机构改革视角下我国海洋治理能力提升对策探析*

姜秀敏 王舒宁

一、问题的提出

关于“治理”的概念，学术界公认的解释是“各种私人或公共的机构或个人共同管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。能力是完成一项活动的本领，是一个抽象且复杂的概念。[2]海洋治理能力的提升有助于我国海洋治理的制度化和体系化建设，有助于协调机构职能优化，增强我国综合国力，在国际交往中掌握主动权和话语权，实现中华民族伟大复兴的历史使命。

在海洋强国战略背景下，研究提升我国海洋治理能力具有尤其重要的理论意义与现实意义。2018年国务院机构改革方案提出成立自然资源部，统筹我国相关海洋机构及其涉海职能划分，以解决“九龙治海”的治理困境；不再设立中央维护海洋权益工作领导小组，有关职责交由中央外事工作委员会及其办公室承担，作为国家海洋治理决策的顶层智囊和辅佐机构存在；地方相继设立与中央相配套的地方自然资源和规划厅。自此，我国海洋治理在机构设置和职能划分上统筹协调，取得了一定成就。但在世界海洋争端日趋激烈的全球局势下，我国海洋治理能力与海洋治理需求之间仍存在差距。因此，提高我国海洋治理能力，推动机构设置科学化、合理化，更好地服务于我国海洋强国战略，亟须在机构改革的视角下研究海洋治理能力提升的相关理论与对策。

自20世纪90年代起，世界各国逐渐认识到海洋治理对国家发展的重要意义，并对此进行了各方面的研究。国外学者对海洋治理的研究侧重于海洋综合管理的合理性与合法性分析，通过完善涉海机构及其配套设施建设促进本国海洋事业的发展。美国学者Bailet指出构成海洋治理框架的三个要素分别是法律法规、管理体制以及实施机构。国内有关海洋治理的研究文献偏重于对构建我国海洋管理体制的定性研究与分析上。李德潮所著《我国海洋管理体制》出版后学术界兴起对于海洋治理体制相关问题的探讨，国内多数学者相对认可的观点主要有：加强我国海洋综合管理，推动统一的高层次的海洋管理机构的建立；整合海上分散的执法力量，建立强大而统一的海上执法队伍；加强区域协调；健全海洋法治体系。主要代表学者与著作有鹿守本的《海洋综合管理及其基本任务》、石莉的《美国的新海洋管理体制》、魏志江的《试论韩国海洋管理体制及其对中国的启示》、田毓振的《加拿大海洋管理特征及对我国的启示》、郭倩的《中美海洋管理机构的比较分析——以重组国家海洋局方案为视角》、鹿守本和宋增华的《当代海洋管理理念革新发展及影响》、李景光的《国外海洋管理与执法体制》等。近几年学者们开始关注从政府管理的视角探讨海洋治理相关问题，如周学峰的《公共管理视阈下政府海洋管理职能探析》、崔旺来的《政府在海洋公共产品供给中的角色定位》和《政府海洋管理体制研究》、崔旺来和叶芳的《我国政府海洋管理体制创新研究》、王琪的《中国海洋管理：运行与变革》、崔凤和宋宁而的《中国海洋社会发展报告（2015—2017年版）》、崔野和王琪的《关于中国参与全球海洋治理若干问题的思考》等。这些观点对我国海洋管理体制的完善产生了积极影响。但由于学界对海洋治理领域的研究起步较晚，部分结论尚缺乏具有说服力的理论支撑和实证检验，现有研究成果对提升我国海洋治理能力的关注还远远不够，缺少具体对策的研究，尤其是如何通过机构改革整合海洋治理相关职能及机构设置，从而有效提升海洋治理能力，是值得研究的重要现实问题。

二、机构改革视角下我国海洋治理发展历程（1949—2018年）

自1949年新中国成立至今，我国海洋治理机构历经数次国家机构调整和改革，海洋治理体制经历了从海洋行业管理到海洋行政管理再到海洋综合管理的不同发展阶段，海洋治理相关政府职能和权力设置不断理顺，为我国海洋治理打下了坚实基础。

新中国成立初期，由于缺乏对于海洋治理相关机构建设的经验，在中央机构及其职能设置上，仅由国家科委在1958年成立海洋组，业务处理则交付于海军航保部。1964年，先后隶属于海军和国家科委的国家海洋局成立，开启了我国海洋治理的新篇章，整合分散的、临时设置的各协作力量，逐渐形成符合我国实际的国家海洋管理体系。但此时的国家海洋局并不承担海洋行政管理职责，缺乏高层次议事协调机构，海洋管理职能分散，海洋管理体制的模式为局部统一、整体分散，区域海洋治理主导力量能力不足问题突出[3]。1982年第四次国务院机构改革，国家海洋局调整为隶属于国务院的副部级机构，专门负责海洋管理，确定其与地方海洋管理机构间“业务指导”的关系，对提升我国海洋治理能力具有重要意义。1988年机构改革主要是地方层面的改革，在中央层面上没有较大的改动。1993年第六次国家机构改革将国家海洋局的管理权限交付于国家科学技术委员会（国务院部委机构），此时国家海洋局行政管理权限有所下降。1998年机构改革整合国家土地管理局、国家海洋局等各项职责，组建国土资源部，国家海洋局仍作为部管国家局，承担海域使用管理、海洋权益维护等职能。2002年7月，国家海洋局作为我国中央级海洋行政管理部门得以设立。2003年5月，国务院首次提出建设海洋强国的战略目标，但关于海洋治理的机构设置却远远不能满足这一战略需求。2008年，国家机构改革方案再次拓展国家海洋局在加强海洋战略研究方面的职责，以及对海洋事务的综合协调方面的职能，使我国朝着海洋综合管理的目标又迈进一大步。2013年的国务院机构改革，重组国家海洋局，形成了统一的海上执法体制，正式结束了中国海洋治理“五龙执法”的时代。同年，成立高层次议事协调机构——国家海洋委员会，负责国家海洋发展战略的制定。2018年3月的国务院机构改革方案提出，整合国家海洋局的职责，组建自然资源部，国家海洋局不再作为单独的机构实体存在。取消中央维护海洋权益工作领导小组，设立维护海洋权益工作办公室。自然资源部的成立是我国综合性较强的承担海洋行政管理职责的国家海洋治理机构，为我国发展海洋行政管理提供了重要组织保障。

在地方机构及其职能设置上，1965年国务院批准设立北海、东海和南海分局，负责我国各海区的海洋行政管理事务，并对海区实行垂直管理。此时我国的海洋管理体制以行业部门管理为主，实行分散管理，呈现条块分割、半集中型管理的特点。1980年，“海岸带调查办公室”临时机构相继成立，是当前沿海地方海洋行政管理机构的雏形。1988年机构改革后基本形成地方海洋管理机构，由沿海各省市科委管辖，建立了“国家海洋局-海区分局-海洋管区-海洋监察站”四级海洋管理系统。[4]1989年，中国沿海地方政府逐步设立本海区海洋行政管理机构，为实现海洋分级管理提供了必要条件，以海洋与渔业相结合、海洋与土地相结合以及专职海洋行政管理三种模式开启了地方用海管海的新阶段。2018年国务院机构改革至今，根据中央“政府组成部门及其职能配置要与国家机关相对应”的要求，各省、自治区机构改革中组建省级自然资源局，再一次推进了地方海洋治理机构及其职能优化。

在海洋机构配套机制及其职能划分上，1995年国家为推动我国分局职能转变，理顺中央与地方海洋治理机构的关系，下发《国家海洋局北海、东海、南海分局机构改革方案》，下放部分海洋管理工作权限给地方政府。1999年，成立中国海监总队（CMS），与国家海洋局合署办公，其职能相当于美国的海岸警卫队。2001年，《海域使用管理法》中明确规定我国实行中央统一管理与授权地方分级管理的海洋管理体制。2015年国家发布《关于取消非行政许可审批事项的决定》，取消国家海洋局全部“非行政许可审批”类别。2018年3月新的自然资源部组建之后，根据全国人大立法工作计划，适时启动《海域使用管理法》的修订工作，完善海洋治理机构及其职能设置。

从我国国家机构改革历程中可见，我国海洋治理主体存在多元化、碎片化、分散化等特点，造成的海洋治理碎片化困境一时难以打破；海洋治理机构设置中存在着职能交叉、职能缺位等现象，海洋治理功能分化，我国海洋治理机构设置有待进一步完善，亟须从机构改革的视角下研究有效提升我国海洋治理能力的策略和方法。

三、当前机构设置影响海洋治理能力提升的障碍因素

从国家机构改革历程中可以发现，传统的海洋治理体制存在管理不科学、涉海治理机构的设置不合理、海洋治理权责关系划分不明确以及我国现有涉海治理体制机制与海洋治理需求不匹配等问题，是制约我国海洋治理能力有效提升的阻碍因素。

1.职能设置不科学

职能分散化问题。我国曾有相关涉海管理部门17个，分别承担海岸管理、海洋渔业、海上治安、海洋领土纷争等多项管理职责。在2013年国家机构改革方案出台以前，多部门共同执法，政出多门，涉海机构与部门之间争权推责，常导致某些海洋问题无人问津，在我国海洋治理实践中大量存在多头管理的现象。2013年重组国家海洋局后，整合了多个执法队伍的职责，但仍有13个国家部委分别拥有对海洋事务的管理权限。2018年3月自然资源部的成立虽然在职能整合上取得了一定的进步，但职能分散的问题并没有得到根本解决。

职能交叉导致管理成本增加。由于我国“群龙闹海”“九龙治水”以及“五龙治水”的历史原因，我国涉海治理机构职能划分一直不甚清晰。表面上各部门各司其职，对我国海洋事务齐抓共管，但不同机构以及部门之间存在着重复建设与重复投资的问题，导致职能交叉、机构重复、责任模糊等现象。地方层面上以2018年海南省机构改革后相关涉海治理机构职能的变化为例（如图1所示）。中央层面海洋治理机构仍然存在职能重叠，涉海职能的行政管理部门种类繁多，国家海洋局现划归于机关服务中心，由于国家机构改革调整，机关服务中心相关职责尚在完善之中（如图2所示）。由于在机构改革中将国家海洋局的职责划归为自然资源部的同时又将海洋环境保护职责交付于生态环境部，在改革初期必然会面临权责交叉的问题；整合后的农业农村部拥有渔业相关职能，但渔船检验和监督管理职责划归给交通运输部。另一方面，在横向层级的同级部门之间“争权推责”，各项审批权力备受欢迎，而监管责任却避之唯恐不及，责权极度不对等。机构改革初期，国家部委职能必然面临重大调整，过渡期则不可避免地产生相应问题，党政部门间关系协调难度大，地方政府机构设置存在缺陷，跨区域管理协作障碍多，信息交换滞后，职能界定不清，政府海洋治理职能缺位、职能越位等问题频发。

图2 2018年国家机构改革后部分涉海职能划分

职能划分不合理削弱地方管理效率。1995年，国家下放“近岸海域以及海岛海岸的海洋管理权限”于地方政府。2001年，又明确我国海洋管理要坚持中央统一领导、授权地方管理的模式。国家在中央与地方涉海治理机构以及府际间的职能划分上不断进行分权与授权的尝试，改革“怪圈”频现，责任下放、权力上移的现象频发。职、权、责、利的不统一削弱了地方政府海洋治理的积极性和主动性。另外，海警与自然资源部有关行政执法的具体分工和职能划分仍有待进一步厘清，这一时期的协调管理成本相应增加，海洋治理效率不高。

目前，我国各沿海省、市、自治区都相继成立了对本地区海洋事务负责的海洋管理机构，配合国家海洋治理机构的管理活动。然而海洋问题本身具有综合性，需要跨行政区域的合作。如近两年新闻中涌现的各类海洋污染、海上救助等问题，需要地方政府或机构的合力才能解决。由于职能划分模糊，地方政府拥有绝对的领导权，某些专业涉海管理机构无法向政府部门或其他相关部门发布指令性命令，可能会贻误时机。另一方面，由于多省、自治区相继根据国家机构改革方案进行了地方涉海治理机构的改革，同级省政府部门间的职能协调问题同样对我国海洋治理提出了挑战。

2.涉海治理体制不统一

在我国海洋治理与开发的历史上，各行业、机构海洋权力的滥用，导致我国一时之间难以形成完全统一的海洋管理模式，而是以分散的行业管理为基础，依据不同的管理难度逐步对涉海治理机构设置进行调整。20世纪60年代中期以来，分散型体制逐渐取代了以往由国家科委海洋工作组专门领导的集中型体制。改革开放后，海洋机构的调整带有社会转型期的特点，相关机构及职能设计理想化，在实践上缺乏一定的可行性，制约了我国海洋治理能力的提升。

行政级别与治理诉求不符。国家海洋局是副部级机构，而海警局则是正部级机构。2018年3月，国务院机构改革方案提出重新组建自然资源部，并未明确提出撤销国家海洋委员会，仅规定自然资源部吸收国家海洋局的相关职责。机构改革从中央层面来讲，国家高层次决策机构需要更多的权力，所以机构改革必然存在集权的倾向，跨行政区域进行协调存在行政区域壁垒。

权力分散导致部门合力减弱。我国涉海治理机构中管理主体较多且各自利益追求难以达成一致，海上执法权力分散在国家海洋局、海关、交通运输部、海军等诸多部门，机构间存在级别牵制，增加了我国建立协调机制的难度。按照2018年国务院机构改革计划，“将国家海洋局（中国海警局）领导管理的海警队伍及相关职能划归武警部队”[6]，但方案中尚未做明确阐释，未来我国海洋行政执法仍将继续维持按不同类型分而治之的局面。

总之，历史上很长一段时间内，我国相关海洋管理机构设置不稳定，存在周期性改变，政府职能设置不清晰。我国地方下级涉海管理部门与上级涉海管理部门、地方政府与地方涉海治理机构之间乃至中央与地方海洋管理机构之间的管理体制不相协调，府际间缺乏信息交流与互动合作，难以形成强有力的组织系统，缺乏海洋治理组织保障与权威性，阻碍了我国海洋治理工作的有效开展和海洋治理能力的提升。

3.运行机制不合理

管理体制影响运行机制，在我国相对分散的管理体制下，我国海洋治理涉及主体较多，复杂程度较高，引起运行机制上的障碍。1983年的体制改革中，原则性地提出了国家海洋局与地方海洋管理机构之间是“业务指导”的关系。在分散型的管理体制下，管理活动只能在部门内部运作，部门间的协调和国家整体海洋治理目标的设定和实施都难以有效开展。

首先，缺乏专门性海洋治理统帅机构。国家成立自然资源部，作为国务院组成机构，已不再是国家最高海洋行政主管部门，有关海洋事务治理的职责也相应划归到其他部委，建立一支能远洋执法的队伍尚无法实现，一定程度上削弱了国家对于海洋事务治理的高层次统帅与指挥。在地方海洋治理层面上，我国海洋区域涵盖多个行政区域，各涉海机构、部门以及行业在海洋治理实践中依据不同法律法规或部门规章，自成体系，难以协调。偏向于碎片化的组织机构设置，权责划分不清晰，影响我国海洋行政管理机构各职能部门间职能的执行以及机构运行秩序的协调，从而阻碍海洋治理相关机构治理能力的提升。

其次，我国现有海洋机构设置缺乏配套机制的建设。第一，缺乏法律保障机制。我国海洋综合性法律法规体系尚不完善，缺乏海洋治理专项立法。在机构改革中，法律法规是推进职能转变的重要配套机制，没有完备的法律保障做后盾，就很难合理而稳定地明确各级政府机构或部门之间的职能划分、机构设置以及人员分配等问题。目前，我国最高层次的海洋立法是由全国人民代表大会常委会审议通过的《海洋环境保护法》和《环境影响评价法》，缺乏有关海洋执法维权的高层次立法，法律的效力等级低，海洋执法维权管理缺乏专门的制度性保障，难以在操作性的层面规范和协调执法工作[7]。第二，缺乏利益整合机制。海洋治理问题的复杂性决定必须在中央机构下设多个地方海洋治理机构予以辅助，而部门之间、机构之间出现的矛盾没有通过相应的纠纷调解机制得到妥善合理的解决，进而激化并倒逼我国海洋管理机构的体制改革。第三，缺乏海洋治理权力监督机制。在海洋治理上，对各海洋管理机构运行及其主体行为的监督体系有待完善，地方海洋治理机构在部门利益的基础上经常出现一定程度的地方保护主义，对国家海洋治理行为作出非正常的行政干预，极大影响了我国海洋治理整体能力的提升。第四，缺乏公民参与机制。我国自上而下的海洋治理决策机制导致自下而上参与渠道的缺乏，决策权力集中于各级党委，社会及公众参与度不足。第五，信息沟通机制不顺畅。同级涉海治理部门之间彼此分而治之，在我国海洋治理实践中，对同一问题时常会出现不同的要求，增加了海洋治理的行政协调成本，降低了海洋治理的效果，阻碍海洋治理能力的提升。

四、机构改革视角下我国海洋治理能力提升的对策建议

中国是一个兼具广阔陆地领土面积与海洋管辖面积的陆海复合型大国，海洋治理能力提升具有迫切性的时代要求[8]。涉海治理部门合理的机构设置与职能的充分发挥是保证我国海洋治理能力水平的关键，如何通过机构改革不断整合海洋治理相关机构和职能，使之形成一股合力，不断提升海洋治理能力和效果，是一项十分重要紧迫的时代任务。

1.明确划分职能边界

国家海洋治理能力提升的重要前提在于，政府应该是规制型的政府，重“治理”而不是“管理”。调整我国海洋治理政府机构的职能设置，加强海洋区域治理实践，重新界定海洋治理政府职能，明确职能边界，整合涉海治理机构、部门之间不同的利益。明确国家海洋管理部门与地方政府海洋管理部门的职责边界与权力范围，调整内部机构设置，理顺政府职能与权责分工[9]。

从中央海洋治理机构设置的层面上讲，国家最高海洋治理机构应转变职能，主要承担国家大政方针、海洋发展总目标的筹划与制定，为地方海洋治理机构的下一步行动指明方向，做海洋发展的掌舵手而不是划桨者，中央海洋治理机构权力适当下放于地方政府，与地方海洋治理机构仅作为“业务指导”关系。让地方海洋治理机构拥有对辖区内海洋治理问题的独立决策权，引导地方政府主动开展相关海洋治理工作。在地方海洋治理机构的层面上，同样要转变机构职能，逐渐摆脱对中央政府机构的依赖，设立地方政府专家咨询机构、行业协会或以地方政府机构为主导的地方海区管理委员会，就本地区海洋治理问题因地制宜地寻找解决办法，推动地方海洋治理的发展，提升地方政府海洋治理能力。

明确各地方政府、机构以及部门之间的职能划分。涉海治理机构的部门设置采用职能型组织结构或直线-职能型组织结构，将具有同类职能的部门或单位进行整合；发掘部门间深层联系，将职能具有相关性的部门统一起来。

推动涉海治理机构外部职责交叉转为内部协作，才能解决权力重叠、政出多门等问题。同时，其他地方海洋治理机构或部门应对各省自然资源和规划厅承担监督职能，以保证权力不被滥用。

2.逐步统一治理体制

海洋治理能力提升的关键在于进一步理顺海洋管理体制，2018年新组建自然资源部以后，我国海洋事务的管理机制改革又向前迈进一大步。

成立并强化中央层面海洋治理机构建设。在最近的国务院机构改革实践中，我国相关海洋治理机构出现重大调整，组建了具有多种复合型职能的综合性海洋管理机构——自然资源部。但不可否认的是，自然资源部作为我国海洋行政主管部门的综合性地位开始下降。此次改革并未涉及国家海洋委员会，这是我国推进海洋治理的一个关键契机。强化国家海洋委员会的权威性，既要发挥其作为高层次协调议事机构在统筹协调海洋治理、海洋权益维护和制定海洋发展战略的作用，更要进一步提升其在海洋行政事务管理中的地位，赋予更多管理权限，统筹全国海洋治理工作，使其拥有对各海区以及行政区域内海洋机构的约束权。

健全地方层面海洋治理机构建设。设立海区内区域管理机构，拥有对海区中的各项行政管辖区内所有政府、机构、部门以及有关行业、社会团体等的统筹权与协调权，避免同级部门相互牵制，各有掣肘，增强地方各涉海机构、部门与行业之间的协作，推动资源、信息共享，提高中央与地方海洋治理的联动性，促进双方优势互补。理顺地方海区海洋行政执法监察体制，推进我国海洋管区海洋监察站的建设进程，处理好各级海洋行政管理主体与各级执法监察队伍的关系。同时支持发展地方海洋治理行业协会等机构，使其在海洋政策制定、规范地方涉海行业行为等方面发挥作用。

3.不断完善运行机制

完善我国海洋治理运行机制应站在国家利益的战略高度进行全局统筹，理顺各涉海治理机构之间的权责关系，调动中央与地方机构建设的积极性；打破涉海部门间分割的利益诉求，缓和利益冲突。

健全海洋治理机构各项配套机制。第一，建立能够协调中央与地方以及各涉海治理机构之间利益关系的协调机制，协调机构的设立应当包含国家主管部门、地方政府、社会团体、涉海治理部门以及相关企业、科研单位等利益主体，合理协调部门权限，建立政策制定的协调化机制。第二，完善对海洋治理机构及其他涉海机构管理主体行为的监督与考核，强化海洋政策的监控机制。第三，健全公民参与机制，预设促进公民参与海洋治理决策的机构或地方或区域海洋管理委员会。理顺海洋行政主管部门与海洋执法机构以及其他涉海部门之间的权力范围。第四，完善海洋治理机构设置的管理制度，减少职能交叉，以保障海洋治理能力的有效提升。

完善机构职能运行的法律制度保障。推动国家部委出台部门规章，并给予沿海地方政府和相关海洋治理机构一定程度上出台地方性海洋行政法规以及政府规章的权力，推动海洋行政组织相关法律的出台与修订。持续推进海洋事务性治理的相关海洋基本法制定的步伐，完善海洋治理机构行政立法，明确海洋治理机构执行海洋治理活动的行动依据，使我国相关海洋管理机构在履行海洋治理职能中有法可依，有章可循。

五、结语

总之，机构改革是转变政府职能的手段，政府职能转变是提升海洋治理能力的必要条件。海洋治理相关机构改革并不是简单的机构间的合并或精简，而是政府机构改革和职能转变这一系统工程的重要部分。机构改革能够重新塑造政府在现代海洋治理中的权力模式，明确界定政府机构的行政边界，推动政府、市场、社会与公众的整体协作，提高我国海洋治理能力，才是机构改革的实质。

国务院机构改革中海洋治理相关机构的调整能够推动我国海洋治理效能和服务水平的提升，加快涉海政府部门职能转变，推进放管结合、优化服务，使涉海机构集中精力于海洋综合管理相关事务，提高其自身业务素质和能力，有助于创新我国海洋治理方式，有效提升我国海洋治理能力。