我国治理校园欺凌立法刍议

赵宇灵

（西南大学附属中学，重庆 400700）

频发的校园欺凌不仅是对被欺凌者的公然侵害和对学校教育教学秩序的破坏，更是对我国法律体系提出了挑战。反思我国现行立法，尽管民法、刑法等相关法律可能适用于校园欺凌行为，但法律的落空可能经常成为现实；比如，“超过7成的校园欺凌犯罪学生”并没有因此承担刑事责任[1]。教育部等相关职能部门也出台了治理校园欺凌的相关文件，但并未有效遏制校园欺凌蔓延。因此，全面检视我国相关的立法，寻求完善我国治理校园欺凌的立法对策，已成为当下应对与未来有效治理校园欺凌的迫切任务。

1 我国校园欺凌治理的立法现状

在宪法、基本法律和行政法规层面，我国并没有治理校园欺凌的专门立法，而是针对校园欺凌行为性质及其造成的后果，分别予以规定。我国宪法在规定人格尊严、人身自由受保护之外，专门规定“儿童受国家保护”①。就相关性来说，校园欺凌行为如果造成被欺凌者财产或者人身权利损害，应当依据我国民事法律特别是《侵权责任法》承担侵权责任；如果还扰乱公共秩序或者妨害社会管理，则可能依据我国《治理管理处罚法》等相关法律承担行政法律责任；如果造成严重后果，超出民事侵权的限度，则可能承担刑事责任。但是，在法律的适用方面，我国《未成年人保护法》等相关法律均突出“教育、感化、挽救”方针及“教育为主，惩罚为辅”原则。此外，《义务教育法》也有零星的相关规定，比如对严重不良行为的校园欺凌者设置专门的学校并保障其义务教育的落实。因此，在立法层面，尽管相关的校园欺凌行为可能会承受相应的法律责任，但总体上，我国立法仍然在侧重于保护未成年人的基础上，建构“预防和综合治理”[2]框架。

校园欺凌并非某个时代的特定产物，很大程度上可能是普遍性的存在，只是因为晚近以来校园欺凌事件受媒体传播或者性质恶劣，才引起社会广泛关注，从而开始寻求应对和治理之策。于是，为了弥补治理校园欺凌缺乏统一立法的不足，也是为了应对不断发生的校园欺凌事件，我国治理校园欺凌的政策发展迅速。继2016年李克强总理“校园应是最阳光、最安全的地方”“完善法律法规、加强对学生的法制教育”等重要批示后，国务院教育督导委员会办公室专门出台《关于开展校园欺凌专项治理的通知》(以下简称《专项治理通知》)，并且第一次在正式文件中明确使用“校园欺凌”的概念。随后，教育部等九部门②发布《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》(以下简称《防治指导意见》)进一步强化了“校园欺凌”的概念表达。为了确保校园欺凌治理的落实，国务院教育督导委员会办公室印发《中小学(幼儿园)安全工作专项督导暂行办法》(以下简称《督导暂行办法》)，重点预防和应对“欺凌”等问题；教育部等十一部门③印发《加强中小学生欺凌综合治理方案》(以下简称 《综合治理方案》)，在对中小学生欺凌进一步界定的基础上，初步建构了欺凌的综合治理方案。

2 我国治理校园欺凌立法的不足

尽管校园欺凌在较长时期里一直存在，并且民法、行政法和刑法等相关法律也对校园欺凌行为有所应对，但我国对校园欺凌的专门关注却非常短暂，在治理校园欺凌的过程中也暴露出诸多不足。

2.1 校园欺凌立法形式分散导致“运动式”治理

我国治理校园欺凌的相关立法散见于宪法、基本法律乃至其他规范性文件中，因为相关立法之间的冲突导致校园欺凌治理的不协调或者缺乏衔接，这种松散型的立法“无法发挥威慑效应”[3]，更遑论实现综合治理、合力治理的效果。作为第一个专门针对校园欺凌的规范性文件，《专项治理通知》主要还是明确学校处理校园欺凌行为的责任和义务。更主要的，该文件效力位阶不高，其指导或者建议的色彩更为明显；而且，正因其效力位阶不够，也就难与协调治理校园欺凌的其他法律规章形成合力。《防治指导意见》也因为效力位阶偏低而难以发挥效用，特别是其建构的11个部门参与校园欺凌治理并且教育部门牵头的综合治理方案，可能遭遇操作中的诸多困境。

正因为立法的散乱，实践中难以形成治理校园欺凌的合力，因此不仅难以预防校园欺凌，对于校园欺凌蔓延的应对也显得碎片化。一旦校园欺凌事件发生并引发社会广泛关注，必然会掀起一场治理的风暴，即通过“专项治理”的“运动式治理”予以集中整治。显然，校园欺凌事件本身可能具有偶然性，校园欺凌却可能是长期的存在。“专项行动结束后，校园欺凌行为是否会抬头？”[4]专项治理校园欺凌或许可以在短期内产生一定的效果，但“运动式”治理难以持续，也无法形成有效预防和制止校园欺凌的长期机制。一旦“专项治理”结束，整治的效果难以得到坚持和巩固，“时紧时松”的“运动式”治理，出现治理期间收敛、治理结束后“死灰复燃”甚至“变本加厉”都在所难免。

2.2 校园欺凌立法理念畸偏导致举措疲软

立法制度设计和立法活动需要恰当的立法理念作为“理论基础和主导的价值观”[5]。校园欺凌者多为未成年人，不管是基于未成年人的成长特点、还是从法律实施的效果来看，确实需要教育和挽救，但必要的惩戒却不可忽视或者选择性遗忘。根据具体情况和轻重程度，校园欺凌行为依法应承担相应的民事责任(主要是侵权责任)、行政责任甚至刑事责任。但是，在民事领域，可能因为转承责任的原因，监护人代为承担后果，从法律效果的体验来说，难以对欺凌者起到惩戒的作用。在刑事领域，又强调对未成年人违法犯罪的教育、保护、挽救。特别是，刑事责任年龄的立法规定，尽管晚近以来也面临立法过于陈旧的质疑和修改刑事责任年龄的呼声，但不管是基于未成年人的保护，还是基于罪责刑相适应的法律坚守，未成年人的校园欺凌行为尽管导致严重的后果，但可能并不承受法律后果；即便符合相应的责任年龄，也可能因为教育和挽救的过度适用，对欺凌者口头教育、当面或书面训诫等从轻发落。

立法理念上对未成年人的保护，可能导致制度本身以及制度实施过程中的偏差。学校、家庭、社会本身就可能对校园欺凌的认知存有不足，“大事化小、小事化了”的消极态度，内部处理的解决方式，最终使得校园欺凌行为被庇护，欺凌者更加有恃无恐。因此，偏重甚至片面强调保护和挽救，惩戒也就形同虚设，导致校园欺凌的有效防治很多程度上落空。本就零散的法律体系，遭遇理念上突出保护未成年人及其实践上的过分偏好，整体上导致校园欺凌治理的疲软乏力。

2.3 内容缺漏导致缺乏可操作性

我国宪法强调对未成年人的保护，也就没有校园欺凌的基本界定。我国民法、刑法以及行政法等主要从各自的调整对象等领域予以调整，也就缺乏对校园欺凌的专门性界定。《专项治理的通知》对“校园欺凌”有描述性的表达，但主要还是从方便专项治理的角度，在认知上的界定标准。《防治指导意见》将“欺凌”和“暴力”并列，并要求预防学生欺凌和暴力，依法依规处置学生欺凌和暴力事件。因此，这两份专门文件也没有对“校园欺凌”进行确切并具有可操作性的界定。即便是描述，也仅仅是从欺凌者的角度进行界定，没有把受欺凌者纳入，显然，仅仅从欺凌者的角度去看待或界定“校园欺凌”，很可能会夸大校园欺凌现象[6]，也无法引导学生去认知“校园欺凌”或者预测“校园欺凌”行为可能的法律后果。

正因为立法对“校园欺凌”缺乏准确的界定，实践中相关治理主体治理校园欺凌的效果也就受到直接影响。《综合治理方案》在“建立健全防治学生欺凌工作协调机制”方面发挥了重要的作用，并希冀“形成多部门有效沟通、各负其责、齐抓共管的良好局面”，推动了教育部等部门对于校园欺凌的共同治理。但是，由于各部门对“校园欺凌”缺乏统一认识的立法依据，该方案对各部门权责的划分依然较为笼统，各部门之间有效的沟通和协调仍可能落空；因此，该方案并未实质性的改变各部门各自为政的局面。同时，包括该方案在内的规范性文件，以及长期以来的运行机制表明，仰仗政府力量并因此整合相关部门依然是我国治理校园欺凌的路径依赖，而对于社会的实质参与重视不够，即便对社会组织的协作有所发现和提及，但因政策的模糊性，社会组织的参与并不理想。

3 我国治理校园欺凌立法的改进

依法治国的进程中，面临日益复杂化的校园欺凌，立法是保障校园欺凌治理的最根本手段。治理校园欺凌的专门立法既可以明确政府、学校、家庭和社会的责任，还可以保障治理校园欺凌的常态化，从而推动校园欺凌治理迈入法治化轨道。

3.1 治理校园欺凌专门立法的推进

从20世纪80年代开始，日本几乎每隔10年便发生校园欺凌的高潮。作为日本“全社会的问题”的校园欺凌，也就因此受到社会尤其是立法者的高度重视，并因此推动了日本2013年《防止欺凌对策推进法》的出台。《防止欺凌对策推进法》不仅首次将校园欺凌治理纳入法治化轨道，并且，以该法为基础，日本还“确立多层立法模式”，逐步完善了校园欺凌的制度化应对[7]。对于防治校园欺凌事件，尽管英国政府未制定适用于各级学校的基本法，但致力于从法律上加强预防与处置校园欺凌，并因此依照事件性质、学校类别而制定法律，比如《防止骚扰法》《教育与评估法》，甚至有专门的《预防与处理欺凌行为——给校长、教职员与管理单位的建议》。

于我国而言，不管是基于当下校园欺凌的发生甚至产生恶劣后果的预防与治理，还是基于维护未成年人身心健康的需要，校园欺凌的治理已经提出了法治化的迫切需求。而“法制或法治要求常规或常态化”[8]，以避免“运动式”治理的阶段性甚至不确定性。因此，在我国，校园欺凌的治理需要国家出台专门的法律。比如全国人民代表大会制定基本法律，至少应当由国务院出台行政法规，统一推进校园欺凌治理。同时，考虑到各地区的差异，特别是学校类型复杂并且面对的校园欺凌治理情势差别很大时，在遵循基本法律或者行政法规的前提下，地方性立法进一步针对本地区的校园欺凌形势制定有效的举措，而学校则需要结合上位法制定适合本校的校园欺凌治理专门办法，从而实现校园欺凌治理的体系化应对。

3.2 治理校园欺凌立法的理念改进

校园欺凌不仅导致被欺凌者的身心受到严重伤害，而且，如果欺凌者不承受相应的法律后果从而放纵校园欺凌的发生，欺凌者因为心理或者人格的扭曲最终将祸害自身。因此，对校园欺凌的零容忍，是治理校园欺凌的必然选择，既明确表达官方态度和法律对于校园欺凌的绝对否定评价的基本立场，也是为了传递给学生、学校、家庭和社会明确的信号，从而对校园欺凌形成有力的威慑并有效的预防校园欺凌行为的发生。

当然，毕竟校园欺凌多涉及未成年人并且必须考量未成年人的特殊性，教育、感化和挽救对于欺凌者来说仍是必要的，因此，对校园欺凌行为零容忍的同时，仍需要坚持“宽容而不纵容”。过错者必须为自己的过错付出代价；所以，坚持“教育为主、惩罚为辅”，与过错相当的惩罚仍是必要的，只是，其目的仍在于教育。

3.3 治理校园欺凌立法的内容改进

立法清晰界定“校园欺凌”并以此架构校园欺凌治理的专门法律体系，是校园欺凌立法的基点。不管是为了应对现行制度有关“校园欺凌”界定的疏漏，还是推进校园欺凌治理的制度化和长效化，我国立法的首要任务就是应当明确“校园欺凌”的概念与属性，从而将“校园欺凌”的界定法定化。在立法界定“校园欺凌”的基础上，才可以进一步划定政府、学校、家庭和社会等主体的权责，并通过建构完整的治理机制，保障治理校园欺凌的常态化、长期化有效运行。

建构多部门高度协作的校园欺凌治理机制，是治理校园欺凌专门立法的重点内容。校园欺凌原因复杂，家庭、学校和社会都可能成为诱因。因此，治理校园欺凌需要群策群力，并通过立法从积极和消极方面分别予以明确，即在积极方面规定各部门职责的同时，从消极方面完善对各个部门治理校园欺凌不力甚至渎职的追责问责，从而既明确校园欺凌治理主体的权力清单，确保各尽其责，也避免滥权渎职或者相互推诿。具体而言，政府负责校园欺凌治理的领导、支持及监管。为此，政府不仅需要完善校园欺凌治理的立法、司法和执法，而且需要通过财政等方式保障校园欺凌治理的顺利实施，并且定期或者不定期检查校园欺凌治理的实施状况，及时采取有效的应对方略。学校则负责校园欺凌的具体实施，为此，需要依据我国相关法律制定适合本校的校园欺凌治理办法，完善校园欺凌治理的学校机构设置及其人员配备，大力推进反欺凌教育，预防校园欺凌行为、及时处置校园欺凌事件，并负责对欺凌者的矫正和被欺凌者的心理辅导。家庭应依法承担监护职责，对欺凌者实施必要的管教和约束，对被欺凌者心理疏导和必要的维权救济，同时，积极参与校园欺凌治理的预防和处置。社会则在各自职能范围内协助校园欺凌的治理，比如媒体应当为校园欺凌治理的积极舆论导向发挥积极的作用，引领社会的反欺凌意识，社区应当通过志愿者组织成立反欺凌专门机构，监督家庭对校园欺凌治理职责的履行和监督对欺凌者的矫正教育。

4 结语

我国近年来的实践也已经证明，分散在传统法律部门的规则已经不足以有效的治理校园欺凌。国外针对校园欺凌治理的专门立法也提供了积极的启示。因此，“扭转我国校园欺凌的严峻形势”[9]，最基本也是最有效的选择就是完善我国校园欺凌治理的专门立法。同时，在实现专门立法的基础上，通过专门立法与民法、行政法、刑法的共同推进期待着在校园欺凌治理的专门法律指引下，相关部门各司其职，学校依然回归“最阳光最安全的地方”。

注释：

① 根据《儿童权利公约》，宪法中的“儿童”的年龄界限可以界定为“18周岁以下”。

②九部门具体包括：教育部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、共青团中央、全国妇联。

③十一部门具体包括：教育部、中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、人力资源和社会保障部、共青团中央、全国妇联、中国残联。