提高V TS覆盖区内船舶违法行为行政处罚率分析

王宝祥

近年来，随着我国“建设服务型政府”理念逐渐深化，海事VTS服务能力提升明显，但VTS行政管理能力却存在弱化趋势。从行政管理能力评价指标之一的VTS覆盖区船舶违法行为行政处罚率来看，该指标值明显低于社会管理行政处罚率平均水平。低行政处罚率易导致船舶遵纪守法意识不高、航行行为不规范，影响VTS覆盖区船舶航行安全。笔者根据VTS工作经历，对VTS覆盖区内船舶违法行为行政处罚情况进行了梳理和分析，提出了VTS覆盖区船舶违法行为行政处罚率的必要性，以及提高VTS覆盖区船舶违法行为行政处罚率的途径。

一、国内VTS覆盖区内船舶违法行为行政处罚存在的问题及原因分析

1.国内VTS覆盖区船舶违法行为行政处罚的现状

笔者收集了天津、山东、上海、深圳和广州等地区VTS中心2018年船舶违法行为行政处罚数据，其中山东地区包括烟台、青岛、日照和威海四家VTS中心。从表1看，除天津、广州两家VTS外，其他三家VTS的船舶违法行为行政处罚率均不足50%。其中，山东地区VTS数据包括了航经成山角水域船舶，船舶违法行为行政处罚率最低。从表2看，未按规定开启AIS设备或AIS信息不准确、未按规定值守VTS工作频道、未按照规定向VTS中心进行动态报告和未遵守通航管理规定等四类违法行为占比最高。

表1 国内部分VTS区域2018年船舶违法行为处罚情况统计表

2.国内VTS覆盖区船舶违法行为行政处罚率较低的原因分析

笔者对国内VTS中心进行调研后发现，国内VTS覆盖区内船舶违法行为行政处罚率较低的原因主要有以下几个：

（1）法律法规不健全，处罚实施难。对VTS覆盖区船舶违法行为进行处罚，主要依据《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监管管理规则》等法律、法规和规章。在实际工作过程中，经常会出现行政处罚依据不足的情况。以船舶限速规定为例，《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第二十四条（五）规定：“不采用安全速度行驶。”《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监管管理规则》第九条规定“船舶在VTS区域内航行时，应用安全航速行驶，并应遵守交通部和主管机关的限速规定”，但制定限速规定的行政权力在交通运输部和交通运输部海事局，各VTS中心制定的限速规定仅是行政管理措施，即使船舶在VTS覆盖区内违反该限速规定，也很难据此实施行政处罚。

表2 国内部分VTS区域2018年船舶违法行为类别统计表

（2）处罚程序烦琐，处罚热情不高。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》，行政处罚程序分为一般程序和简易程序。简易程序仅适用于对单位处1 000元以下、个人处50元以下的行政处罚，惩戒和威慑力严重不足，目前已普遍不采用。一般程序包括立案、案件事实调查、作出处罚决定、送达等多道程序，并且要履行内部审批手续并撰写大量处罚文书，处罚程序烦琐。目前，国内涉及VTS的行政处罚虽然由基层海事执法单位实施，但证据收集、制作和内部审核流转等工作也需要大量时间，在VTS值班人员普遍缺口的情况下，各VTS执法人员普遍对行政处罚热情不高。

（3）法律认知错误，误将口头警告认为是行政处罚。很多VTS人员认为警告属于行政处罚种类，将对船舶口头警告误认为是行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条明确规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示行政身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。”可见，即使采取警告的行政处罚也应当履行法定程序，口头警告显然不属于行政处罚。

（4）协助调查问题多。VTS覆盖区内有部分发生违法行为的船舶是过路船或驶出VTS覆盖区船舶，这部分船舶在违法行为发生后会离开VTS覆盖区。如果对该类船舶实施行政处罚，根据规定，违法行为所在地海事管理机构要向下一港海事管理机构申请协助调查取证，证据充分的由违法行为所在地海事管理机构实施行政处罚。执行过程中，一方面增加了下一港海事管理机构工作量，另一方面违法主体要回到违法行为所在地海事管理机构接受行政处罚，又增加了行政相对人的负担。

二、提高VTS覆盖区船舶违法行为行政处罚率的必要性

1.适应当前海上安全形势的迫切需要

近年来，海上安全事故频发，“岁月号”、“东方之星”等船舶事故造成了大量人员伤亡，社会各界对海事安全管理关注度逐渐升高。VTS作为海事安全管理重要环节，承担了巨大压力。在此背景下，科学监管、严格执法是对VTS的必然要求。

2.履行VTS责任和义务的必然要求

IMO A .857（20）决议《船舶交通服务指南》要求“建立关于违反VTS管理要求的政策，并保证该政策符合国家法律”。《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》（交通部令1997年第8号）规定：“对违反本规则的，主管机关依据有关法律、法规和交通部颁布的有关规章给予处罚。”对船舶违法行为依法给予行政处罚是VTS理应承担的责任和义务，也是VTS避免问责的必然要求。

3.提高VTS综合影响力的重要措施

根据VTS调查问卷和用户座谈会的反馈结果，VTS用户普遍认为VTS覆盖区内船舶违法现象普遍，海事监管不到位。而VTS执法人员又疲于应付船舶动态监控、交通组织或日常工作，忽略了对船舶违法行为处置，VTS公信力受到严重影响。因此，必须高度重视船舶违法行为行政处罚工作，不断深化行政处罚在VTS管理中的作用，提升行政执法社会影响力。

4.规范VTS覆盖区船舶通航秩序的重要抓手

宣传、教育是规范船舶航行行为的重要方式，但其效果远不及行政处罚。通过提高行政处罚率，加强对船舶违法行为的打击力度，能够极大地提高VTS的震慑力，进而建立VTS在交通组织中的权威地位，引导船舶遵守规章制度和操作规程，形成规范有序的通航秩序。同时，提高船舶违法行为行政处罚率，使应被处罚的船舶受到惩处和教育，会鼓励遵纪守法船舶更好地遵守通航秩序，影响潜在的船舶违法行为意向，消除安全隐患。

三、提高VTS覆盖区船舶违法行为行政处罚率的途径

1.完善法律法规，使VTS执法“有法可依”

《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《中华人民共和国船舶交通管理系统安全监督管理规则》等法律、法规和规章需要尽快修订，交通运输部海事局统一发布《VTS用户指南》，理顺VTS行政处罚执法依据。完善法律法规，将使违法行为人服气的概率大大提高，抗拒处罚的社会阻力大幅减少。

2.简化行政处罚程序，使VTS执法更加“简单快捷”

当前情况下，实施一般程序行政处罚案件简化操作有其必要性和可行性。2011年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第107条规定“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书”，该法突破了《中华人民共和国行政处罚法》简易处罚50元的限额规定，做到了与时俱进，大大提高了道路交通执法效率。我们可以借鉴该法规定，依据提高行政执法效能、方便基层执法办案、及时高效打击违法行为原则，在法律规定范围内，简化操作程序，减少内部审批流程，提高执法效率。

3.强化多层保障，使VTS执法人员“放开手脚”

各VTS配齐配足VTS值班人员，强化人力资源保障。加强法律法规培训、研讨，打造专业化、能懂法、会用法的VTS人才队伍，强化制度保障。推进VTS装备现代化建设，加强船舶交通管理系统先进技术应用，为VTS执法人员提供技术保障。建立容错纠错机制，减少执法风险，使VTS执法人员轻装上阵，放开手脚。

4.搭建行政处罚平台，使VTS执法能够“资源共享”

在海事管理机构内建立VTS行政处罚内部工作平台，主管业务科室牵头，各业务科室配合参与，实行联动执法机制。在全国VTS中心建立VTS行政处罚平台，各VTS中心及时上传违法船舶“黑名单”，并配合违法行为发生地海事管理机构实施行政处罚，构建“大执法”格局。每年印刷VTS覆盖区行政处罚案例集，提供借鉴和参考，提高行政处罚水平。

四、结语

我国VTS发展已经基本实现动态海事监管的现代化，对水域现场和船舶动态做到“可视、可听、可控”。当前，提升VTS覆盖区内船舶违法行为行政处罚率，对规范船舶通航秩序、提升VTS运行管理水平、发挥VTS作用大有裨益。