浅谈中国养老金空账问题及相应对策——从国际比较的视野

(中国人民大学 北京 100872)

养老保险是社会保障制度的重要组成部分。所谓养老保险，是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或者因年老丧失劳动能力而退出劳动岗位后能够保障基本生活水平而建立的一种社会保险制度。养老保险基金则是国家或者用人单位为了实施养老保险制度，通过一定的程序，依法建立起来的、用于养老保险给付的货币资金，养老保险基金是老年人丧失劳动能力后的重要生活来源，是老年人的“养命钱”。

我国根据中国的具体国情，实施了“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险改革制度，即由现收现付制向部分积累制转型。这一制度是按照国务院1997年7月发布的《关于建立统一的企业职工养老保险制度决定》建立的，核心内容是同一企业和个人的缴费比例，统一个人账户规模，统一基本养老金计发办法。从理论上说该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处，同时还体现了社会保险的分散风险、保障性强的特点，强调了职工的自我保障意识和激励机制。但是基于我国养老保险的历史和人口年龄结构变化的特殊情况，我国现面临巨大的养老保险个人账户空账的问题，对于今后养老保险制度的正常运转，老人养老待遇的满足，社会的稳定发展造成了严重的威胁。

要确保我国居民老有所养，就必须确保居民能够顺利得到他们的养老金。但是，养老保险基金存在的“空账”问题，成了影响居民顺利领到养老金的巨大威胁。人社部数据显示，2013年，养老保险个人账户的空账已经达到了3.1万亿元。

要提出合理的解决措施，就必须立足于中国养老金空账问题产生的实际根源，再学习国际可借鉴经验，对症下药。

我国养老金空账问题简要说明，主要有以下几点;

首先这是由于制度设计之初由现收现付制转向部分积累制的过程中形成的转制成本所引起的。从1997年统账结合模式正式实施开始，根据其基本框架“老人老办法、中人过渡法，新人新办法”来看，老人和中人的个人账户积累并没有足够的养老基金，但是退休后依然要正常地领取养老金，由此产生的转制成本政府也没有及时采取措施和资金来补偿这一部分空缺，由此导致统筹账户收不抵支，则个人账户便被挪用，从而形成个人账户的空账。其次，由于当初国企改革引发大量劳动力提前退休也加剧了养老保险手指之间的矛盾，也就是说，离退休职工数量越来越多，领取的养老资金也越来越多，而实际进行养老保险缴费的数量却不足以抵消这么多的养老支出。而且由于我国长期实行的计划生育政策和随着医疗水平提高而使得人均寿命延长而导致的严重的人口老龄化也使得老龄人口的增多，从而导致的养老资金的支付需求增加而不得不透支个人账户的资金。

其次，由于当初国企改革引发大量劳动力提前退休也加剧了养老保险手指之间的矛盾，也就是说，离退休职工数量越来越多，领取的养老资金也越来越多，而实际进行养老保险缴费的数量却不足以抵消这么多的养老支出。而且由于我国长期实行的计划生育政策和随着医疗水平提高而使得人均寿命延长而导致的严重的人口老龄化也使得老龄人口的增多，从而导致的养老资金的支付需求增加而不得不透支个人账户的资金。

此外，在制度运行过程中也出现了很多钻制度空子的行为和制度本身没有严格得以落实而造成的养老保险空账问题加剧的情况。由于我国人口基数大，而且各个省市的具体情况不一样，在政策落实方面没有得到贯彻，而且各个地区的经济发展状况也各不一样，导致该制度得不到具体落实。有些地方存在打折征收、优惠征收养老金的现象；而有的地方的养老保险覆盖率太低，参保人数过少，而且存在拖欠拒交养老金的现象，并且对于已死老人进行冒领的行为；还有的企业则是少报、虚报、漏报上缴的养老金等问题，这些细节方面的种种问题最终都加剧了养老保险空账的问题。而且相关社会保障部门对于制度的监管也没有贯彻落实，导致很多人和企业从养老保险基金中谋取不当利益，比如上文提到的冒领养老金和少报、虚报行为。

另一方面就是政府在出现问题之初没有采取措施及时弥补，运行过程中统账结合的混账管理模式也导致各地养老保险的经办机构一旦出现当期养老保险开支状况无法满足就很容易通过挤占个人账户进行当期支付，如此循环，又加剧了个人基金账户的空账。此外，对于已有的积累资金的管理投资没有得到有利的使用，一方面是由于通过膨胀带来的贬值和随着时间的推移，当初的资金无法满足现今的养老支出；另一方面，养老资金没有进行优化投资，比如进入股票市场、基础设施建设、房地产市场以及海外投资等领域进行升值。

鉴于以上复杂的综合性因素，导致我国养老金空账问题十分严重，而针对以上问题域原因，立足中国实际，结合国际经验，笔者提出的可供参考的做法为以下若干点：

(一)适当开源：

1.加大政府补贴，填补隐性债务缺口

政府作为养老保险制度的制定者和控制者必须对养老保险的制度进行强有力的管控。

英国政府支出的三分之一用于社会保障，1997年总量接近1000亿英镑，大约相当于英国每个居民每年得到2000英镑的社会保障支付，1997年全社会用于社会保障方面的总支出约占GDP26.6%，其数量相当惊人。

从筹资来源看，政府在资金供应上发挥了“主渠道”作用，提供了将近二分之一的资金(48%)，企业“贡献”了四分之一，个人缴纳了15%。这样一种资金来源结构与英国工资水平不高及税收负担较重的现实相吻合。其优点是职工就业期间的社会保障缴费负担较轻，形成对保障收付关系的理解是得多于缴，其缺点是整个税收负担较重，而纳税与社会保障享受之间缺乏直接的联想。

虽然我国经济发展程度，社会保障制度不尽相同。但是在社会主义国家之中，政府在养老金“开源”中的作用确是不容忽视的。

随着我国经济发展水平不断提高和国家经济增长水平保持7%到8%左右水平，国家财政在对于养老资金的支持力度应该加大比例。适当地通过资金补贴来填补部分个人账户的空账，缓解空账压力。比如通过国有股转让、国有企业收益分红、合理变现部分国有资产、发行债券等手段，不足养老金缺口。此外，对于养老资金的支出管理应当严格管控，对于领取养老资金的资格审查标准要严格控制。这主要是地方具体部门在落实政策时要严格执行，防止个人和企业趁机谋求利益。同时规范企业和用人单位中提前退休的行为，防止提前退休，实行有弹性的退休计划，从而减少养老资金缴纳不足和支出过大的情况。

2.推进税费改革——保证养老金的足额征收

我国现行的养老保险制度规定企业应按职工工资总额的20%缴纳养老金，建立社会养老统筹账户，20%的雇主负担率相比于美国的6.2%和日本的8.65%，看似有些高，但鉴于我国企业年金发展不足的现状，综合看来我国的企业实际负担率并没有显著高于其他国家。但即便是这样，很多企业特别是非公有制企业不愿参保，人为地增加了养老保险的进入门槛，对养老金的足额征收和扩大养老体系的覆盖面都造成了不利影响。

俄、日、加、美四国的养老金征收都采用税收的形式，特别是俄罗斯在普京上台后对养老保险制度的税费改革，有力地规范了养老金的征收。因此，建议通过“费”改“税”，利用税收的强制性特征来保证养老金的足额征收。

(二)合理节流：适当延迟退休与弹性退休相结合

立足于人口年龄结构国情，节流无疑是当前比较行之有效的措施之一，但是我们也应该避免一刀切，将延迟退休和弹性退休相结合。

1.延迟退休

鉴于如今医疗水平和生活水平不断提高，而国家法定退休年龄却没有相应改变，因此可以对某些劳动单位的劳动者进行适当地提高退休年龄。从而直接增加养老保险资金的增加并同时延迟对这一部分劳动者养老资金的支付时间。和提高退休年龄相应地依旧是上文提及地要防止部分人提前退休。此外，还可以适当地提高养老保险缴费率，其一是指个人缴费比率的提高，其二则是指社会整体的缴费比率的提高。这就需要相关部门动员，让社会更多的企业和个人加入到养老保险的制度保障中来，这样不仅扩大保险覆盖面，使更多人的养老有所保障，而且使目前养老资金的收入得以增加。

2.弹性退休

美国采取了三档式的弹性激励方式，给不同的人群以不同的选择。第一档是提前退休。愿意提前退休的民众可以最早在年满62周岁时退休并领取打折扣的退休金，62岁退休的保障水平相当于全额退休金的70%，此后逐月递增。第二档是正式退休。年满67周岁民众可以申请正式退休并领取全额退休金。在1937年以前，领取全额退休金的正式退休年龄是65岁，1943年以后提高到66岁，1960年提高到67岁。第三档是鼓励性的延迟退休。民众可以工作到最晚到70周岁，届时可以比正常退休者多领大约三分之一的退休金。由此可知，美国政府采取的是多样化的政策，对不同的人群采取不同的制度供他们选择，采取了弹性化的方式，缓慢地延长年龄，可以使每个人根据自己的需要选择适合自己的退休计划。

“一刀切”的方式全面提高退休年龄是不公平的，也是不可行的，而弹性推行制度体现了原则性与灵活性的完美统一，政策得当的话一方面可以满足大多数人的利益需求，并对养老保险基金产生正面影响，另一方面也可以对就业问题有所帮助，实现人力资源的充分应用。此外，应加强监管，严格控制非正常提前退休，减少养老保险基金的非正常流失。

(三)扩大投资：提升收益能力——提升养老金防范风险与增值能力

在金融市场发展相对健全的欧美国家，养老金的投资限制相对宽松，前些年金融市场的景气也使得养老金大幅增值。

日本政府主导的养老金投资基金(英文简称GPIF)管理着世界上最大的养老金体量，目前有1.26万亿美元，超过本国GDP的四分之一，而且近些年的投资回报都不错。

新加坡养老金青睐国债。投资领域上看，新加坡养老金最主要的投资领域是国内的基础设施建设，样做不仅能够保证收益率的稳妥，更能够避免涉及公共利益的大笔钱财缩水甚至大幅亏损。“每个国家的养老金都会有这样那样的投资行为，但是，因为数额大，覆盖广泛，相关利益人多，风险比较高的领域通常不会成为主要投资方向，不过这也不意味着就没有其他投资选择”。为投资秉持谨慎的态度，外加管理精细，新加坡养老金的投资效益一直表现很好。在过去的20年里，其养老金的回报率平均维持在5%左右。

投资是有风险的，提升养老金增值能力与防范风险是十分必要的，我国也应该继续借鉴学习，开拓多元渠道，促进养老金的增值。

当前，我国养老金主要是存入银行或购买国债、基金等，虽投资风险较小，但收益率较低。大量实证研究表明，社保基金的收益率达到5%以上才可以较好地实现合适的替代率和支付年限，我国目前的养老金运营模式很难承受收益率5%标准和持续扩大的养老金缺口压力。因此，未来需要在有效控制投资风险的前提下，提升养老金增值能力。可利用养老金数额大、来源稳定的特点，将其投入到如保障房建设等具有可预见稳定收益率的重点建设项目中；也可通过将效益较好企业的国有股转持社保基金的方式，让社保基金能分享企业经营成果。

(四)学习先进：以瑞典记账式个人账户(NDC)为例

正当我们为填补养老金“空账”苦寻对策时，从瑞典开始的记账式个人账户(NDC)，在一些国家已试验多年。一年前，一个由中外专家组成的课题组根据这些国家的经验提出，采用NDC，可能是中国完善养老金体制，解决养老金“空账”的切实可行的有效途径。

借鉴“名义账户制”明确个人财产权，即NDC的模式。具体做法是：参保人按照确定数量缴费进入个人账户，管理部门每年计入按照法定利率计算的利息收入，但个人账户上的钱并不需要留下来，而是直接支付给统一时点的老年人。参保人退休时，可以获得根据账面积累额井算出来的养老金。这样的制度在一定时期内可以适应外部社会经济形式的变化，而且更具有透明度，账户可以随时查看他的账户，不易受到经办机构的欺诈和管理带来的风险。最重要的是，解决了混账管理模式下出现的挪用个人账户资金的问题，从而在一定程度上解决了个人账户空账的情况，缓解了支出需求的压力。

(五)立足根本：发展经济，提供根本推动力

尽管政府在社会保障中发挥着不可替代的作用，但是只有经济的提升才是根本推动力，这也是瑞典，英国，日本等国家社会保障制度相对发展和完善的根本基石。我们一定要警惕赤字困境，正确认识政府补贴在解决养老金缺口问题上不具备可持续性，大力发展经济。

我国的养老金缺口正在呈现不断扩大趋势，即使政府通过补贴将当下的资金缺口弥补，未来仍然会产生新的缺口。所以依靠政府补贴只能暂时性解决问题，治标不治本，不具备可持续性。如果长期依靠政府补贴，就会挤占其他支出所需资金，大大增加财政赤字的压力。因此，只有根据经济社会发展状况，积极探索在动态上实现养老金运营的长期平衡机制，而政府补贴只起到在机制形成过程中的辅助性作用，才是解决养老金缺口问题的出路。

(六)制度保障：建立合理有效的保障机制

养老金的正常运转，是社会保障制度的重要组成部分，需要良好制度的保障。

虽然中国的社会保障作弊赌日益发展完善，但是仍需借鉴其他国家的制度经验，取长补短。以日本为例，日本法律体系健全，立法规范日本社会保障体系经过了几十年的不断发展和完善，已经成为一个较为完整的社会保障体系。社会保障制度的各个部分都有与之对应的较为完善的法律法规。健全的法律体系使得社会保障制度有法可依，保障了其有效规范的实施。并且社会保障管理机构健全，实行分权式的管理机制。

对于中国而言，首先，要加强法制建设，健全和完善相关的法律法规，为养老保险基金投资制定专门的法律法规，为养老保险基金管理机构制定规范的组织章程，给予养老基金管理机构的法人资格以法律上的确定和保护，保持其独立性，防止其受到其他部门或地方政府的干预。其次，要建立和健全养老保险基金信息传输和披露制度，为政府制定社会保险政策及时准确的提供基础性数据，让社会了解基金的收支和运营情况。最后，还要建立起“三位一体”的社会监督体系，即以养老保险基金投资管理机构内部监督为核心，社会监督和国家监督为补充的现代社会的全方位的养老保险监管体系。只有三者相互合作，严密监管，职责分明，才能真正提高监管的有效性。

总的来说，历史原因、老龄化加速程度、庞大的人口规模等原因导致的养老保险空账问题在解决过程中不可能毕其功于一役，需要我们不断地探索，积极解决已经出现的空账问题，遏制其恶化，同时学习国外成功的经验致力于我国养老保险制度的完善，最终使得人民养老有所保障。