城市群发展的瓶颈在哪里？

倪鹏飞

2月21日，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。其中提出，到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。都市圈建设遵循中国经济和城市化发展的基本规律。在目前经济社会发展的背景下，发展都市圈的时机成熟，可行性和可操作性都很大。在当前及今后一段时期内，发展都市圈和城市群将是中国扩大内需及经济转型的重要引擎。

在城市群里，中心城市往往不止一个，在一个城市群中可能包括多个都市圈。都市圈是由一个中心龙头城市带动周边地区发展，相当于中心城市的延伸和扩大，可以实现中心城市与周边地区的互补共赢。

十九大报告提出，要以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。但现实中，城市群的发展、联系和一体化进展并不理想，使得国家与区域增长和转型的潜能远未释放。问题的根源主要在于分权体制和强势政府导致城市的行政性分割，而机制、平台和技术的缺失或瓶颈也使流动、联系与合作丧失了基本的条件。

对此，一些区域试图采取通过行政区划调整等治标之策予以应对。我们认为：要释放城市群发展的潜能，必须坚定不移地深化市场改革和消除合作的关键瓶颈。

“齐普夫法则”下的体系化城市群

城镇化是中国最大的潜在内需和发展动能，城市群是新型城镇化的主体形态，是支撑经济增长、促进经济转型的主要空间载体，是参与国际竞争与合作的重要平台。

受市场经济力量作用，遵循经济活动的空间规律，中国城市群现象日益普遍，发展到目前呈现三个基本特征：

一是城市群内外发展总体很不协调。尤其城镇体系不够完善，大城市病严重，小城镇普遍偏少且基本功能贫弱。二是城市群发展相互间差异大。有的处在成熟阶段，有的还是萌芽。有的正处在扩散期，有的仍在极化期。有的中心城市太弱，有的中心城市过强。有的是单中心空间结构，有的是双中心或多中心的空间结构，等等。三是市场化越高发展越好。按照市场化水平从高到低的变化，城市群发展水平从东北到西北、西南、中部再到东南，依序逐步提升，粤港澳城市群处在最发达方位上。

进一步研究发现：作为空间和人口规模超大的巨型国家，加之在新技术背景下推进城镇化，中国正在形成一个以城市群为顶层的多层嵌套的城市体系，它首先是整个国家范围内由城市群组成的体系，其次是在每个城市群范围内由大都市圈、大中小城市、小城镇组成的体系，再次是大都市圈范围内的中心城市、周边中小城市、小城镇体系。

结合目前共识的城市群划分，利用地级以上人口数据和城市规模位序公式计算，中国城市群之间的人口规模分布向着齐普夫法则分布收敛（见表1），中国城市群内城市之间人口总体上向着齐普夫法则分布收敛（见表2），这很好地验证了中国存在这样一个多层嵌套的城市体系。与此同时，我们的计量研究还发现：中国城市群体系结构的齐普夫幂律值与其对应的人均GDP增长率之间存在着一个倒U型关系（见表3）。因此优化城市群体系能够提升经济增长速度，释放经济发展潜力。

有鉴于此，中国应致力于建立以城市群为主体的中国城市新体系，具体应采取“三定”原则促进城市群体系优化发展：

首先，以齐普夫法则定规模。人口是城市群和城市发展的中心，确定了人口规模就能够确定其他相关城市功能的供给和需求。因此，建议未来编制以城市群为主体的城市体系新规划，应以齐普夫法则为参考基准再结合各地实际，确定全国城市群的数量及人口规模和各城市群内城镇的数量及人口规模。

表1：中国城市群体系规模-位序关系的估计结果（城区人口）

表2：中国城市群内部的规模位序关系（城区人口）

其次，以市场化原则定制度。即在政府与市场的关系上，积极深化市场取向改革，将配置资源的权利交由市场决定，消除行政权力带来的壁垒，让资源要素在城市之间自由流动和最优配置，行政区划調整解决不了行政权力引起的层层画地为牢的问题。

再次，以“一群一策”原则定对策。即针对不同的城市群实际情况，采取差别化促进竞争、合作、分工、联系和共享的对策，切忌采取“一刀切”和模式复制的对策措施。

以城市群合作协议为根基，建立机制化的城市群

城市群发展面临的首要瓶颈是机制瓶颈。无论现在还是更加市场化的未来，城市政府作为推动城市群发展的关键主体有着相对独立的利益，这决定城市竞争客观存在而且是城市发展的重要动力，也决定城市分工合作十分必要。

虽然合作实现共赢已成一定共识，但由于城市群内政府间：既没有合作的相关激励和约束措施，也没有合作成本分摊和收益分享的合理约定，更没有促进合作的决策、执行与监督等组织保障。城市政府间的合作长期停滞在只有口号没有行动的阶段。为此，建议要采取切实措施，重点建立三大机制：

第一，通过制定国家的法规条例，建立上级政府对城市群合作激励机制。要在国家宏观层面，从战略与规划、制度与政策、管理与服务的方面，制定切实有效可操作的相关法规和条例，建立中央和省级政府对城市群的考核机制，将各个城市群的发展绩效与相关城市政府的政绩考核问责挂钩；同时建立上级政府对城市群发展的支持机制。将中央和省级的转移支付、重要项目审评和布局、重大的融资安排，与各城市群的扎实合作及城市群发展的绩效挂钩。

第二，通过签订系列城市间的合作协议，建立群内城市合作的动力机制。借鉴公平交易的市场原则，对于共同的基础设施与公共服务等建设，按照未来收益分享的估算确定投入成本的分摊。对于跨城市和在城市之间转移的重要产业及收益项目，按照曾经和未来的投入贡献，确定税收等分享的比例。对于为确保城市群整体发展而保护资源环境，导致个别城市发展受限所造成的损失，根据发展的机会成本进行收益的补偿。对于因为保证一些较大城市发展而牺牲另一些城市较小的发展，采用基础设施和公共服务的援助，以弥补资源环境等损失的损益交换。所有以上这些可以通过签订双边或者多边协议的形式明确和固定下来。

表3：2000年-2013年中国城市群体系的经济增长效应检验

第三，通过成立相关的城市群合作机构，建立合作的组织保障机制。上级对城市群的考核评价，城市群之间合作协议的签订、执行和监督，需要一定的组织主体和工作规则。为此应建立：由上级政府代表、各城市代表以及相关企业、事业单位代表组成的城市群决策委员会负责决策，根据城市群合作的需要建立相关专业城市群合作委员会负责具体事项的决策、执行和协调，同时建立相关组织机构来监督城市群合作协议执行，建立城市专家咨询委员会来建议城市群的发展。

以城市群金融平台为引导，建设平台化的城市群

城市群发展面临着的关键瓶颈是平台瓶颈。一方面，城市群本身就是群里各城市及其各种主体发展的平台。另一方面，城市群由于涉及城市之间交流合作和一体化发展，需要建立多种促进合作发展的平台。目前由于人流、物流、资金流、信息流等基本平台的缺乏，大大约束了城市群内主体合作和一体化发展。更为重要的是由于城市政府缺乏合作的平台和项目，使得各城市联合推动城市群发展，缺乏抓手而无从做起。建议以城市群投融资平台建设为引导，构建并推动城市群平台体系。

金融平台建设对城市群意义重大。城市群发展什么样的产业、在哪里布局产业，很大程度上决定城市群金融主体的决策。更重要的是现代金融公司拥有良好的治理结构框架，通过建立相关市场主体参股的金融机构，不仅可以决定和影响城市群的发展方向和布局，可以更多地汇聚发展的相关技术、资本、人才等优势，更重要的是可以将城市群城市政府之间，以及政府与非政府机构之间的外部合作转化成公司内部的合作，利用公司治理制度解决城市政府之间难以解决的发展和利益问题，大大降低外部合作所产生的不确定性和高交易费用问题。

城市群金融平台可以包括：城市群投资开发公司综合和专业（如城际轨道交通）的公司。由各城市政府或城市国有公司根据协商约定比例注资，邀请国内外相关产业或社会资金入股。城市群发展基金也包括综合性或者专业性的，由各城市政府或相关机构共同出资形成引导资金，在此基础上，邀请社会资金入股参与。城市群银行和非银行金融机构建立办法与前两种也基本类似。

这些城市群金融平台主要负责：一是城市群重大而关键的公共基础设施建设维护和公共服务提供，为各城市合作和城市群一体化创造前提条件。二是负责城市间基础设施和公共服务关键环节的打通和衔接。目前各城市多有自成一体的基础设施和公共服务，但是相互之间存在严重的隔离，投资开发公司和发展基金重点在基础设施和公共服务方面，消除“断头路”和安装“转换器”。三是支持和促进其他平台性的物流等产业经济、大数据等基础设施和科教等公共服务发展。金融平台可以为这些平台相关的、更基础的环境及条件予以创造和完善。

以智能基础设施为先导，建设智能化的城市群

城市群发展面临的重要瓶颈是技术瓶颈。一方面，要做到合作的成本与收益在相关城市之间公平合理地分摊、分享、补偿和交换，需要相关的大数据收集、实时传感监测、各种复杂的计算以及大量的科学预测，这需要先进的智能技术支持。另一方面，更好地保障城市之间的流动、联通、协同和共享的城市间基础设施和公共服务的供给和维护，也需要应用智能化的先进技术。目前由于技术瓶颈不仅影响了合作的有效保障，而且降低了城市间的合作动机。智能化技术既可以很好地解决合作的经济账问题，又可以很好地解决合作的先进基础设施支持问题。

事实上，建设智能化城市群还有更加重大意义。首先，可以促进智能化城市群建立和发展。基础设施和公共服务的智能化将带动城市群的高质量发展，从而为城市群居民创造更加智慧便捷的幸福生活。

其次，可以促进智能产业的发展。智能产业是未来新技术新产业的重要内容，是各国科技和经济竞争的主要战场。中国如果走城市群智能化发展之路，可以为智能制造和智能服务的发展和创新提供巨大的应用场景和需求市场。这一重大优势将对智能产业快速发展产生重大积极影响。

再次，推动国家和区域的增长与转型。城市群是中国经济增长与转型的重要引擎，而智能化更是中国经济增长和转型的新动能，两者结合将可以更加积极地推动中国的高质量发展和国家竞争力提升。

智能化城市群既具有可能性又具有可行性。

首先，拥有强大的内生动力。人民对幸福生活的追求同时让城市化、城市群和智能化不可阻挡。当今无论中国或者是世界都在迈向城市化、大都市化和智能化的社会，未来这一趋势只会加强不会减弱。

其次，两者拥有与促共进的依存关系。智能技术和产业发展需要也支撑城市群的发展，城市群也需要并支撑着智能技术和产业的发展。城市群可以因为智能化而更好更快的发展，智能化也可以因为城市群获得更快更大的进步。

再次，拥有成熟的经验模式：改革开放以来，中国在推动重大产业和事业发展方面，积累了多样化的经验和模式。在政府引导、市场决定、企业主体和社会参与的总发展模式下，可以因地制宜，探索出与各城市群实际相符合的智能化的产业、基础设施、公共服务以及具体的平台、项目等发展模式。

最后，难得的主体条件：中国目前拥有国企、民营、外资，它可以在不同的产业和项目合作中發挥不同且又相互需要的作用。中国目前拥有的房地产开发企业、国内外金融机构、国内外科技公司，及其不断出现的创新企业，在进行城市化和科技产业建设方面都具有成熟的经验和智慧，也都具有相当的实力或优势，更为重要的是都意识到也正在向这两大领域的结合上转型。

智能化城市群是通过利用大数据、云计算和人工智能等智能技术支撑而形成的先进城市群系统。从空间看，智能化城市群包括，智能建筑、智能社区、智能城镇、智能都市圈和智能城市群。从部门看，智能化城市群包括，智能制造、智能管理、智能服务和智能基础设施。

智能城市群既是“高难动作”，也是“长期工程”。结合破除城市群发展瓶颈的紧迫性，应该将以智能城际交通和信息基础设施作为先行：城际快速交通网络体系是城市群一体化的前提，交通尤其骨干交通项目大有基础便于智能化技术的场景应用。城市群信息基础设施是城市群机制建设和城市群基础设施及公共服务供给的前置基础条件，信息化、数字化也是网络化和智能化的前提条件。因此，应以城际交通和信息基础设施为先导，积极推进智能城市群建设和发展。

（作者为中国城市经济学会副会长、中国社科院城市与竞争力研究中心主任；编辑：王延春）