优化营商环境视域下“放管服”改革的整体性治理研究

弓顺芳

优化营商环境视域下“放管服”改革的整体性治理研究

弓 顺 芳

（中共郑州市委党校，郑州  450042）

摘 要：随着“一带一路”建设的推进，中部地区获得了走向世界的开放契机。区域营商环境的优劣，不仅直接关系市场主体的经营绩效、投融资活动的流向和高端要素市场的集聚与秩序，也是影响国家营商环境质量的重要组成部分。处理好优化营商环境与“放管服”改革的关系，其实质就是处理好市场与政府之间的关系。借助新公共管理范式下整体性治理理论，强调“放管服”改革在优化区域营商环境中的协调与整合作用，从权利与责任、服务与监管、国内与国际接轨、互联网与政务相整合视角探讨整体性治理路径。

关键词：营商环境;放管服;整体性治理

中图分类号：D035        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）04-0066-03

随着中国“一带一路”建设的深入，以营商环境建设为核心的国际竞争日益加剧。营商环境的优劣，不仅直接关系市场主体的经营绩效、投融资活动的流向和高端要素市场的集聚与秩序，也是影响经济质量的重要组成部分。党的十八大以来，中央在推动全面深化改革和体制机制创新中多次论及营商环境。从党的十八届三中全会首次提出“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”，到2017年李克强总理做出“营商环境就是生产力”的重要论断，优化营商环境已经成为中央政府治理的新内容、新手段。根据制度经济学理论，营商环境作为资源组成要素，具有稀缺性、外部性和不可替代性。由于特殊的“不可替代”性，各地区在优化营商环境时，必须结合地区比较优势和特色，释放市场活力和制度生产力，从而促进经济社会的健康发展。

一、问题的提出

自1986年，美国学者依西阿·里特法克和彼得·班廷在文章《国际商业安排的概念构架》中第一次对投资主体进行营商环境评价，并以投资主体的视角概括出影响投资行为的“冷热图分析法”。“营商环境”一词源于2002年世界银行集团国际金融公司“Doing Business”项目调查，2018年主题是“改革以创造就业”，从开办企业、办理施工许可证、跨境贸易和办理破产等十个领域营商环境指标量化排名。该项目旨在对各国经济体的商业监管环境进行比较，并对在企业存在周期内所适用的法规进行评估。

近年来，国内外学者对营商环境的研究热度上升，主要集中在三个方面：第一，营商环境的内涵。如倪鹏飞（2008）认为，营商环境既包括市场和基础设施等硬环境，也包括政府政策、公共服务、司法及税收体系等软环境[1]。娄成武等认为，治理理论与营商环境具有内在契合性，营商环境的建设过程也是一个公共治理过程[2]。第二，营商环境的评价体系。黄育容（2015）基于2012—2015年的全球营商环境报告，构建了以政府保护与监管两个维度的营商环境评价框架[3]。龙雪松（2004）从基础投入、市场、生产成本、交易成本和综合配套五个维度，界定营商环境因子[4]。第三，营商环境的优化对策。娄成武、张国勇[2]认为，政府是营商环境优化的责任主体。宋林霖等（2018）则指出，政府应当在信用体系、保护投资者、执行合同、办理破产、便利跨境贸易等重点领域改革[5]。许可、朱芮（2016）等学者则从投资者意愿的角度，对营商需求进行了细分。综合来看，当前关于营商环境的研究或集中在政府作为制度供给端的研究，或市场主体的需求端的研究，而在营商环境的整体性治理研究方面较少。本文借助新公共管理范式下整体性治理理论，强调“放管服”改革在优化区域营商环境中的协调与整合作用，并结合郑州市营商环境的实践与问题分析，试图从新公共管理范式的整体性治理理论视角探讨“放管服”改革路径。

二、整体性治理视角下营商环境的优化

（一）营商环境的优化

营商环境是指在一定时间内，特定区域或行业所拥有的政治、经济、法治、社会、生态等一般环境与政企关系、劳动力市场、金融机构等环境的复合有机体。营商环境的构成要素主要包括经济政策、要素供给、政府服务、法治体系、要素资源、市场体系及市场准入[6]。因此，营商环境的优化就是市场主体在资源配置最大化，即企业在市场运行过程中获得效益最大化所需要的时间和各种成本最小化。从早期的招商引资到优化营商环境概念的提出，反映的是由传统政府主导的计划经济体制下政府管制模式向由市场决定资源配置的市场经济条件下现代治理模式的转变。

政府是优化营商环境的主体，而“放管服”是政府优化营商环境的核心。“放管服”改革的目的是降低经济发展中的制度性交易成本，即因体制机制问题而导致的经济、时间和机会等各种成本[7]。本届政府自简政放权改革以来，每年减轻企业负担1 500多亿元，但是从总体上看，我国“放管服”改革，特别是简政放权工作依然存在审批事项落实不到位、审批权力纵横交错、政务中心整合力不足等方面的问题。从一定意義上讲，我国城市地方政权和地方政府过程的基本模式表现为“两级政府，三级管理，一级自治”，基层政府的实际运行情况是“出现矛盾找基层，解决问题找条条”[8]。因此，运用整体性治理理论理解“放管服”的内涵和推进“一次办妥”改革具有重要意义。

（二）整体性治理下的营商环境优化

20世纪90年代后期，新公共管理在以顾客需求为导向，注重分散化、竞争与激励的方式再造政府过程中，往往不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效，造成严重的碎片化和部门的自我中心主义，最终影响政府效能。西方学者基于对新公共管理的反思和批判基础上提出以协调、整合和责任作为核心要点，倡导组织机构间协调与整合的整体性理论。以美国学者希克斯和帕特里克·邓利维为代表的学者认为，新公共管理的碎片化和裂解式图景为整体性治理的产生提供了理论与实践依据。根据整体性治理理论，可以将营商环境划分为以政府为主导的供给端和以市场愿景为方向的需求端两个视角。

1.供给端：政府优化是营商环境优化的前提。营商环境是公共产品，具有稀缺性、外部性和不可替代性。因此，各地区在优化营商环境时，必须结合区域特点和比较优势打造营商制度环境，释放制度生产力，提升本地区城市竞争力和经济生产水平。

首先，强调整体性整合。整体性治理是对新公共管理范式治理模式所导致的公共组织分散化、管理碎片化和公共服务裂解性的反思与修正，旨在构建基于协同与合作的政府治理模式。（1）在组织架构与形态上，整体性治理的整合包含组织层级、治理功能和治理评价的整合三个方面。政府制定基本公共服务统一标准，为部门内部不同层级之间、跨部门与公私部门之间的公共服务推进提供一个基本参照体系，经由治理主体的良性联合和互动共同推进区域营商环境治理一体化。（2）逆部门化和碎片化，注重标准化、质量化。遵循经济规律，将运行功能相似或相同的机构、部门和组织进行重新整合。（3）重塑流程，打造一站式服务。利用从结果到结果项目流程的方法提升政府效能，推进服务便民化，变“单次告知”为“整体告知”，变“面对面”审批为“肩并肩”辅导，变“多头受理”为“一口受理”，实现从受理、审核到办结全过程“一次辦妥”。

其次，注重打造“互联网+政务”新模式。整体性治理理论采用大数据信息和数据分析，注重利用信息技术整合相关的组织、服务和功能，要求政府必须改变原来依托层级权力管制思维模式和管理模式。（1）信息的收集和识别。对社会大数据进行历时性和实时性分析，无论是对现实社会各行业的运行监控，还是对网络虚拟社会的治理，都有利于加强社会风险控制，从而提高政府预测预警能力和应急响应能力，进一步加强和完善社会公共安全体系。（2）整合数据库。改变传统“信息孤岛”的情况，整合建立统一的数据库，打造共建共享共治的数据信息平台。（3）重塑公共服务供应链。政府利用大数据具有广度信息聚合、深度数据挖掘、扁平网络传递的能力，优化政府整体流程运行效能和提升跨部门、跨行业治理能力。

最后，强化公共责任与共同体理念。希克斯认为，整体性治理最重要的是责任感，包括诚实、效率和有效性三个方面。世界银行指出，政府打造良好营商环境的手段不是减少监管，而是改善监管。例如，在衡量施工许可指标方面，如果一个国家（地区）缺少相关法规或者执行不到位，这个指标打分就会低。因此，政府优化营商环境的前提是强化责任政府的理念，而整体性治理能够从根本上解决部门碎片化、功能割裂化和公共责任模糊化等缺陷[9]。

2.需求端：市场需求决定优化营商环境的方向。从整体上看，我国目前的营商环境仍处于“新兴+转型”为主要特点的初级发展水平，其特殊性表现在：一是发展阶段从“规范发展”向“创新发展”。相对于欧美市场处于“创新发展”阶段，我国在“放管服”改革中，产生复杂的金融产品相对较少。二是参与主体以政府为主导。相比我国较为单一的治理主体，国外营商环境多由第三组织参与管理，如遍地开花的证券交易市场等。三是投资者构成以散户为主。因此，“集中统一”是我国营商环境的重要特点，也将是构建和创新营商环境的优势。

首先，厘清不同种类企业需求。融资困难、人力资本教育水平低、非正规部门竞争以及企业税负重等四大问题是当前中国企业营商环境中存在的突出问题。根据不同的市场需求和意愿导向，可以将企业分为市场导向型、降低成本导向型、技术与管理导向型、优惠政策扶持型等企业[10]。一方面，对于大部分企业来讲，政府要在我国的税收减免政策、土地优惠政策、政府办事效率、行政管理费用、金融基础设施等相关服务上不断完善，加大对非正规部门的引导和监管。另一方面，对中小企业来说，国内大型国有银行要制定出优化中小企业的信贷政策，鼓励中小金融机构及非金融机构的培育。

其次，明确不同种类企业的义务，区分监管重点。投资者分类和产品分类是精细化营商环境的基础，也是企业了解客户和产品的制度前提。其中，投资者分类的核心标准是投资者的风险理解能力和承受能力。不同类别的投资者，参与交易的权利及其承担的适当性义务不尽相同。有些专业性机构，如国有证券公司、保险公司、基金公司等法律默认为其具有较高的风险理解能力和承受能力;有些投资者的风险理解能力和承受能力需要经过专业机构认定;还有的投资者风险理解能力和承受能力较弱，专业性较差。因此，政府要区分不同企业性质及投资者的风险操控能力，适当进行允许、限制以及划分监管重点。

三、基于优化营商环境目标的放管服改革推进路径

处理好优化营商环境与“放管服”改革，其实质就是处理好市场与政府之间的关系。构建法治化、国际化、便利化营商环境，应从权利与责任、功能与结构、互联网与政务、国内与国际接轨相整合的视角推进“放管服”改革。

第一，优化营商环境要坚持以人民为中心的发展理念，根据诚信、公平、负责原则的基本要求，建设透明高效的政务环境。一方面，政府要保护市场主体基于对市场配置资源权威的信赖而产生的利益，并对在生产、分配、销售、交换以及最终消费环境中的弱势主体予以辅助，以保证投资者对市场的信心。另一方面，政府要严格规范权力运行。对权力寻租、利益输送、违规收费等侵害企业正当权益及损害营商环境的各类行为，都要严格追责。

第二，以企业和群众生产生活需要为导向，全面推行便利化的服务环境。营商环境便利化主要测算优良营商环境贸易区在手续、时间、成本三个维度的营商便利度，最能反映营商环境与具体实践操作的结合程度。世界银行企业调查显示中国企业面临主要运营的障碍中，融资约束与非正规部门的竞争分别排在第一位和第二位，22.4%的企业认为融资约束是其运营的最大障碍，而19.6%的企业认为非正规部门的竞争是其运营的最大障碍[11]。因此，一方面，要鼓励各类金融机构面向民营企业加快金融创新，完善对民营企业的信贷评估方式、简化审批手续和贷款条件，探索建立民营企业风险评估和责任分担机制。另一方面，地方政府部门要积极探索建立民企再担保机构，指导民企综合运用职工入股、企业参股、社会募集等直接融资方式，为民企搭建融资服务平台。

第三，结合区域比较优势，培育开放型经济发展方式。基层政府通过自由贸易协议脉络或鼓励跨境贸易，加大开放型经济的培育和发展，掌握国际经济运行的主动性和创新性，以更加开放、积极的态度融入“一带一路”国家战略的建设，从而建设互利共赢的国际化环境。对于一些新兴的中小企业，除了采取高标准企业孵化器的形式予以扶持外，帮助高新技术企业“做大”，还要对于相关的商标、专利等保护条款内容进一步予以细化。针对有违知识产权的行为，有关司法部门必须予以严厉惩处，并在确立出有关的档案文件后开展长期性的追踪，以确保其不再出现类似违法行为。

第四，以“政务服务集成化”改革为核心，推进“互联网+政务”模式创新。着力解决“放管服”改革过程中存在的权责界定模糊、“信息孤岛”及监管盲区等突出问题，加快推动政务服务办事大厅建成投用，持续深化“互联网+政务服务”建设，着力破解群众办事“最先一公里”和“最后一公里”瓶颈问题，切实提升企业群众“改革获得感”。要及时出台有关完善信用机制的政策措施，加大信用市场调整力度，引导企业和公众遵从良好的信用行为，在全社会树立守信守法的信用氛围，逐步接轨于国际市场的信用体系。

第五，公正透明的法治化营商环境是企业开展商业活动的前提，是合作共赢和现代契约精神的基石。建设竞争有序的市场环境由于经济的负外部性、垄断性和信息孤岛等因素造成“市场失灵”，政府在通过行政审批等外部干预制度对市场进行经济调节，克服市场缺陷和最大化社会效益的同时，行政审批权力存在被滥用的潜在危险。因此，要建立健全知识产权、商事纠纷解决机制和中介服务监管的法律制度，对政府、企业和社会组织做好监督管理，使市场主体能够在健康的市场环境充分竞争，同时保护私有产权，以最小成本解决商业纠纷，引导企业健康发展。

参考文献：

[1]  倪鹏飞.中国城市拿什么吸引投资者——《2008年中国营商环境报告》摘要[J].资本市场，2008，（5）：102-105.

[2]  婁成武，张国勇.治理视阈下的营商环境：内在逻辑与构建思路[J].辽宁大学学报：哲学社会科学版，2018，（2）：59-64.

[3]  黄育容.基于《营商环境报告》的营商环境评价体系研究[J].企业改革与管理，2015，（8）：93.

[4]  龙雪松.区位因素和投资动机对跨国直接投资决策的影响——德国企业对中国西部直接投资实证研究[D].重庆：重庆大学，2004.

[5]  宋林霖，何成祥.优化营商环境视阈下放管服改革的逻辑与推进路径——基于世界银行营商环境指标体系的分析[J].中国行政管理，2018，（4）：67-72.

[6]  张威.我国营商环境存在的问题及优化建议[J].理论学刊，2017，（5）：60-72.

[7]  厉以宁.中国道路与简政放权[M].北京：商务出版社，2016：430.

[8]  朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2008：401.

[9]  曾凡军.基于整体性治理的政府组织协调机制研究[M].武汉：武汉大学出版社，2013：88.

[10]  朱芮.营商环境对跨国公司在华投资意愿的影响研究[D].上海：东华大学，2016.

[11]  何冰，刘钧霆.非正规部门的竞争、营商环境与企业融资约束——基于世界银行中国企业调查数据的经验研究[J].经济科学，2018，（2）：115-128.