我国中西部县域实施PPP模式的风险探究

孙 洁，马宇哲

(中国财政科学研究院，北京 100142)

PPP发端于18世纪英国的保洁行业，为应对政府在单独提供公共物品时面临的财政、信任和管理危机压力等约束，政府有意识地引进私人部门参与到公共服务和公共管理当中。我国在20世纪80年代末开始重新定义公私部门的角色，探索具有中国特色的PPP发展路径，但由于政府和市场定位模糊、公共部门和私人部门权责不明晰，PPP在我国的推广一度陷入停滞。随着我国改革不断深入，市场在资源配置中的决定性作用得到确立，在一定程度上破除了PPP发展的藩篱。特别是在经济面临增速换挡、改革逐渐进入深水区的关键历史时期，PPP模式被视为缓解地方政府债务危机、改革财税体制、推动经济结构转型的新药方。

一、文献综述

PPP是Public-Private Partnership的英文缩写，在我国的土壤下以“政府-社会资本”合作的形式存在。经过20多年的发展，PPP模式在我国已经从单一融资模式转变成涵盖整个项目生命周期的公私合作方式，其内涵和外延也在学术研究和各地政府的实践过程中得到补充和升华。目前，国内的PPP研究涵盖了定性分析和定量分析的多个模块。随着PPP模式在全国的推广，针对PPP项目在实际运作过程中的风险分析和关键成功因素的提炼逐渐成为主流，越来越多的文献开始结合具体PPP案例，通过定性或定量的方式对上述问题进行探究。

定性分析方面，亓霞、柯永建、王守清(2009)选取了16个PPP项目典型失败案例，分析得出政府信用、市场需求变化、项目唯一性和市场收益不足是导致我国PPP项目失败的最主要风险因素[1]；尹贻林和尹晓璐(2013)发现适当的风险分担机制是北京地铁四号线PPP项目成功的关键因素之一。[2]定量分析方面，李素英、杨娱(2016)以RC县市政基础设施建设为例，采用层次分析法对PPP模式的融资风险进行分层，并通过德尔菲法确定风险程度[3]；任志涛、武继科(2017)以PPP负面实践为背景，构建了结构方程模型，对PPP项目的关键影响因素进行分析。[4]国外的风险研究方面，Bing L、Akintoye A和Edwards P J等(2005)通过对PPP项目中风险偏好分配方式的问卷调查，发现在大多数项目中风险应该由私人部门分担；特别是在项目初期，私人部门客户应建立起更有效的风险分担框架。[5]Ameyaw E和Chan A P C(2015)采用德尔菲调查法列出基于加纳水务PPP项目的关键风险因素排名清单，发现最重要的影响因素分别为汇率风险、腐败、水盗窃、账单拒付以及政府干预。[6]针对中西部县域层面的PPP项目，国内目前的文献颇少且侧重于以定性的方式剖析问题。其中，熊燕斌，刘震华(2007)认为在中部基础设施建设融资中应用PPP模式容易控制融资风险，有利于吸引民营资本特别是外资的参与[7]；成玉青(2015)认为中西部资源型县发展PPP模式存在的问题主要在于政府主导和认识不足，因此需要适当引进社会资本和创新机制。[8]

总体来说，国内文献侧重于PPP模式的案例分析和定性分析，研究视角较为单一，对策往往缺乏针对性。而国外更多采用定量分析，并采取问卷调查的形式深入挖掘项目的各个细节，结论更有说服力。此外，现有文献中将视角聚焦在县域地区的相对较少，大多数县域PPP文献对案例的分析较为局限，缺乏实地调查和第一手资料，因而提出的对策往往缺乏针对性。本文的创新之处在于将定性分析和定量分析相结合，在问卷调查的基础上构建中西部县域PPP项目的风险评价体系，通过定量方式计算并筛选出其中的关键风险因素并划分风险组群，结合中西部县域个别典型案例重点对这些风险因素进行定性分析，进而有针对性地提出解决决策。

二、PPP模式在我国中西部地区的发展现状

2014年来，随着各类扶持政策和规范性文件相继出台，PPP模式在全国急剧升温，个别地区出现了井喷现象。根据财政部最新披露的全国PPP综合信息平台项目库季报，从全国层面看，截至2017年6月末，全国PPP入库项目共13,554个，投资总额约16.3万亿元；已签约落地项目2,021个，总投资3.3万亿元，项目落地率34.2%。此外，项目库中国家示范项目700个，累计投资额1.7万亿元，覆盖除西藏以外的30个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和18个领域从地域分布看，我国经济越不发达地区，申报的PPP项目也越多。特别是在我国经济欠发达的中西部地区，政府参与到PPP大潮的热情更加高涨。从项目入库数量看，截至2017年6月末，中西部地区入库项目及投资额占据全国总数的70%，其中，贵州、新疆、内蒙古PPP项目入库数排名前三，合计占入库总数的31.7%。从项目具体落地情况看，新疆和安徽两大中西部省份位列2、3位，与第一名的山东合计占落地项目总数的30.4%。从国家示范项目层面看，河南、山东、安徽示范项目落地数居前三位，内蒙古、陕西、青海、甘肃等中西部省份也净增数排名靠前。因此，本文将中西部地区作为研究维度之一。本文将县域地区作为另一个研究维度，是由于与经济总量大、民间资本充裕、产业结构合理、资源相对集中的中心城市相比，中西部县域地区在经济架构和要素禀赋上都存在一定的差距，随着中心城市的投资机会相对饱和，县域这一价值洼地的后发优势逐渐显现，能否处理好县域地区的经济发展问题关系到我国未来经济增长的质量和空间。

截至2016年末，财政部PPP项目库中县级区划的PPP项目6,219个，占据项目库总项目数的半壁江山(55.6%),但投资总需求仅4.2万亿元，仅占项目库总投资额的30.2%。平均单个PPP项目的投资规模为7亿元，小于项目库平均值12.4亿元。这反映了县域地区对于PPP项目的旺盛需求，也折射出缺乏财力支持和优质资源的县域政府在吸引社会资本时的无奈。政策支持方面，在国家层面PPP文件的基础上，多数省市也针对自身情况出台了一系列政策和法规。但由于PPP模式在县域地区的实际推广时间较短、面域较窄、案例较少，加上各县本身情况的复杂性和异质性，这些政策很难对县域地区的PPP项目形成约束。

三、中西部县域PPP模式的风险评价方法

在现有文献和案例中，针对PPP模式在中西部县域应用情况的研究较少，不同项目的数据和详细合同内容也鲜有披露。因此本文只能在问卷调查和专家评判的基础上，应用数理统计学方法建立中西部县域PPP项目的风险评价体系模型，并以此作为后续风险分析的基础。

(一)定量分析方法

1.问卷调查。本文采用问卷调查的形式对中西部PPP项目的风险因素进行识别，同时在量化问卷结果的基础上计算各个风险因素的权重并以此作为关键风险因素筛选的依据。

2.数据分析。本文的数据分析主要包括因素分析、平均得分排名机制及模糊综合评价法。其中，前两者是依据专家对风险因素的评分得到基于中西部县域的PPP风险评价体系，后者是针对问卷调查的结果对组群进行风险评估。

1)因素分析法(FA)。因素分析就是将复杂的实测变量归结为少数几个因子的多元统计分析方法，目的在于揭示变量之间的内在关联性，以最小的共同因素对总变量做最大的解释。因素分析模型的一般表达式为：

Xi=AitF1+Ai2F2+…+AikFk+Ui(1)

其中，Xi表示0均值、单位方差的标准化变量，Fk为各个标准化变量所共有的公共因子，Ui是每个标准化变量所独有的特殊因子，Aik为第i个变量Xi在第k个公因子Fk上的负荷，用来衡量公共因子和变量间的相关系数。在本文中，我们通过主成分分析法依据单个因素对标准化变量总方差的解释程度将关键风险因素(CRF)划分到不同的关键风险组群(CRG)中。

2)平均得分排名机制。借鉴Chan and Kumaraswamy(1996)[9]的研究成果，本文使用平均得分排名机制建立PPP模式风险因素的相对重要性评价体系，在专家评分的基础上计算每个风险因子的平均分，基于得分高低决定各个因子按照重要程度的相对排名。平均得分(MS)的计算公式如下：

其中，s为被调查者对每个风险因子的评分(从1到5，1表示最不重要，5表示最重要)；f为每个风险因子评分的频数；N为有效评分问卷的数量。

3)模糊综合评估模型。模糊综合评价模型用来进行多重层级或多重标准下的决策评估。在本文中，我们在中西部县域层面上通过计算风险概率平均值确定单个风险因素及组群风险因素的权重，并以此作为后续定性分析的基础。权重计算公式如下：

其中Wi为特定CRF/CRG的权重；Mi表示特定CRF/CRG的平均评级得分，该分数由单个CRF/CRG项目的评分加总除以有效问卷数得到。以上部分奠定了本文实证部分的基础。

(二)基于中西部县域PPP模式的风险实证分析

本文首先通过参考大量文献和相关资料，筛选出中西部县域PPP的一般风险因素，并以此作为问卷设计的基础。基于问卷结果和平均得分机制构建风险的相对重要性评价体系，选取其中评分最高的若干风险作为中西部县域PPP的关键风险因素，应用主成分分析法对筛选出的关键因素进行因素分析，通过多次迭代抽取其中具有共性特征的因素并以此划分组群，最后通过模糊综合评估模型计算每个组群的权重。

1.问卷调查及风险评分

经过详尽的文献综述和资料查找，初步选取19个制约PPP模式在中西部县域展开的风险因素(表1)，并以此作为问卷设计的基础。受访者需在风险概率和风险严重性两个维度对19个风险因素进行评分，具体评分规则由低到高，分别为非常低、低、中等、高、非常高5类，赋值分别为1、2、3、4、5。

表1 中西部县域PPP项目风险影响因素

续表1

在受访者资质方面，向56位参与过中西部县域PPP项目的专家发放问卷，实际回收有效问卷48份。受访者主要包括实际参与中西部县域PPP项目的一线工作者以及研究过PPP模式在县域或其他对标地区应用的学者。其背景状况如表2所示：

表2 受访者背景信息

注意到在我们的风险排名表中，每个风险因子的评估结果是基于受访者认为该风险可能发生的概率排名以及该风险的重要程度排名。经过平均得分(MS)的计算，选取经过标准化处理后风险评估值大于或等于0.5的9个指标作为后续因素分析的指标(表3)。

表3 中西部县域实施PPP模式的风险因子排名

注：标准化指标=(平均实际值-平均最大值)/(平均最大值-平均最小值)。

对标准化值大于、等于0.5的9个风险因素的简要描述如表4所示。

表4 9个风险因素特点分析

2.因素分析及关键风险组群(CRGs)划分：

为揭示9个风险因素间的内在关联性，本文利用因素分析法对这9个风险因素进行归类，并以此作为风险组群的划分依据。

1)因素分析可行性检验。首先对基于问卷的风险因素进行可行性检验。注意到变量个数与样本个数的比为9/48=1:5.3≈1:5，这一因素选择基本上符合因素分析法的前置条件。[10]随后，使用SPSS软件对9个因素进行KMO测度和巴特莱特球形检验，用来判断因素分析方法是否合适。Bartlett球形检验结果(X2=342.250，P=0.000)显著，表明9个因素之间并不独立，同时KMO统计值大于0.5，说明针对中西部县域风险因素的调查问卷适合进行因素分析。

2)主成分分析。在48份问卷数据的基础上对这9个因素进行主成分分析(结果如表5)。经过5次迭代发现9个关键风险因素和4个公共因子被抽取出来并能解释67%的方差变动，并且几乎所有因素的风险载荷(Factor Loadings)均显著大于0.5，其中有6个风险因子的风险载荷达到0.7以上。表明经过主成分分析法抽取出的公共因子具有较好的一致性和有效性，因而可以作为中西部县域PPP项目重要风险组群的划分依据。基于组群特性，我们划分的组群名称分别为政治风险、经济风险、市场环境风险和合作风险。

表5 主成分分析结果

进一步，基于公式(3)计算9个风险因素及4个组别的相对重要性权重。注意到，单个风险因素的平均评级得分由该风险的总得分除以有效问卷的份数得到。权重计算结果见表6。

表6 9个关键风险因素(CRFs)及4个关键风险组群(CRGs)权重表

可以看到，从风险组群的划分上看，影响PPP项目在中西部县域实施的最主要风险群组为政治风险，其风险概率和风险维度的组群总权重占比分别为34%和33%，其次为经济风险、市场环境风险和合作风险，占比分别为23%和23%、22%和22%以及21%和22%。

四、中西部县域实施PPP项目的问题与风险探析

基于定量部分的风险评估结果，9个关键风险因素被划分至4个组群。其中，政治风险组群包括政府信用风险、政策/法律变更以及寻租/贪腐；经济风险组群包括项目收益不足和融资风险；市场环境风险组群涵盖缺乏专业人才、第三方机构以及市场需求不足风险；合作风险组群则涉及合同风险和价格变动风险。本节结合4个典型失败案例(案例概述如表7 所示)对四大群组的9个风险进行具体探析。

表7 中西部县域PPP失败案例

注：湖北某市虽然为地级市，但此案例的失败经验在县域区划中十分典型，故本节将其作为分析案例之一。

(一)政治风险

鉴于地方县域高度集权的政治生态和复杂的利益关系，政府部门的行为偏差严重制约了PPP模式在中西部县域地区的发展，具体包括信用风险、政策/法律变更风险以及寻租/贪腐风险，三类政治风险分别对应以下三个方面：

1.县域政府缺乏契约精神。由于地方政府是PPP项目的主要牵头方和参与方，在与私人部门的合作中明显处于优势地位，因此在具体实践中经常出现政府出于维护自身利益而不严格遵守契约的现象。在PPP项目中，政府凭借其行政强制力，在与私人部门的博弈中看到违背合约的经济所得大于遵守合约的经济所得时极易单方面违约。此外，在项目预期收益不足的情况下，政府为最大限度保护自身利益理性选择不履行合约，从而使项目陷入停滞。PPP项目更多涉及前期投入大、回报周期长的公共微利项目，为吸引民间资金，政府往往有动力在前期对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现，严重影响政府的公信力。PPP项目长达二、三十年甚至更长的生命周期与地方官员五年任期的行政届规不匹配，地方官员“新官不理旧账”的选择将可能使社会资本无所适从。

2.政策/法律非延续导致合作面临不确定性。政策/法律变更是指国家或者地区层面PPP相关政策和法律在项目存续期间出现了变动等非延续现象，导致之前缔结的合约面临极大的不确定性。例如，在四川某县新城开发建设的案例中，县政府在与某集团签订合约时将50年的公共事业经营权转让给该集团，后者负责承揽新城建设，但建设部“特许经营期限最长期限不得超过30年”的文件让新城项目几乎陷于停滞。这一案例深刻表明在配套政策不完善的情况下，缺乏灵活性和前瞻性的合约将对项目本身造成不可逆的严重后果。

3.县域“一把手”意志下可能出现寻租/贪腐，导致PPP畸形发展。在相对落后的中西部县域基层，县域“一把手”的认知水平、思维方式和决策方式决定了PPP项目的走向。由于缺乏必要的制衡机制，“一把手”的短期政绩观与PPP项目的长期、微利等特性可能出现矛盾，在实际运作中县域“一把手”可能在缺乏审慎调研的情况下仓促上马项目，在项目运营阶段一意孤行、强势决策，造成资源的浪费。甚至有些政府部门不征求民意，在征地、搬迁、项目选址等方面与当地民众发生冲突，势必导致合作项目的畸形发展。

(二)经济风险

从获取资金的角度来讲，中西部县域地区PPP模式所面临的经济风险主要体现在县域政府面临的硬性资本约束，包括项目收益不足和政府所面临的融资风险，其中项目收益不足是风险评估结果中影响中西部县域PPP发展的首要单项风险因素。

1.中西部县域资源环境禀赋差，公私合营缺乏收益基础。中西部地区经济发展水平低下，传统基于政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种付费机制的收益分配模式在这些欠发达地区难以实现：一方面，地方经济发展缺乏亮点，税源单一，财政往往入不敷出，导致地方政府很难对公共产品和服务直接付费；另一方面，中西部地区人均收入水平低，造成特许经营期私人部门很难依靠使用者付费的收益填补其支付的成本。缺乏稳定的项目收益，地方政府将失去获取民间资金的筹码，公私合作成为无源之水。此外，受地理、资源、环境等因素的影响，中西部县域地区在PPP项目上需要承担更高的成本。特别是西部贵州、广西、云南等偏远地区，由于人口稀少、地理环境恶劣，诸如铁路、水利等基建项目在选址、建设和运营过程中面临一系列难以预知的困难，导致项目投资金额庞大，风险系数高，公私合营成本不菲。而对于新疆、西藏等幅员辽阔、人口稀少的县域来说，小规模的基建项目很难发挥群聚效应，项目建成后受众少、费用低，若无财政补贴，将进一步加剧地方政府的财政窘境。

2.中西部县域金融体系不健全，PPP项目面临融资瓶颈。县域政府能否通过PPP完成融资在很大程度上取决于项目是否有足够的吸引力。由于PPP项目回报低、周期长，投资者在调查项目的时候会考虑政府的财政收支、信用水平、项目预期回报、项目可持续性、增信措施、政府担保函等一系列指标。对于金融市场欠发达的县域地区来说，一方面地方政府收支严重失衡，财政收入很难覆盖融资成本，地方政府没有持续的还款能力；另一方面县域项目很少寻求与信用增级、担保公司等金融机构合作，导致政府融资能力差，PPP项目面临很大的融资瓶颈。

(三)市场环境风险

1.市场需求不足制约县域PPP发展。在PPP项目运营期，基建设施的使用率决定了项目投资金额回收的快慢。中西部县域地区经济环境错综复杂，前期预测项目服务需求量非常困难。但在政绩驱动下，政府部门往往有很强动力上马PPP项目，进而在一定程度上高估项目需求。这种只顾政绩需求不顾市场需求的做法往往导致特许经营期间项目需求量不足，造成基础设施空置现象严重。

2.中西部县域缺乏专业化人才和中介服务机构。PPP项目涉及金额庞大，生命周期长，利益链条错综复杂，要求项目参与者具备较高的专业和实战素养。对于人才严重匮乏的县域地区，PPP模式往往是盲人摸象。此外，随着PPP项目雨后春笋般的发展，PPP中介服务业务也迎来快速爆发期。这些机构专业能力参差不齐，导致PPP中介服务市场鱼龙混杂、乱象丛生。特别是中西部县域，政府很难通过与第三方服务机构合作解决项目问题。

(四)合作风险

合作风险是指合作双方之间由于利益分配不均、违反合同、合作关系不协调，或者前期没有该类基础设施 PPP 项目的相关经验导致合作失败。在中西部县域的PPP实践中主要包括合同风险和价格风险。

1.低质量合约为县域PPP项目埋下严重隐患。在中西部县域的具体实践中，未经深入推敲的低质量合约往往为PPP项目的后续实施埋下隐患。如在合同的前期工作方面，未约定实施方案编制的审核以及违约行为的认定和违约责任；工程建设方面，未约定工程完工之后的保修安排和质保金的设置及使用；标的条款方面，未明确约定社会资本主体在合作期间获得回报的具体途径以及各阶段项目资产处置权的归属。

2.定价困难造成项目投入成本与未来收益不匹配。价格风险是指该项目提供的公共物品的价格定位不合理所导致的项目运营收益低于预期。由于县域地区PPP项目往往涉及金额较大，时间跨度较长，如何对项目定价关系到政府与私人部门的约定收益能否达成。定价过高和过低都将影响项目的进一步运营。此外，由于公共服务的价格存在粘性，未经审慎抉择和公众认可的价格变动将对项目本身造成冲击。例如，在湖北某市公交公司项目的案例中，由于营运成本上升，公交公司上调票价，但此举遭到市民的强烈抵制，导致公交线路收入大幅下降。

五、中西部县域发展PPP模式的应有出路

在上节结合典型失败案例的风险分析基础之上，本节针对四大群组9个风险因素进行有针对性的出路探讨，并结合4个典型成功案例(案例概述如表8所示)进行说明。

表8 中西部县域具有借鉴意义的PPP项目

(一)转变政府职能是规避政治风险的根本

对于中西部县域来说，解决包括政府风险在内的制度性问题不能仅靠政策和规章制度的约束，避免政府过多扰动的根本在于政府转变职能，以市场化的手段解决PPP参与各方的矛盾。第一，针对PPP模式的信用风险，县域政府要加强培育契约精神，在“收益共享，风险共担”的基础上寻求与私人部门的长期合作伙伴关系。第二，针对政府部门的寻租/贪腐问题，县域政府应定期公开项目进度、透明预算细则，通过充分的信息披露发挥舆论的监督功能。此外，政府应秉承市场化原则，在项目战略和决策等重大问题上发挥主导和引导作用，最大程度地调动私人部门的积极性。第三，针对PPP项目可能面临的政策/法律变动风险，政府与私人部门合作时要保证合同的合法性、合理性、周全性和前瞻性。特别是那些金额大、周期长和涉及县域资源置换的项目，更应充分调研、审慎决策，对项目可行性和面临的风险进行全面评估，并在此基础上灵活设置条款。

(二)基于要素交换的公私合作和拓宽融资渠道是解决硬性资本约束的新路径

第一，通过一定的要素交换和资源整合化解项目收益不足。例如，湖南某县国道绕城工程案例中，县政府与某集团签下全面建设协议，该集团负责出资3000万承建国道工程，同时获得国道沿线6.7公里两侧各90米土地收益。短短两年时间，一条宽幅60米、往返4车道的国道建设落成。该集团则利用沿线土地建成了湘中地区最大的县级建材市场。受此影响，一大批以商业化运营、集团化运作的政府-私人合作项目如雨后春笋般出现在湖南广大的县域土地上，成为当地城镇化建设的重要推手。这表明一定程度上的资源整合和要素交换是PPP模式打入县域市场的关键，其本质在于充分发挥各自的比较优势，在更高层次上调和各方的利益诉求。第二，面对PPP项目的融资风险，县域政府应当创新资金筹集机制，拓宽PPP项目的融资渠道。一方面，县域政府面临资金瓶颈的现状催生了国企、民企和外企这一新的投资主体，如何吸引这些投资者参与是解决地方资金之渴的关键。另一方面，鉴于我国以商业银行为主体的融资市场结构，如何吸引存量巨大的银行资本也是解决县域政府融资约束的关键。目前，银行体系的触角很难延伸到信用等级低、负债水平高且缺乏担保的地方县域，相比之下商业银行更愿意将资源向当地实力雄厚的国企、民企倾斜，而这些与地方政府唇齿相依的大中型企业恰恰是县域PPP项目撬动银行资本的跳板。

(三)优化市场环境、培育专业团队是县域PPP项目未来发展的保障

针对PPP项目面临的市场环境风险，包括市场需求不足、缺乏专业人才和第三方中介机构，县域政府应当做到：第一，针对PPP项目市场需求不足，要注重培育市场，将品牌化、商业化和市场化理念扎根到公私合作的基因中，通过PPP项目完善地方基础设施建设，提升县域品牌价值和核心竞争力。第二，在具体实践中加强与各方沟通、注重培育专业团队。此外，政府应重视人才建设，在“干中学”中培育一支懂政策、懂规则、懂业务的高素质县域PPP团队。

(四)制定高质量的合约是县域PPP项目顺利实施的基础

针对PPP项目的合作风险，应当做到：第一，为规避因合同不完善导致的双方违约风险，县域政府应当本着公平、审慎的原则，在充分沟通的基础上与私人部门缔结合同。在合同条款的敲定中要兼顾私人和公共部门利益，同时对双方的责任和权利以及纷争解决途径进行明晰而公允的界定。第二，针对合同价格变动风险，政府不应只盯着项目未来现金流，也要将项目的外溢性和商业化升值等因素考虑在内，从而将基于显性可测算收益与隐性风险收益的权衡作为县域PPP项目的定价基准。