监察刑事调查权的程序重塑

●倪 铁

2016年底，通过全国人大常委会授权的方式，我国选择了京、晋、浙三地试点展开监察体制改革，尝试将针对职务犯罪的刑事调查权从检察机关移转到监察委员会，从而有力地推动了腐败犯罪治理水平的提升。2018年3月，《监察法》首次针对职务犯罪进行的刑事调查权运作程序作了系统规范。随后，修改《刑事诉讼法》以期完善诉讼法与监察法的衔接机制，进一步理顺职务犯罪案件的刑事调查程序与后续诉讼程序。通过一系列法律规制的立法供给，监察委员会刑事调查权运作获得了国家根本法和基本法的系统法制保障。但是，与改革之前的职务犯罪侦查程序格局相比，初步建构成功的监察委员会刑事调查权运作程序的法律框架并没有完全解决改革前检察官侦查职务犯罪所面临的法治程序困境。在当前监察机制法治化转型的新时期，有必要均衡配置程序主体的法益，做好监察调查权运作机制的顶层设计，建构一个高效运行的监察调查程序框架，从而避免反腐监察调查权误用滥用而伤及人权，保障监察调查权高效打击职务犯罪行为，达成监察法律体系的“良法之治”。

一、监察刑事调查权的演进

（一）监察刑事调查权的规制演进

相对于刑事侦查权运作的法治化，监察委员会刑事调查权的法律规制起步较晚，但监察的调查权法治化则经历了一个逐次发展完善的过程，为监察刑事调查权的法律规制提供了一定的制度基础，并伴随着中国监察体制改革和发展而初步完成了新格局的法律形塑。

第一阶段，作为监察调查权最重要渊源的行政调查权法治化阶段。在这个时期中，监察调查权主要是指行政监察调查权。1997年颁行的《中华人民共和国行政监察法》确立了行政监察体制，〔1〕参见朱福惠：《国家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2017年第3期。行政监察机关依法行使行政违法调查权。一方面，该法规范了行政监察调查权所涵涉的各项具体权能，如：暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁；经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；必要时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。另一方面，该法还规定了行政监察调查权运作的具体程序。如第30条规定监察机关按照下列程序对违反行政纪律的行为进行调查处理：对需要调查处理的事项进行初步审查，认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案；组织实施调查，收集有关证据。规定了行政监察机关的立案调查、撤案、告知、备案、期限等。在行政监察实践中，由于行政调查权的分散配置，多个监察部门之间职能重合，造成了“同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延”的困境。〔2〕参见秦前红：《困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》2017年第1期。

第二阶段，监察体制改革试点中的刑事调查权法治化探索阶段。2016年11月7日，通过全国人大常委会授权立法的方式，在北京市、山西省、浙江省展开国家监察体制改革试点工作，探索监察委员会刑事调查权运作的新模式，“试点地区人民政府的监察厅（局），预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。〔3〕《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。监察委员会调查权集原分属于不同部门的行政调查权、违纪调查权、职务犯罪侦查权于一身，避免了原先反腐调查权分散的局面，解决了各职能部门之间衔接不畅和互相扯皮问题，为刑事调查权运作提供了一定的证据基础、程序基础和法制基础。

第三阶段，监察体制改革在全国推开并获得了《宪法》和《监察法》的支撑，刑事调查权法治化全面整体推进阶段。2018年3月颁行的《宪法修正案》明确规定了监察委员具有独立的、不受非法干涉的调查权，第127条规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。同时，2018年3月颁行的《监察法》进一步细化了监察机关调查的具体程序，并对反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等内容作了细致规定。〔4〕参见徐昕、黄艳好：《中国司法改革年度报告（2017）》，《上海大学学报》（社会科学版）2018年第2期。如该法第11条规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：……对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。2018年4月，有“小宪法”之称的《刑事诉讼法》启动修改程序，完善与监察法的衔接机制，进一步规范和保障监察刑事调查权的行使。至此，在中国立法变革和法律规则建构中，监察委员会刑事调查权获得了较为清晰的法律边界，建立了刑事调查权的程序规制框架，初步完成了职务犯罪调查权、调查程序的法律形塑。〔5〕参见周乐军：《“对人监察”抑或“对事监察”——论我国监察委员会监察权的边界》，《时代法学》2018年第4期。

（二）监察刑事调查权的法权属性

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”〔6〕［法］孟德斯鸠：《论法的精神》上，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。任何权力都倾向于率性而为，直到遇到它的边界，而这个边界就是用法律构筑的界碑。作为监察委员会最重要的新型权力之一，监察刑事调查权也遵循这一铁律。当前，中国初步形成了以《宪法》和《监察法》为核心的一系列监察刑事调查权运作的法制保障，随着《刑事诉讼法》及相关司法解释的陆续立法跟进，监察委员会的权力结构、组织机制、运作程序得以进一步法治化，为监察委员会刑事调查权设定了粗疏的法律边界。

监察刑事调查权，指的是监察机关享有的，针对职务犯罪案件进行的收集调查证据、查明犯罪事实等的国家专门权力。监察委员会享有办理职务犯罪案件的调查权，与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、互相制约。监察委员会的刑事调查权既不同于现行检察机关在诉讼活动法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪侦查权，也不同于检察机关原来的贪污贿赂犯罪侦查权，它是一种不同于以前权力类型、也不同于其他法域权力种属的独具中国特点的权力存在，具有鲜明的个性特征：

一方面，监察刑事调查权是一种服务于监察权的特殊国家调查权。《宪法》抑或《监察法》都规定了监察机关的性质与地位：监察委员会既不是民国时期“五权分制”下的“监察院”的历史接续，也不是瑞典“监察官”的中国翻版，更不是香港“廉政公署”的机构抄袭，而是社会主义中国政治实践的一项创举，是议行合一政体下的“一府一委两院”格局中的新组织，“是新型国家权力体系中的独立机关”，〔7〕叶青、王小光：《检察机关监督与监察委员会监督比较分析》，《中共中央党校学报》2017年第3期。依照法律规定独立行使监察权。正如《纪检监察报》所言“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能等同司法机关的强制措施”，〔8〕中国纪检监察报社：《调查权不同于刑事侦查权》，《中国纪检监察报》2017年11月16日第1版。这是国家对调查权的权威定位，将调查权与侦查权相区别。

另一方面，监察刑事调查权是查明职务犯罪案件事实的一种程序性权力。“当官员正在掩盖自己的失误……监察专员所提供的关键性服务，披露了事实真相”，〔9〕［英］卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯：《法律与行政》下，杨伟东、李凌波、石红心、宴坤译，商务印书馆2004年版，第766页。但监察机关的刑事调查权力场域也仅限于此，其不能直接认定国家机关的权力运作或公职人员的行为违法并作出实体意义上的处理决定。〔10〕同前注〔5〕，周乐军文。

二、监察刑事调查权的结构失衡

国家全面整合了《宪法》《监察法》《刑事诉讼法》的法律文本资源，监察机构的刑事调查行为的权力结构、调查措施、调查程序的法治化水平得到大幅度提升。但是，当前法律对监察委员会调查权及其运作程序的初步建构，在一定程度上克服了以往基于检察职务犯罪侦查权而建构的某些侦查程序法治结构不平衡问题：原检察机关职务犯罪侦查程序中逮捕权上提一级仍然面临的“自侦自捕”“自侦自监”问题得以克服，检察机关借用纪律检查委员会力量提前开展职务犯罪侦查的困境得以破解，纪律检查委员会的“双规”“两指”办案的合法性通过留置措施的法治化得以解决；但另一方面，监察委员会刑事调查程序又面临着转型过程中难以克服的新困境。

（一）组织专业布局不均衡

从近年来的监察体制改革实践看，各级监察委员会调查组织结构和人员队伍的职业化水平仍难以满足打击腐败违法犯罪的需求，从事职务违法犯罪调查的人员队伍专业化、职业化、法治化素养也不均衡，从而造成了调查组织专业布局的整体不平衡。主要表现为：

第一，从监察委员会组织的纵向体系来看，不同层级的监察组织专业水平不均衡，各级机关人员存在较大的职务犯罪调查能力差异。根据中央纪委七次全会审议通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，同步推进监察体制改革与纪律检查体制改革，在地市级以上纪委、监察委员会可以探索监督和审查部门分设。在试点开展监察体制改革的京、晋、浙三地：北京监委共设纪检监察室17个，8个负责执纪监督、8个负责执纪审查、1个负责国际追逃追赃。山西省监委共设11个纪检监察室，其中执纪监督室8个、执纪审查（调查）室3个。浙江省监委共设13个纪检监察室，其中7个室为执纪监督部门、6个室为执纪审查部门。在省、地市两级，监察委员会的调查队伍人员配备精干有力，监督、审查职能相对分工合作，调查力量相对较强；但在县级以下的地方，监察委员会则缺乏明确专业化分工，监督、调查和处置的职能分工细化无法做到，刑事调查组织的专业化水平相对较低。

第二，从事职务犯罪调查的监察队伍的职业化水平仍有较大提升空间，人员队伍的法律职业背景和法治素质不均衡。监察委员会整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，调查职务犯罪的人员队伍主要由三部分组成：一部分来自检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等相关职能部门，一部分来自原政府的行政监察部门、预防腐败局，另一部分人员主要来自各级纪委。〔11〕监察委委员会内部是“一套人马，两块牌子”。监察委员会与纪委合署办公，监察委员会的部分人员来自原纪委。在现行试点的三个省区中，省级监察委员会的调查力量相对集中于重新整合的执纪审查室，各地的做法有一定差异性：如浙江省监察委员会的执纪审查室没有固定联系地区，实行“一事一交办”的调查方式；山西省监察委员会则增设两个纪检监察室，负责调查贪污贿赂和失职渎职等问题。从现有的监察委员会调查队伍的整体格局来看，并未根据监察人员来源和原有职能分工成立独立的职务犯罪调查部门。除了山西省增设两个纪检监察室暂时负责职务犯罪调查之外，其他两省监察委员会均未根据调查案件的性质或刑事证据特性而保留反贪部门、渎职犯罪检察部门。在现行的监察委员会的内部机构分工中，并不严格区分调查对象的违纪、违法、犯罪等三类行为，而将从事调查的转隶人员融合再行分配到各个工作职能侧重的监察室。这样就造成了原来擅长调查违纪行为的原纪委人员、擅长调查行政违法行为的原行政监察人员、擅长侦查职务犯罪的原检察人员在混同融合再分配，失去了原有的职业化优势。〔12〕来自试点地区的经验表明：中央和地方的监察体制改革设计者和推动者都认识到，现阶段国家监察委员会的人员来自不同的部门，来自纪委的同志并不清楚如何处理原先归检察院同志处理的职务犯罪问题，来自检察院的同志同样不清楚如何处理原先归纪委处理的党员违纪问题，相关人员存在着一个适应和衔接的问题。在改革重整中，各地监察委员会也在进行一系列人力资源调配，优先保障调查办案部门的人力需求，力图充分发挥原纪委人员、原行政监察人员、原检察人员的专业优势。如，山西省则明确执纪监督室和执纪审查（调查）室的人员配备比例为2∶1，并强调改革后市县纪委监委新设内设机构一般应为纪检监察室，确保转隶后人员力量向执纪监督审查部门倾斜。浙江省按照“全融合”的要求，重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量，把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门，熟悉法律文书和诉讼业务的干部充实到案件审理部门。尤其是原来擅长办理职务犯罪案件、精通证据法学和各项法律条文的检察官被均一分到各监察室，调查一般的违纪违法案件，在某种程度上造成了成长周期极长的职务犯罪调查优势人力资源的浪费。总体而言，监察委员会内部各个不同体系转隶人员的法律素养、党内法规熟悉程度等并不协调，造成了调查人员队伍人才序列的职业化水平的不均衡现象。

第三，从监察委员会内部机构横向层面分析，监察委员会内设各部门职能分工并不均衡，刑事调查职能缺乏法制预审部门、〔13〕《刑事诉讼法》要求：公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。监察技术部门等的有效保障。在某些地方的监察委员会内部，应当建立案件监督管理、审查调查、案件审理、执纪监督之间互相协调、互相制约的工作机制，省市两级实现执纪监督和审查调查部门分设，以期防控监察权运行风险。〔14〕参见刘建超：《全面准确落实党中央决策部署，坚决完成监察体制改革试点任务》，《中国纪检监察报》2017年11月12日第2版。但是，一方面，各级监察委员会都没有设立法制部门等专门机构负责预审相关程序性决定和法律文书，以保证进行处置决定的合法性和合理性。为了弥补监察委员内部机构设置上的不足，有些地区开始引入外部资源进行平衡。如，上海嘉定区监察委员会先行一步，借鉴侦查与审查起诉的两个刑事诉讼程序衔接机制的有效经验，与区人民检察院建立了“检察机关提前介入调查”的制度，力图保障监察调查权合法高效运行。另一方面，与改革前检察机关侦查职务犯罪面临的问题相似，监察技术保障部门仍没有得到精通相关科学技术专业人员的充实，无法有效独立运作针对重大职务犯罪案件的技术调查。在改革过程中，检察机关的职务犯罪侦查部门整体转隶至监察委员，辅助检察官侦查的检察技术部门却没有同步转隶，检察机关的司法警察也没有转隶，这就使得监察委员会在调查职务犯罪活动中缺乏必要技术支撑和人力保障。即便如北京市监察委员会专设信息技术保障室以强化监督执纪信息化支撑，但其职能也只是提供网络技术保障和信息化建设，并无技术调查的设备基础和人员保障，无法有力地保障独立执行某些特殊的监察调查任务。《监察法》第28条规定，监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定交有关机关执行。这与监察体制改革前检察机关职务犯罪的技术侦查面临着同一个难题——技术侦查决定权与执行权分离，监察委员会无力独立执行技术调查措施，不得不依赖于公安机关等；在涉及到警务人员的职务犯罪案件调查时，缺乏司法警察辅助力量和技术调查力量的监察委员会将很难独立地高效运作刑事调查权。

（二）程序主体权能不平衡

《监察法》为参与职务犯罪案件刑事调查程序的各方主体所提供的程序空间和权能配置方面存在不平衡现象。一方面，调查主体与被调查对象之间的法律赋权悬殊，被调查对象程序权利空间需要进一步拓展。如学者所言，我国的反腐工作更侧重于发现实质真实的价值取向，保障人权往往要让位于实质真实。〔15〕参见周佑勇：《监察委员会权力配置的模式选择与边界》，《廉政文化研究》2017年第6期。《监察法》第四章为监察委员会设定了诸多权限，从而造就了监察委员会在调查程序中拥有压倒性的权力优势，被调查对象的程序权利空间被极度压缩。在初步审查立案之后的职务犯罪调查对象的程序权利保障标准较低，甚至没有达到《刑事诉讼法》所保障的普通犯罪嫌疑人标准，有碍程序正义的充分实现。如讯问的时间、地点和程序缺失；留置的具体场所未明确；采取留置措施后若“有碍调查”即可不通知被留置人家属；被留置人及其近亲属对留置措施错误适用的情形，仅有事后的申诉权，缺乏及时的救济途径；没有规定律师介入职务犯罪立案后的调查程序；未详细明定监察机关及其工作人员滥用留置措施的法律责任。〔16〕同前注〔4〕，徐昕、黄艳好文。从而造成监察委员会调查程序主体——作为调查主体的监察机关与作为被调查对象的职务违法犯罪者——无法达成张弛有度的权能均衡状态。

另一方面，在监察委员会所进行的职务犯罪刑事调查程序中，检察法律监督权失语，检察机关的法律监督权与监察委员会调查权之间难以形成张弛有度的均衡格局。2018年《宪法》修正案中的第127条规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。同时，本次《宪法》修正没有改变检察机关的国家法律监督者的宪政角色定位，检察机关仍需独立行使不受行政机关、其他团体和个人干涉的检察权，有权通过专门性手段来达成的监督监察委员调查权的运作。监察权需接受检察权的监督与制约，若从监察调查权运作程序角度来审视，调查权必须接受检察机关的专业法律监督。在现行《监察法》的建构中，检察机关对监察调查程序的监督权能主要是通过审查起诉来实现的。该法第47条规定，对监察机关移送的案件，人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。人民检察院对于有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。总体而言，检察机关对于监察委员会调查程序的监督是调查程序之后审查起诉阶段的职能监督，是法律效力不高、时间滞后的监督。

（三）阶段性程序设计失衡

若以刑事调查程序为中心的视角来审视，监察程序可以分为调查程序和调查后处置程序；而调查程序则可以进一步细分为不同程序阶段：初步审查程序、立案程序、调查程序。从法律文本上来看，现行的监察刑事调查程序吸纳了检察院原职务犯罪侦查的诸多制度设计，同时融合京、晋、浙三地监察体制改革过程中的刑事调查实践经验，在问题线索受理程序、初步审查程序、立案程序、调查措施运作程序、调查监督程序、补充调查程序、权利救济程序等方面建立起了系统的规制，但仍不可避免地存在着程序设计上冗繁、权力与权利配置的不平衡等问题，主要表现为：

第一，启动调查权的立案程序要求较高，压缩了刑事调查权运用的空间，使得立案前后调查措施适用上的失衡。《监察法》第39条规定，经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。仅就职务犯罪调查案件而言，这一规定事实上继续援引《刑事诉讼法》中的立案标准——职务违法犯罪存在，需要追究法律责任。《监察法》第37条和38条还规定，监察机关对监察对象的问题线索，应当按照有关规定提出处置意见，履行审批手续，进行分类办理。需要采取初步核实方式处置问题线索的，监察机关应当依法履行审批程序，成立核查组。初步核实工作结束后，核查组应当撰写初步核实情况报告，提出处理建议。承办部门应当提出分类处理意见。初步核实情况报告和分类处理意见报监察机关主要负责人审批。对于相关职务违法犯罪问题线索处置程序，与《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》中对职务犯罪案件的初查和立案的规定具有质的相似性。换言之，原先职务犯罪侦查中的初查程序、立案程序被借用、延展至职务违法犯罪调查过程中。〔17〕立案要求有必需的基本犯罪事实与证据，而获取证据最有效的方式是侦查措施的运用，侦查措施的运用又以立案为前提。为了破解这个悖论，突破立案前不得实施侦查行为的限制，公安部、最高人民检察院分别通过制定部门规章和司法解释的形式进行自我授权，对《刑事诉讼法》所规定的“立案前审查”进行扩大解释，所形成的“初查”制度更是架空了立案程序。参见李超、胡绍宝：《职务犯罪的立案条件辨析》，《中共乌鲁木齐市委党校学报》2007年第3期。

同时，立法要求在职务违法犯罪的问题线索处置、调查、审理的各个程序阶段形成了相互协调、相互制约的工作机制。这无异于承认了问题线索处置程序与调查程序之间存在着法律目标和程序定位上差别，进一步认可了初步审查程序、立案程序与调查程序之间格局独特的程序价值和法文化——程序制衡和谦抑思想。这一方面固然有利于达成监察调查权节制行使的状态，防止调查权的肆意启动给调查对象造成的权利限制。但另一方面，过高的立案标准可能催逼某些监察委员会人员在立案前的初步审查阶段已经查明了犯罪事实，犯罪嫌疑人已经到案，主要犯罪证据已经获取，从而可能落入《刑事诉讼法》中立案程序所遭遇的“立案标准过高”导致“不破不立”“先破后立”的价值失衡窘境，使得立案后的调查权运作空间被大幅度挤压，职务违法犯罪调查行为对于揭露犯罪、证实犯罪的法律功能被严重削弱，调查权的功能弱化乃至权威虚化。

第二，调查程序透明度不足，被害人、举报人的程序权利的法律保障不足。《监察法》在刑事调查程序制度建构中并没有规定报案人或者举报人的程序知情权利体系，这造成了大多数非重大职务违法犯罪处置过程中举报人无从知晓立案与调查进展。诚然，职务犯罪案件中往往不存在明确的被害人，除了被索贿的被害人之外往往也就不存在被害人的程序权利保障问题。但若法律能充分考虑举报人的不立案程序知情权、复议权等权利，则有利于充分参与和积极推进调查程序运作。

第三，监察委员会刑事调查程序运作中的集体研究机制，某种情况下可能有碍证据调查效率性的程序追求。《监察法》第39条规定，监察机关主要负责人依法批准立案后，应当主持召开专题会议，研究确定调查方案。第42条、第43条规定，对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告。监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。调查行动必须抓住战机、细致取证、全面调查，组织精干力量，迅速主动地开展调查，统一部署、指挥各种调查活动；在案发后要及时勘验，全面固定和提取各种物证书证，收集电子证据，不失时机地实施追缉堵截，控制赃物。若刑事调查人员为了确保自身风险的最小化，频频启动会议研究、集体决策的方式来解决职务违法犯罪调查中的某些程序问题，一方面无疑能够集思广益，为正确的调查方向和调查范围提供智识保障；但另一方面，却违反了证据收集、追捕对象、查明事实的及时性原则，往往贻误战机，取证迟缓，甚至宽纵对象。

三、监察刑事调查权的规范重塑

由于其内容和形式的正当性，法治程序必然是程序构造及其运行规律的理性表达；而监察行使调查程序的运行规律要求其以人为本，并以保障调查程序主体的自由和权利为主旨。为避免监察委员会刑事调查权的超强运作打破现有法治格局的整体平衡，应在现有监察体制改革成果法制化的基础上，建构起一整套合乎法治程序的规范、透明、平衡的调查权运作程序。

（一）均衡推进刑事调查主体的专业化和职业化

中国当前如火如荼展开的监察体制改革格局中，亟须一大批具有丰厚法律底蕴、良好法治素养的职业化人才队伍。这就必须克服监察委员会调查组织职业化和人员队伍专业化的发展瓶颈，推进调查组织专业布局的整体均衡发展。

第一，将职务犯罪案件的管辖制度与监察委员会组织体系设置体系相结合，均衡配置优势调查人员和其他资源。在今后的监察体制法律建构中，不妨以“条块结合，以块为主”的基准来划分监察调查管辖。同时，在监察委员会的各级组织中，借鉴新加坡的做法，〔18〕在新加坡，负责调查贪腐活动的是隶属于总理办公室的反贪调查局（Corruption Practices Investigation Bureau，CPIB）。在新加坡现行政治框架中，反贪调查局高度独立自治，并高度职业化：一方面，它的独立性由机构特殊地位决定。它只向总理负责，不受任何其他部门的管辖和制约。人事方面，该局由局长、副局长和局长助理组成，需要总统任命，其他部门不得干涉其人事任命。反贪调查局主要有三个部门：调查、行动和总务。调查部门是承担反贪调查的专业职能部门，它由特殊调查一部（官员职务犯罪）（Special Investigations Branch-Public）、特别调查二部（私企职务犯罪）（Special Investigations Branch-Private）、金融调查部（Financial Investigations Branch）、常规犯罪调查部（General Investigations Branch）等四个刑事调查职能部门组成核心，此外还设有调查培训部、调查政策部和特别问讯部，各有所管，共同保障职务犯罪预防和调查工作。同时根据职务犯罪调查的特殊属性，增设能够执行技术调查的独立监察力量，将这一批原本就非常专业的证据调查队伍和法律队伍凝聚起来，形成强大的打击贪腐的调查合力。

第二，强化现有监察调查人员的整体业务水平，尽快打造一支懂调查取证、懂诉讼程序的高素质监察官队伍。反腐败调查是以人为主导的，人的素质直接影响到了调查的效果，建立高素质的调查人才队伍是调查权保障的重要内容。从事刑事调查的“监察官”是公务员、法官、检察官序列之外的人才序列体系，是一个融汇新职能、担负新使命的新专业岗位。有必要在高校专业设置、学科发展、社会培训等方面探索建立系统的监察官培养机制，避免出现人才断层。

（二）刑事调查程序主体之间进行权能均衡配置

对于遵循程序正义理念的现代法治程序来说，程序主体之间必须能够通过法律的平等赋权，在互动与博弈中实现程序主体之间的攻守平衡。这种程序正义必须贯穿于现代法治社会的任何法律程序运作过程中，监察委员会调查职务违法、犯罪行为的程序概莫能外。针对当前调查程序主要参与者之间的权能配置、程序角色定位等存在失衡现象，应从以下方面入手实现调查程序权能配置上的再均衡：

第一，建立监察调查对象例外条款。根据新修订的《刑事诉讼法》规定，只有司法人员在司法过程中的职务犯罪才纳入检察官侦查的范围，此为监察调查对象例外的一种情形。此外，可以借鉴《澳大利亚1976年监察专员法》第5条第2款的无权调查条款规定，〔19〕参见阳平译：《澳大利亚联邦公务员行为准则、澳大利亚1976年监察专员法、澳大利亚1905年禁止秘密佣金法》，中国方正出版社2015年版，第104页。规制监察委员会调查权的调查例外情形，将人民代表大会及其常委会、法院、检察院、监察委员会等特殊性质机构的公务员的职务犯罪排除出去，另组专门机构履行刑事调查权。〔20〕有学者提出：按照职务犯罪的类型，将职务犯罪调查权分给不同主体，将渎职犯罪调查权仍旧配属给人民检察院。参见张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，《环球法律评论》2017年第2期。

第二，将打击腐败与人权保障相结合，进一步细化明确被调查人的程序权利保障规则。“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方”，“创造和维持制约者与被制约者享有政法综合权重比大致均衡的局面”。〔21〕童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。“所谓公正，就是不让天平歪向任何一边。”〔22〕［英］丹宁勋爵：《法律的界碑》，刘庸安、张弘译，法律出版社2011年版，第13页。参照联合国《公民权利和政治权利国际公约》《宪法》和《刑事诉讼法》关于司法人权标准完善我国刑事诉讼以及其他相关制度，〔23〕同前注〔20〕，张建伟文。初步审查立案之后的职务犯罪调查对象的程序权利应参照《刑事诉讼法》所保障的普通犯罪嫌疑人标准。进一步在法律中明确讯问的时间、地点和录音录像程序；留置的具体场所、被留置人及其近亲属对留置措施错误适用的及时救济途径。明确监察机关移送的证据应包括被调查人员有罪、无罪和罪轻的全部证据。〔24〕香港廉政公署初建时，片面追求实体真实，调查过程中忽视对人权保障，引起了香港各界的不满，后廉署以《香港人权法案条例》为准绳进行改革，将反贪调查程序的目标设定为实体真实与人权保障的平衡。仅以廉政公署的逮捕权运作为例，《廉政公署条例》详细规定了逮捕与无证逮捕的具体对象，也规定了相关程序：如获廉政专员为此授权的廉署人员合理地怀疑某人犯本条例或《防止贿赂条例》（第201章）或《选举（舞弊及非法行为）条例》（第554章）所订罪行，或合理地怀疑某人身为订明人员而藉着或通过不当使用职权而犯勒索罪，可无需手令而将该人逮捕。

第三，完善和落实职务违法犯罪案件中的举报人不立案程序知情权、复议权等程序权利。应完善相关规定，落实报案人或者举报人的程序知情权利，尤其及时告知：立案与否、调查终结、调查中止等等程序性事项，增加举报人对调查程序的参与度，监督调查权的合法运作。

（三）刑事调查程序内部阶段性流程简约化重构

为克服职务犯罪调查过程中的立案、调查程序设计问题，可以从如下方面入手改良：第一，取消立案的程序化设定，简化调查启动程序，均衡立案前后的初步审查行为与调查行为。本着程序简约原则，对职务违法犯罪的问题线索进行初步审查，变立案审批制为立案登记制或违法犯罪消息登记制，分流问题线索。在初步审查与调查行为的采取过程中，监察委员会必须遵循比例性原则，以保证调查行为在不同程序阶段的均衡运用。

第二，重构调查程序中的集体决策机制，以达成调查程序简约和高效运作的效果。由于监察委员会调查行为的特殊性，某些调查措施虽然可能对被调查人造成或多或少的程序权利的临时性限制；但调查行为并不是审判行为，并不涉及被调查人实体权利的最终处分。纵观各类收集证据、查明事实的程序性活动，不管是侦查还是调查，都以“效率优先，兼顾公平”为程序价值导向。是故，有必要在调查方案确定、留置措施采取等调查行为决定过程中，引入高效的首长负责决策机制，集体研究机制这种民主决策方式适用于不强调效率的调查终结后的其他重大程序决定。

第三，强化检察机关对调查程序的法律监督制衡功能，保障调查程序的简约高效运行。有必要继续本着对打击腐败违法犯罪与保障权利的双重程序价值追求，在改革立案程序设计和集体研究程序的同时，将涉及到被调查人的财产权、人身权、隐私权的重大处分行为——搜查、技术调查、留置等——决定权交给相对更为独立和专业的检察机关来行使，强化检察机关法律监督者的宪法角色，从而在监察调查权与检察法律监督权之间形成了张弛有度的有效制衡。

（四）刑事调查程序中权利对权力的合理制衡

在法律正当程序中，公民的程序权利总能够对国家权力形成有效的监督与制衡。在现有的监察委员会调查程序中，排除了律师等法律专业人士的有效介入和帮助，监察机关的刑事调查权力运行处于绝对强势的程序地位，被调查人和举报人的程序权利保障并不够完善，仍有进一步提升的空间：有必要比照刑事诉讼程序中的权利保障机制建构相关制度，充分体现多年法治建设的程序正义成果，提升监察刑事调查程序中的权利保障水平。

第一，与《刑事诉讼法》中的相关程序标准相对接，建构合理的犯罪嫌疑人的程序权利保障体系，进一步完善被调查人的知情权、法律帮助权等程序权利。“被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。”“创造和维持制约者与被制约者享有政法综合权重比大致均衡的局面。”〔25〕同前注〔21〕，童之伟文。由于留置等监察刑事调查措施对被调查人的基本权利的限制极大，因此在监察委员会的刑事调查权运行中应当注重人权保障：给予被调查人完整的知情权、陈述权、辩护权和程序权利救济权。在后续的立法完善过程中，可以赋予被调查人在首次讯问后有权聘请律师或其他法律帮助人，由此使得被调查人获得法律帮助的程序权利；可以赋予被调查人在涉及重大权利处分时允准其法律帮助人莅场监督权，从而延展被调查人在辩护证据调查等方面的程序权利，以此制衡刑事调查权可能的扩张，保障刑事调查权运作程序的正当性。

第二，在监察刑事调查程序中，落实被调查人家属的程序知情权，进一步丰富和完善被调查人程序权利保障体系。在法律配套过程中，有必要通过法条明确规定：刑事调查的立案决定应当通知其家属，但涉及国家机密或者不适宜公开等有碍调查的情况除外；待有碍调查的情形消失后，调查人员应不迟于24小时内通知其家属。保障被调查人家属的及时知情权，从而保障被调查人的权利维护的及时性和有效性。

第三，完善和落实举报人的合法程序权利。应完善相关规定，落实报案人或者举报人的程序知情权利，尤其及时告知立案与否、调查终结、调查中止等等程序性事项，增加举报人对调查程序的参与度，让其切实地感受到“可以接近的正义”。同时，将刑事调查的程序性事项及时告知报案人、举报人，便于其监督调查权的合法运作，有助于增强民众感受反贪刑事调查权的权威。

第四，进一步优化符合法治程序的留置措施体系，使之与《刑事诉讼法》上的其他刑事强制措施能够形成平衡、自洽的调查措施体系。首先，切实贯彻“比例性原则”。将留置的适用对象限制为涉嫌职务犯罪的被调查人，不对职务违法行为的被调查人适用留置措施，将留置这种具有极大强制性的羁押性调查措施作为最后手段。其次，留置程序仍由监察委员会决定，采取“羁押必要性审查”制度。每周由监察委员会主动审核其必要性，若符合条件则解除留置。再次，降低留置的强制力度。留置期间不超过刑事拘留的期间37天，防止将留置异化为“双规”的简单法律化产物，防止审前羁押的进一步扩容。最后，进一步理顺监察机关留置场所与公安机关看守所、拘留所的关系。可以协调完善相关规制，打通各种羁押场所的技术规范和法律规制，使得监察留置措施的具体执行更加规范。

四、余论

在中国特色社会主义法治建设的过程中，仍然需要进一步加大对监察委员会刑事调查权进行程序控制的法律制度供给力度，可以从以下几方面入手：第一，完善监察委员会与人民检察院之间的工作衔接机制。在监察委员会刑事调查权与检察院补充侦查权之间建立起顺畅的职务犯罪追诉工作通道，全面建立检察院补充侦查权对于监察委刑事调查权力的程序优位。可以在条件成熟时，借鉴“检警一体化”的职务犯罪追诉机制，在《刑事诉讼法》中明确将检察机关引入职务犯罪调查程序进行“证据调查引导”。第二，完善监察委员会技术调查权与警察技术侦查权的衔接机制。进一步细化技术调查程序设置，在针对职务犯罪行为人采取技术调查措施过程中，监察委员会决定权与警察执行权的具体运作流程、证据规格、救济途径等宜再细化规定；有条件时，可以考虑在技术调查过程中的有限“监警一体化”的运作机制。第三，完善监察委员会刑事调查权运作的监督机制。除了《监察法》规定的调查程序规制、人民代表大会及其常务委员会的监督、民主监督、社会监督、舆论监督、内部专门的监督，还得接受检察机关专业的法律监督。在检察体制改革过程中，需要凸显和强化检察机关的职务犯罪调查行为的法律监督，有必要在程序设置和法律规制设计中体现检察机关对监察委员会刑事调查活动的全程监督和及时监督。监察委员会刑事调查权法治化运作，不但需要一个体系化的静态法律文本的整体支撑，也需要在权力运作程序中实现刑事调查权能、调查权力与程序权利之间的合理动态制衡。