”农业，从特色农业的生产转向了绿色农业的生产。作为我国发展绿色农业最早的地区之一，针对促进其发展的财税政策进行分析，有利于打好黑龙江省绿色农业发展的“财政牌”，推进绿色农业成为全省高质量跨越式发展的鲜明底色。

一、文献综述

近年来，绿色农业发展问题一直是学术界研究的重点、热点之一，不但有综合性的跨学科讨论，还有针对性的专业研究。从绿色农业发展前景的视角开展了理论研究，把农业经济学扩展到更广泛的生态、资源和环境领域，将食品安全与人民幸福指数连续在一起，揭示了未来绿色农业生产的必要性（Choudhury，2017）。而绿色农业发展潜力巨大，相关部门应加强建设绿色农业发展政策环境，企业、农场、农户等利益相关者应抓住绿色农业产业发展机遇期（刘子飞，2016）。目前，中国正通过深入推进粮食绿色高产高效创建，加快绿色增产等技术攻关、扩大绿色食品生产等方法促进绿色农业发展（邬晓霞，2017）。

2017 年中央“一号文件”提出，“以提高农业供给质量为主攻方向，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。”由此可见，对于现行绿色农业财税政策存在问题进行研究，既是农业自身发展问题倒逼下的客观要求，也是一场从“量”到“质”的深刻变革。面对21世纪发展中国家农业绿色化的关键问题，绿色农业在培育社会发展和可持续发展中起着关键性作用。而针对这一领域可以采取财政和监管措施，如补贴、税收、公共研发等干预政策（Adele Bianco，2016）。而在绿色产地环境生态补偿政策发挥作用中，应明确生态补偿的主体和客体，加强对生态补偿转移支付资金的使用与管理（严立冬，2015）。但是，目前我国生态补偿的转移制度政策还处于起步阶段，横向转移支付制度还未完全建立，因此，应在纵向转移支付的基础上，建立横向转移支付制度，丰富转移支付体系，增强转移支付力度（于法稳，2017）。

二、黑龙江省绿色农业发展现状

2017年黑龙江省政府工作报告显示，黑龙江省绿色和有机食品认证面积达7 600万亩，占总播种面积的三分之一，产品总量、产品质量、标准化生产水平以及品牌影响力等指标多年来在全国名列前茅。相比于2016年，垦区新增绿色食品种植面积50万亩，总面积超过3 300万亩，新增有机食品认证面积46.9万亩，总面积超过240万亩。目前，绿色食品认证农产品总数已经达到292个，累计认证无公害农产品353个，无公害农产品产地339个，累计获得全国农业标准化示范农场项目25个。

近年来，黑龙江省各地区围绕着绿色农业这一主题大力推广绿色农业产业化经营，形成了如五大连池矿泉水、五常大米等一系列在全国耳熟能详的农业品牌。目前，黑龙江绿色有机食品的销售渠道基本覆盖全国所有省会城市以及其他重要城市，形成了华北、华东、华南的主要目标市场，并实现了大量出口。据黑龙江省绿色食品发展中心2017年的统计显示，全省绿色食品省外销售额超过千亿元，产品远销40多个国家和地区。

三、黑龙江省绿色农业发展财政政策存在的问题

（一）绿色农业财政投资资金不足

从总体上看，黑龙江省农业投资支出总量不足，2018年黑龙江省政府財政预算显示，本年度农林水预算支出为47.9亿元，比去年下降了19.7%，仅占一般公共预算的6.14%，其中用于绿色农业建设的部分则更少。尽管近年来黑龙江省已加大对绿色农业的投资，但是每年扶持资金增长速度仍然低于河南等农业发达省份。虽然黑龙江省在农业方面的财政投入总量逐年增加，但其支出占全省财政总支出的比重却变化不大，资金总量增长速度上的差距制约了黑龙江省绿色农业的发展。据黑龙江省农业投资机构2015年的数据统计，用于农业基本建设、科技三项经费两方面的投入占投资资金的比重分别为39.58%和2.06%，而同期用于农业部门的事业费比重仍然高达19.26%，与发达国家的做法完全相反。在发达国家，推行绿色农业科技建设的投资要达到科技投资的10%以上。这种严重错位的农业投资方式，使得财政用于绿色农业产业发展的投资资金进一步减少，不利于绿色农业产业化发展。

（二）生态补偿的转移支付效率低

目前黑龙江省对于生态补偿主要采取的是中央政府对地方政府的纵向转移支付政策，这种方式使得中央政府的财政压力巨大，转移支付的效率和可持续性较低。同时，省以下纵向转移支付制度和市级之间横向转移支付目前都不够完善，各市地方财政没有根据紧迫性和重要性设计补偿计划，以至无法切实承担起生态补偿的责任，而是全部交给中央，使得资金执行率难以上涨。对比于发达地区，黑龙江省森林生态效益的转移支付金额自2001年实行以来标准至今未变，而同期内，林业产品生产指数上涨了将近17%，说明补偿标准的设定也存在问题，并不能适应经济的发展，使得补偿效率很低。目前，大部分转移支付资金都是专项资金，限定了具体项目用途，无法有效利用，从而不能使有限的财政资金得到最大的效益。

（三）绿色农业价格补贴导向性不强

黑龙江省农业补贴政策的制定和实施主要以促进农业增产为目的，而对生态保护的导向作用略显不足。黑龙江省的农机补贴共有34个品目，其中只有4种用于环保方面。相对于江苏省的11种，江西省的14种，在数量上明显不足，无法将农业导向绿色发展的方向。虽然黑龙江省政府将补贴发放与耕地保护责任挂钩，但大部分的绿色生产行为，如减少农药使用、使用有机化肥等，仅享有农业支持保护补贴的优先权而不是获得额外的补贴收入，对于绿色农产品也没有专门的补贴，无法调动起农民绿色生产的积极性。在绿色食品方面，黑龙江省在绿色食品的产地、研发、生产、销售等诸多环节进行的补贴，大多针对的是绿色龙头企业，企业需要满足一定水平的经济效益和资产规模，对于一般企业和农村合作社的导向作用不强。

（四）绿色农业财政贴息作用不明显

黑龙江政府在对绿色农业生产龙头企业和种粮大户贷款方面提供了比较完整的财政贴息政策，但是对于个体农户、小规模企业、农村合作社贷款的财政贴息还没有系统的审核方式，过高的门槛使得财政贴息资金无法惠及小规模的农业生产，对克服农业弱质性的作用不明显。在绿色龙头企业方面，据黑龙江省农垦总局农业综合开发办公室2017年的数据显示，财政贴息主要面向12个企业，贴息金额共计1 190万元，仅占财政贴息总量的2%。资金投入总量过少，支持的龙头企业数量也很少，不利于发挥财政贴息的杠杆作用，无法吸引商业银行等金融组织以及社会资金流入农村，影响对以财政投入为主导的多元化生态环保资金投入机制的构建。同时，财政贴息主要面向科技研发、固定资产、产品流通等方面的贷款，缺少进行生态保护环节的财政贴息政策，也没有放开绿色生产方面的全额贴息，对于引导农业绿色发展的作用不明显。

（五）绿色农业税收优惠政策受益度不高

为促进绿色食品的发展，黑龙江省在绿色农业生产资料、新型农机购置、绿色农业龙头企业、生态环境、绿色食品出口等各个方面税收做出了调整。但从绿色食品发展的实际情况来看，绿色农业产值连年升高，由2013年的810亿元增长到了2017年的1 615亿元，税收由62.1亿元增长到98.5亿元，利税占总产值的比值下降不足1%，在没有放开环境保护税种，通过税收优惠调整绿色农业生产的情况下，税收优惠政策的受益度并不算高，税收负担过重的情况没有完全改善。这暴露出黑龙江省目前税制还不完善、实行税收优惠的税种设置不合理、征税范围狭窄等问题。

四、促进黑龙江省绿色农业发展的财税政策建议

新时代，中国农业发展应将为13 亿国人提供优质安全农产品作为最根本的出发点与目标，要实现这个目标，其核心就是实现农业的绿色发展。黑龙江省作为农业大省，应该提高农业整体的竞争力，以绿色生态、绿色农业为导向，通过财税政策优化资源配置，推动黑龙江省农业蓬勃发展。

（一）扩大财政对绿色农业投资的规模

农业基础设施是发展绿色食品的主要内容，是提高农业生产能力必不可少的外部条件。黑龙江省应在实现经济较快增长的条件下，因地制宜地提高财政用于各地方绿色农业基本建设的支出比例，尤其增加对减少资源浪费的农田水利设施、乡村绿色基地基础设施等的财政投资，改善农业生产条件，引导黑龙江省农业绿色发展。同时，突破绿色农业科技投入不足对绿色农业发展的制约。按照发达地区经验，农业科技尤其是绿色农业科技投入的占比至少提升到10%左右。省政府的财政预算安排应确保用于农业清洁能源开发、种植技术研发、良种培育以及改良农机设备等绿色农业科技方面的资金有稳定可靠的来源，从而增强财政促进绿色农业技术发展的效力。

（二）提高生态补偿转移支付的效率

生态环境作为公共产品，政府作为补偿主体理所应当。尽管中央政府向黑龙江省政府实施生态补偿的纵向转移支付，在一定程度上解决了黑龙江省由于生态补偿而失去的发展机会成本的问题，但在资金使用上失去了效率。所以，要在黑龙江省生态服务提供区与生态服务受益区之间建立横向转移支付制度，体现出生态资源配置的效率性，以解决成本与收益的不均衡问题，实现生态服务产品长期稳定的供给。

（三）强化农业价格补贴的绿色导向性

农业价格补贴政策应当向绿色农业发展转型。对农民少施化肥和农药、使用节能农用机械、农户增加耕地修复和质量保护、养种一体生产方式等绿色农业生产方面加大补贴。增加个体农户生产绿色农产品的补贴项目，在大力扶持绿色农业龙头企业的基础上带动所有农户共同生产。同时，财政补贴适度向目标群体倾斜。以广大农民为优先，一方面，引进合同制，对愿意签订合同并遵守相关规则进行农业环境保护的农民直接支付农业补贴资金;另一方面，要尽量降低农业价格补贴对市场的扭曲作用，确保补贴应在尊重生态环境的基础上，发挥其增加农民收入的作用。从而使农业补贴最大程度地导向绿色农业生产者，而不是广泛受益，让补贴成为广大农民微薄的福利，以此来调动农民参与农业绿色转型的积极性。

（四）发挥绿色农业财政贴息的激励作用

根据实现农业绿色发展的要求，在财政贴息中扩大覆盖面，并发挥其杠杆作用，引导财政多元投入，以增加有利于农业绿色发展的激励作用。一方面，设立黑龙江省绿色农业财政贴息专用资金，对于绿色龙头企业加大财政贴息金额，在绿色农机研发投资、有机肥料、无公害农药购置贷款等方面，在省政府财力允许的情况下，尽量做到全额贴息。对于中小绿色企业放开财政贴息门槛，根据企业规模控制资金，增加财政贴息的项目，改变黑龙江省财政贴息主要以固定资产贷款贴息和农产品流通贷款贴息组成的现状，增加生态保护财政贴息项目。另一方面，发挥财政贴息的杠杆作用，强化农村金融服务，建立健全以财政投入为主导的多元投入机制，吸引商业银行等金融组织以及社会资金流入农村，通过对当前财政贴息资金相关的扶持对象选定、项目设立以及审批等多个方面的政策全面化改革，切实减少社会资金投入到绿色农业之中的体制层面上的阻碍。

（五）完善绿色农业税收优惠制度

绿色农业的发展离不开相关扶持的税收优惠政策，因此应不断完善绿色农业发展的税收优惠政策，确保绿色农业的数量稳定与质量提升。在税目设置上，要合理设置优惠税目，突出环境资源税目的作用，针对一些主要污染物和污染环境行为应当取消税收优惠。同时，设立资源回收利用的税收优惠政策，以保证资源的合理利用。在所得税方面，对绿色农产品科技园区的工作人员设置个人所得税方面的优惠，对生产绿色农产品的合作社适当扩大税收优惠的范围;除了绿色农业的生产企业外，对从事绿色农业销售的企业增加进项税额的抵免项目，对于难以取得增值税发票的个体户提供额外的税收优惠。

参考文獻：

[1]  Adele Bianco.Green Jobs and policy Measures for a Sustainable Agriculture[J].Agriculture and Agricultural Science Procedia，2016，（8）：346-352.

[2]  Masudul A.Choudhury、Azhar Abbas.Agriculture as Social Wellbeing System in Food Security：An Epistemological Study[J].Theoretical Economics Letters，2017，（3）：429-447.

[3]  曹文.完善我国自然保护区生态补偿的财政政策研究[J].山东经济战略研究，2016，（5）：23-25.

[4]  刘美洲，陈德刚.黑龙江垦区发展现代绿色有机农业的优势探析[J].中国学术期刊，2017，（2）：31-32.

[5]  邬晓霞，张双悦.“绿色发展”理念的形成及未来走势[J].经济问题，2017，（2）：30-34.