福建省松材线虫病防控历程

文/王玲萍

松材线虫病是由媒介昆虫松墨天牛为主携带传播、造成松树枯死的一种毁灭性疫病，目前尚无有效的药物可治，被称为松树的“癌症”。松材线虫病具有传播扩散快、防治难度大的特点，松树一旦感染松材线虫病，最早40 天左右就可死亡，3 ～5 年即可造成整片松林毁灭。其严重危害性和防治艰巨性，既对森林资源和国土生态安全造成严重破坏和威胁，也影响松木的正常采伐和加工利用，成为保护森林资源安全和维护国土生态安全乃至当地经济社会发展的主要制约因素之一。

一、松材线虫病发生与防治历程

（一）发生情况

1.全国情况。1982 年，我国首次在南京首次发现松材线虫病。疫情发生范围持续扩大，2019 年8 月底全国公布了18 个省（市）发生疫情，634 个疫区，仅2019 年1—8 月，全国就新增了46 个县级行政区。松材线虫病的发生突破在年均气温10℃以下不适生的传统理论，疫区最西端达四川省凉山州，最北端到辽宁省北部多个县区。自然感染松材线虫病的松树包括马尾松、黑松、湿地松、黄山松、云南松、红松、油松等14种。在我国松材线虫病的传播媒介主要有松墨天牛、云杉花墨天牛和云杉小墨天牛等。

2.福建省情况。2001 年，福建省首次在厦门市万石植物园发现松材线虫病。2019 年全国公布了全省8 个设区市发生疫情，42 个疫区，2019 年1—8 月，全省没有新增疫区。2001 年以来全省累计52 个县级行政区261 个乡镇公布发生过疫情，累计发生面积达58.6 万亩，近年来每年枯死松树多达50 多万株。已发现福建省自然感染松材线虫病的松树有马尾松、黑松、湿地松3 种，传播媒介为松墨天牛。

3.福建省毗邻情况。毗邻福建省的有广东、江西、浙江3 个省24 个县（市、区），2019 年8 月底公布了23 个疫区；与外省交界的19个县（市、区），公布了7 个疫区（平和县、诏安县、泰宁县、福鼎市、柘荣县、福安市、寿宁县）。与福建尚无疫情龙岩市交界江西省的瑞金市、会昌县、寻乌县，广东省平远县、蕉岭县、梅县、大埔县均为老疫区，对福建西面松林、水土流失区造成合围之势。

（二）福建省防控历程

1.疫情保密阶段（2001—2008年）。该阶段疫情情况不对外公开，防治主体主要为林业主管部门，负责疫情监测、组织防治和检查验收。该阶段福建省累计防治作业面积30.51 万亩，分布于8 个设区市（除宁德市）27 个县级行政区88 个乡镇。分别是：南平市延平区、三明市三元区、梅列区、沙县、泰宁县、龙岩市新罗区、东山县、云霄县、诏安县、龙海市、厦门市湖里区、思明区、翔安区、同安区、泉州市丰泽区、鲤城区、洛江区、惠安县、石狮市、永春县、福州市鼓楼区、仓山区、晋安区、马尾区、连江县、闽侯县、长乐市、莆田市秀屿区。拔除1 个疫情发生县（永春县，2003 年小面积发生当年拔除）。

2.目标责任制管理阶段（2009—2017 年）。2009 年国家林业局开始公布松材线虫病疫区，国家和各省政府分别于2008-2010 年、2011-2013 年、2015-2017 年签订了3 期松材线虫病防治目标责任书。省委、省政府高度重视松材线虫病等重大林业有害生物防治工作，从2009 年起，省政府先后下达了3 期松材线虫病防治目标责任书。该阶段福建省累计防治作业面积52.16 万亩，分布于9 个设区市43 个县级行政区202 个乡镇。分别是：南平市延平区、建瓯市、三明市三元区、梅列区、沙县、泰宁县、龙岩市新罗区（2011 年撤销）、东山县（2017 年撤销）、云霄县、诏安县、龙海市（2013 年撤销）、漳浦县（2013 年撤销，2017年复发）、厦门市湖里区（2015 年撤销）、思明区、翔安区、同安区（2010 年 公 布 撤 销，2012 年 复发）、海沧区（2014 年公布撤销,2017 年复发）、泉州市丰泽区、鲤城区（2016 年撤销）、洛江区（2011年撤销，2017 年复发）、台商投资区、惠安县（2011 年撤销）、石狮市（2016 年撤销）、永春县（2016 年复发）、南安市（2012 年撤销，2017年复发）、安溪县、晋江市、莆田市秀屿区（2011 年撤销）、涵江区、仙游县、福州市鼓楼区（2011 年撤销）、仓山区、晋安区、马尾区、连江县、闽侯县、长乐市、福清市（2013 年撤销）、罗源县、宁德市蕉城区、霞浦县、福鼎市、福安市。该阶段新出现疫区15 个，撤销15个疫区,6 个疫区重新发现疫情，2017 年松材线虫病疫区公告为34 个。

3.新文件执行期（2018 年—）。该阶段国家林草局重新修订了《松材线虫病防治技术方案》《松材线虫病疫区和疫木管理办法》《松材线虫病生态灾害督办追责办法》，强化疫情监测，确定更加严格的疫木除害处理要求和技术措施，启动追责办法。该阶段福建累计防治作业面积40.83 万亩，分布于8 个设区市（除龙岩外）43 个县级行政区229 个乡镇。分别是：南平市延平区、建瓯市、三明市三元区、梅列区、沙县、泰宁县、清流县、将乐县、云霄县、诏安县、漳浦县、平和县、厦门市思明区（2018年撤销）、翔安区、同安区、海沧区、泉州市丰泽区、洛江区、台商投资区、惠安县（2019 年复发）、晋江市、永春县、南安市、安溪县、莆田市涵江区、城厢区、仙游县、福州市仓山区（2018 年撤销）、晋安区、马尾区、连江县、闽侯县、长乐市、福清市（2019 年复发）、罗源县、永泰县、闽清县、宁德市蕉城区、霞浦县、福鼎市、福安市、柘荣县、寿宁县。该阶段新出现疫区8个，撤销2 个疫区,2 个疫区重新发现疫情，2019 年松材线虫病疫区公告为42 个。

二、防控主要经验

（一）防控责任逐步落实到位

松材线虫病是林业检疫性有害生物，其防治需要法制和技术相结合，不断完善各级政府的主体责任、林业主管部门的部门责任、森防机构的专业技术责任、涉木部门的社会责任。近年来，各级人民政府重视松材线虫病防治工作，每年投入近2 亿元资金用于防治工作。有参与森林综合保险投保的山场实施防治性采伐的保险每亩保险理赔680 元以上，有效地减轻了林农损失。2019 年，《福建省林业有害生物防治条例》正式颁布实施，政府和林业“双线”责任制基本落实，进一步明确政府领导负责制和各部门的责任。林业主管部门组织制定防控实施方案，加强疫情监测、技术指导和宣传培训，开展检疫执法，监督防治服务组织做好防治工作。县级人民政府根据松材线虫病防治年度方案，将防治资金纳入财政预算，每年下达防治目标任务，并将松材线虫病防治情况纳入乡镇年度绩效评价指标体系。乡镇做好群众协调工作，采取政府采购防治工程，落实疫情防治年度目标任务。有关部门加强松木及木质包装材料调进、使用管理，落实施工事前报备和松木材料回收、销毁制度。加强对木材加工、经营、流通企业和防治服务组织的市场监管。加大对违反国家动植物检疫、防疫有关规定等刑事案件的查处力度。

（二）重点生态区位分批强化防御

针对松材线虫扩散趋势和重点生态区位防控的紧迫性，在开展全省和江西、安徽等重点生态区位防御工作调研的基础上，福建将世界自然遗产地、省级以上自然保护区、省级以上风景名胜区、国家森林公园、地质公园和湿地公园、重要饮用水源地保护区，“三沿一环”重要生态区域和水土流失县纳入重点治理规划，2015年初，由省政府重大动植物疫情防治指挥部印发《福建省重点生态区位重大林业有害生物防御规划（2015-2020 年）》。2015 年至2017 年，先后分两批，实施省级重点生态区位松材线虫病防御工程。第一批13 个分别为：武夷山市、武夷山国家级自然保护区、泰宁县、梅花山国家级自然保护区、连城县、长泰县、丰泽区、德化县、湄洲岛、鼓山风景名胜区、永泰县、福鼎市、福州植物园，第二批5个分别为：政和县、永安市、永定区、长汀县、柘荣县。每个重点生态区位单位首次一次性安排150万元（湄洲岛120 万元），投入监测预警、检疫御灾、防治减灾和服务保障等建设，强化体系建设，提升防御水平。之后，每个单位每年再安排运行经费20 万元，通过重点推进，不断完善全省重点生态区位防御体系。

（三）社会化队伍管理日趋完善

随着机构改革深化，松材线虫病除治工作的日益繁重，福建加强对社会化防治服务组织的引导、宣传、技术培训，明确林业主管部门对防治服务组织的管理职责。2013 年起，先后下发了多个规范性文件和地方标准，分别对备案登记、登记评价、专家库人员、信用评价等做了规定。2014 年，全省摸底调查承接防治的服务组织有42家。2016 年，福建开始实行登记备案制度，防治服务组织可登记为防治方案编制（技术咨询）、防治工程施工和防治工程监理中1-3 种类型，2017 年开始对经登记备案达到相应等级条件并自愿申请的组织专家开展等级评价。2017—2018 年省防检局举办专门培训班，对全省已备案登记的防治工程施工和工程监理单位技术负责人进行技术培训。各设区市、有关县也根据需要开展培训和技术指导，通过培训，让防治服务组织从业人员全面掌握松材线虫病等重大林业有害生物监测普查、防治技术和要求，提高防治服务组织的整体素质和专业技术水平，全面提高防治能力和管理水平。2019 年通告全省备案登记的防治服务组织有253 家（其中44 家为防治方案编制单位，247 家为防治工程施工单位，34 家为防治工程监理单位），69 家防治服务组织参与等级评价，其中乙级20 家，丙级49 家。2019 年起，5 家防治服务组织获得甲级评价，各地开始对承接防治施工的服务组织进行信用评价，通过对防治服务组织的规范管理，促进社会化防治队伍有序健康发展。

（四）公众认知和参与度明显提高

检疫执法上，2007 年松材线虫病疫区尚未公布时，三明市率先查处了违规调运疫木的行政案件，2018 年武夷山市首次查处违规调运疫木刑事案件，2019 年建瓯市林农捡拾松木被罚款1000 元，这些案例让有关单位、人员认识到“违规使用疫木可能坐牢”。防治责任追究上，建立了检查通报、限期整改、防治工作约谈和综合整治管理等制度，形成了逐级加强、力度加大的松材线虫病防治责任落实与问责机制。设区市开展督导和年度防治工作核查，省级组织抽查并通报，对薄弱县单独下达限期整改通知。2016 和2017 年，省林业厅对防治工作问题突出的10 个县（市、区）政府分管领导和林业局主要负责人分别进行了防治工作约谈，督促制定整改方案，落实防治工作措施。2013、2014、2016 年还对防治工作薄弱的10 个县（市、区）实施综合整治管理，要求相应县（市、区）针对问题制定为期一年的综合整治方案并组织实施，县政府分管领导每季度向省级汇报防治进展，一年期满自查符合要求的，提请省、市进行综合评估，确定是否解除综合整治管理。

三、新形势下的防治矛盾

（一）人员不足与监测要求严格的矛盾

在深化改革，放管服的大背景下，全省县级森防人员减少，木材检查站、林业站也相应撤并。松材线虫病需要每月巡查辖区内松树，通过人工踏查、遥感调查或诱捕器调查等方式，对出现松树异常枯死、松针变色的取样鉴定，确定是否发生松材线虫病。国家林草局新文件规定，调查疫情发生情况时，需对小班枯死的松树进行取样，总数10 株以下的要全部取样；总数10 株以上的先抽取10株进行取样检测，如没有检测到松材线虫，应当继续取样，直至全部取样检测为止。当前护林员仅能起到人工踏查并报告松枯死木位置数量的作用，全省每年松枯死木数量50 万株，取样检测工作量大，更不用说遥感监测和诱捕器监测。松枯死木数量多的地方县级森防人员无法真正按照技术方案监测到位。如实行外包，严格按照技术要求取样鉴定，需要的监测资金量大，同时，如果承接的防治服务组织鉴定的疑似疫情，仍需要权威机构认定。

（二）除治时间紧和政府采购的矛盾

国家林草局新文件要求，秋季普查后县级组织制定年度方案，通过省市两级审查和专家评估，经省级林业主管部门审定后报县政府，经县政府同意后，年度方案的资金纳入财政预算并印发实施。按照政府采购的程序，需要确定资金量后，乡镇政府方能编制编制政府采购计划，选择政府采购代理机构，科学确定采购方式。按照《政府采购品目分类目录》林业有害生物防治服务为服务类项目，政府公开招投标数额标准一般低于工程类。采购服务金额达到公开招投标数额标准的需公开招标，不足公开招投标数额标准的可采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源等采购方式。每年秋季普查时间为9—10 月，如公开招标顺利，全部程序走完防治服务组织进场应该在12 月底，每年10 月—翌年3 月最佳防治时机已经过半，扣除春节和春季阴雨天气，想要达到松树死亡即行清理难度大，防治质量明显打折扣。

（三）资金预估不足与财政资金绩效的矛盾

国家新文件要求松枯死木清理后要就地烧毁或切片除害处理，针对福建山高林密、松枯死木分散、胸径大的地方，单株松枯死木清理的单价明显要高于沿海平缓、靠近交通沿线、松枯死木小而集中的地方。由于林木采伐需要林农提供林权证，疫情除治没有相应的补偿，一些林农阻扰防治工作，人为抬高了防治成本。同时，松枯死木的数量是动态增加的，秋季普查后山场新增加的松枯死木数量估计不足，如施工合同按株数承包，可能预定数量清理结束，漫山遍野还有松枯死木；如不限株数，防治服务公司可能钻空子虚报数量，这些都可能造成财政资金达不到绩效目标。由于政府采购林业有害生物防治为服务类，不需要造价部门核算（财审），单凭年度方案财政部门容易提出质疑，由于省级财政均以同样的标准补助，让基层财政质疑各地防治单价科学性。

四、思考和建议

（一）完善政府采购服务，解决监测不到位问题

根据各地实际，按照现有的人员配置和防治资金情况，统筹考虑摸清家底的工作。在实施阶段清理的地方，应强化春秋季普查，可将专项普查工作承包给防治服务公司开展。实施绩效承包清理松枯死木的地方，可直接采取月巡查打包给绩效承包单位，由清理松枯死木的防治服务公司做好取样和初检工作，减轻监测和除害处理两次到同一山场的工作量。外包监测工程时，由县级林业主管部门和防治服务公司签订保密协议，明确擅自向社会发布松材线虫病疫情信息的责任，要求防治服务公司不得将疑似疫情的信息擅自发布。

（二）采取绩效承包方式，减少防治程序

通过采取绩效承包3 ～5 年松枯死木清理，辅以松墨天牛综合防治措施，尽可能保护松林资源，以清理松枯死木为核心，能同样达到每年的防治效果。避免每年在经历监测、制定方案、方案审定、政府同意、纳入财政预算、聘请招标代理公司招投标等程序时某个环节滞后，或者每年由不同防治服务公司承接，不熟悉山场情况，错过防治时机等问题。在操作中还能对新发现松枯死树直接通知防治服务公司，避免发现交通沿线、城区周边出现新增松枯死树要临时公司专业队，并另行申请资金清理的现象。

（三）制定防治成本标准，规范方案编制

根据当前各地松材线虫病综合防治工程施工的实际情况，广泛开展调研，确定不同区域用工单价，估算不同松林结构与林分蓄积、松枯死木分布、除害处理方式、现场地形和交通远近等情况，相应参考单价和综合因素系数，以便核算防治资金。待防治成本估算规范基本完善后，提出草案，申请标准立项。