中、西式PPP的逻辑比较

龙小燕 陈新平 李忠峰

内容提要：西方国家推行的公私合作模式（简称“西式”PPP）之所以能够提高公共产品的供给质量与效率，其理论上的解释是基于两个逻辑假设：一是企业比政府的运行效率高；二是私人部门比公共部门具有更大的创新动力和先进的管理经验。我国目前实施的政府和社会资本合作模式（简称“中式”PPP）与“西式”PPP不完全一样,不仅包含“西式”PPP意义上的“公私”合作，也包含具有中国特色的“公公”合作。本文分析对比了中、西式PPP的制度基础，提出了“中式”PPP未来发展应借鉴运用实体型PPP模式的建议。

20世纪80年代初期我国就已开始在基础设施领域以BOT的方式引进外资从事相关项目的建设和运营管理，但一般人认为2014年才是我国全面推广运用政府和社会资本合作模式（以下简称“政社合作模式”）的元年。经过五年的实践，政社合作模式从基本监管政策框架的构建，到社会资本方选择流程的规范化，再到具体项目建设、运维与绩效考核标准的制定等都取得了相应的成效。在看到政社合作模式取得成效的同时，也不应忽视种种有违“风险共担、利益共享”基本理念的现象：明股实债、保底承诺以及地方政府与所属国企开展合作等等。同时，在政社合作的实践过程中，关注项目操作与技术细节的人多，而深入思考政社合作逻辑或反思“政社合作为什么能够提高公共产品服务质量和效率”的人少。在一定程度上，上述现象的产生与我国政社合作理论研究远远落后其实践活动有直接的关系。很显然，我国的政社合作模式（简称“中式”PPP）与西方的公私合作模式（简称“西式”PPP）是建立在不同的经济制度基础上的。对于在不同制度“土壤”中生成的两种模式，二者的逻辑假设是否趋同，或者应否趋同？这是当前需要从理论上加以探讨和回答的问题。在一定程度上，能否清晰地回答这一问题将直接影响我国政社合作模式的未来发展走向。

一、“西式”PPP的思想本源与逻辑假设

在20世纪，对“西式”PPP发展产生重要影响的思想及理论主要有：新自由主义、新保守主义以及新公共管理理论等。

（一）政府并不是“公共产品”的唯一供给方

一般认为，经济学理论中的“私人产品”可以通过市场竞争性地供给，而“公共产品”由于消费上的“非竞争性”与“非排他性”使得市场对其供应失去了兴趣，因此，政府往往成了“公共产品”的供给主体，但政府在“公共产品”供给中的垄断地位却限制了竞争和效率的提高。如何打破政府在“公共产品”供给方面或公共服务领域的垄断地位，是推动“公共产品”供给模式改革时需要回答的首要问题。随着经济的发展、社会管理制度的变迁以及科技的创新，人们逐渐改变了对“公共产品”只能由政府提供的传统看法。事实上，早在19世纪中期，英国社会改革家艾德文·查德威克（Edwin Chadwick）就提出将竞争概念引入公共服务领域的主张，即用“竞争市场”（competition for the market）替代“市场竞争”（competition in the market），其核心理念是用事前的竞争替代事后的竞争，也就是通过竞争方式选择“公共产品”的供给主体，使政府不再是“公共产品”市场上唯一的供给方，由此改善“公共产品”供给市场缺乏竞争和效率不高的现状。

（二）影响“西式”PPP的思想及其主张

20世纪70年代，西方发达国家出现了严重的经济滞胀，凯恩斯主义受到前所未有的质疑，新自由主义与新保守主义的思想及其政策主张受到高度重视。新自由主义主张自由放任的市场经济及私有化，反对国家过度干预经济。同时认为市场是道德重建的工具，市场的交换和激励可以促进社会的和谐与人类社会的进步。新保守主义也反对国家干预社会经济生活，认为政府已经超载，主张让市场经济自己运行。受这两种思潮的影响，20世纪70年代末期，以英、美为首的西方国家，纷纷采取以推行私有化、调整社会福利政策为主线的一系列改革。1979年随着英国保守党取得大选的胜利，撒切尔政府开始着手推行缩小政府规模和以“财政管理创新”为中心的改革。1981年罗纳德·里根当选美国总统，其后，马尔罗尼与霍华德分别当选加拿大、澳大利亚政府总理，他们上台后均推行了与撒切尔政府类似的改革。这些改革意味着政府直接干预经济的时代已经终结。同时，PPP作为纾解西方发达国家财政支出压力的政策与融资工具被适时推上了历史舞台。无疑，PPP理念受到了新自由主义与新保守主义的深度影响，其所涉及的政府管理改革、财政风险转移、权利共享等问题都可以在新自由主义及新保守主义那里找到对应的观点。

20世纪80年代，在推行私有化改革的同时，以英、美为首的西方国家还掀起了一场声势浩大的行政改革浪潮，这场行政改革被看成是一场“重塑政府”的新公共管理运动。这场运动直接影响的理论就是新公共管理理论。新公共管理理论的核心理念之一是：在公共服务领域“引入市场竞争机制”，逐步取消政府的垄断地位，让私人部门参与公共服务供给，借助私人部门的创新意识与管理技术提高公共服务的质量与效率。该理论还认为政府作为非市场力量会扭曲社会资源的配置机制，主张政府职能应实现由“划桨”向“掌舵”转变，即由公共服务的生产者向购买者与监督者转变。受该理论影响，市场化成为西方国家政府改革的首要选择。为了更有效地配置公共资源，政府必须更新管理理念和治理工具。由此，依托PPP实现公共服务的市场化被广泛纳入西方国家政府的改革视野。

（三）“西式”PPP的基本逻辑假设

为什么“西式”PPP能够提高公共产品的供给质量与效率，其理论上的解释是基于两个逻辑假设，一是企业比政府的运行效率高；二是私人部门比公共部门具有更大的创新动力和先进的管理经验（简称“提质增效”假设）。首先，在理论层面，企业与政府所追求的目标函数不一样。根据“理性经济人”假设，企业以追求利润最大化为目标，任何投资都需要进行成本—效益分析，其决策基本是从自身利益出发的。而政府的目标则是多元化的，经济收益的最大化并不是其唯一的目标，所以，其投资决策不总是基于成本—效益分析而做出的，而是基于选民不同的利益诉求，通过讨价还价的方式作出的。也就是说，政府的投资决策不仅受经济因素的影响，更重要的是还受政治因素的影响。这也是为什么很多发达国家老旧的基础设施年久失修或迟迟得不到更新的重要原因。其次，在实践层面，一旦企业决定与政府在基础设施领域开展合作，在合作期限一定的情况下，建设期与运营期是彼消此长的关系，所以，企业必须通过创新、提高管理水平等方式，在既定的时间与预算框架内完成项目建设施工任务，进而压缩项目建设期，相对延长项目运营期，尽早获得运营收入，这是政府及其部门所没有的动力。第三，私人部门相较公共部门（包括狭义的政府、政府职能部门、政府控制的国有企业等）具有更加灵活的市场应变能力，能对市场需求变化迅速作出反应。相反，由于受“官僚制”运行规则的限制，公共部门在履行公共职责、解决公共问题时，其手段是机械的、单一的，也是缺乏灵活性的，同时，在“科层”等级制度下，人们的主观能动性、创造性，也受到极大的抑制。

二、“中式”PPP的逻辑拷问

在“西式”PPP中，第一个P代表公共部门（public），第二个P代表私人部门（private），即“西式”PPP是典型的“公”与“私”的合作。与“西式”PPP不同的是，“中式”PPP中的第二个P不再是单纯的“私”的概念了，其中还包括了“公”的成分。在我国当前的PPP实践中，虽然政府与私人部门也开展项目合作，但更多的还是倾向与国有企业合作（至少从全国PPP综合信息平台的有关统计数据观察如此），这里的国有企业既包括央企、地方国企，还包括地方平台公司。国有企业属于广义的公共部门，所以，“中式”PPP不仅包含“西式”PPP意义上的“公私”合作，也包含具有中国特色的“公公”合作。鉴于我国与西方国家在社会基本制度上存在本质上的差异，即使是“中式”PPP模式下的“公私”合作也不完全等同于“西式”PPP模式下的“公私”合作。为了简化分析流程，聚焦问题的主要方面，本文只分析“中式”PPP模式下“公公”合作的有关基本问题。

（一）“公公”合作能否套用“西式”PPP的基本逻辑假设

上世纪80年代西方主要国家的私有化浪潮及其学界关于“重塑政府”的呼声为“西式”PPP的诞生提供了历史背景“注释”。“西式”PPP是在私有制基础上创设的一种政府融资和治理工具，其基本逻辑假设是：通过一定的体制机制创新，相较于公共部门，私人部门可提供更高质量和效率的公共产品与公共服务。

“公公”合作特指“中式”PPP模式下政府与国有企业之间的一类合作。目前，在我国的PPP项目中，属于中央的项目非常少，基本上都是地方政府开展的项目。而在地方PPP项目中，如果按落地项目中涉及的不同所有制企业的数量来划分，国有企业的占比超过50%。根据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台的统计数据，截至2018年12月末，已落地的项目涉及社会资本共7781家，其中国有企业4035家，占比51.9%。如果按照落地项目投入资金的不同来源划分，国资占比超过60%。这些比例只是国企或国资参与PPP项目的平均比例，是就全国整体而言的，其实，在某些地区国企或国资的参与比例更高。因此，国有企业是我国PPP市场上当之无愧的主角。

在本质上，“西式”PPP与“公公”合作是没有交集的。于前者，公共产品和服务的提供者是私人部门，于后者，仍是公共部门（国有企业，即广义的公共部门）。显然，“西式”PPP的基本逻辑假设是不适用于“公公”合作的。那么，“公公”合作的逻辑又是什么？或者“公公”合作能否提高公共产品的供给效率和水平？目前，既无深入的理论研究，也未引起人们足够的重视。如果“公公”合作有其逻辑的话，那么，也一定与“公私”合作的逻辑是相反或矛盾的。因此，作为“公公”合作与“公私”合作的混合体，“中式”PPP难以将“公公”合作的逻辑与“公私”合作的逻辑统一起来。

（二）“公公”合作能否提高公共产品的供给效率

众所周知，在我国，国企参与提供公共产品和服务的传统由来已久。首先，在计划经济时期，政企是不分的，企业是政府的附属物，需要承担相应的社会职能，如“企业办社会”等。其次，在市场经济时期，政企也没有完全分开，政府干预企业经营的行为时有发生，如，地方融资平台公司替政府举债从事基础设施的建设与运营管理，而政府直接向地方融资平台公司派驻高管等。未引入PPP模式之前，很多公共产品和服务都是由国有企业“替”政府提供的。如一些城市的道路、桥梁，以及地铁等市政设施的建设和管理，要么是由属地的国企来承担，要么由外地的国企来实施。引入PPP模式之后，很多公共产品和服务仍是由国有企业来提供，只是形式上发生了相应的变化而已，即政府与国有企业以“合作”的形式来提供。尽管“替”与“合作”是两种不同的行为模式，前者的发生源于政府的直接“命令”或委托，后者则是基于合约项下的“一致意思表示”，但在引入PPP模式前后，公共产品的供给主体并没有发生实质性的变化。因此，寄希望于公共产品供给效率的提高也是不现实的。这就如同一部戏曲的巡演，只有演出场地的空间变换，而无演员“唱、念、做、打”等基本功的提升，是不可能提高整体演出效果和水平的。

现实中，作为体制内的国企，一般都有对应的行政级别，国企高管的更替大多也是通过行政任免的方式来实现的，国企职业经理人制度并未真正建立起来。按照行政级别管理的国有企业，其追求的目标是多元化的，而非仅仅把经济效益作为唯一的目标，本身存在效率问题，目前国企中的“僵尸企业”大多由此而生。在引入PPP模式时，如果与政府合作的主体不发生根本性改变，还以国企为主，仅仅贴上“PPP”的标签，恐难提高公共产品的供给质量与效率。

（三）“公公”合作能否实现项目风险的转移

“风险共担”是PPP模式的首要原则。在“西式”PPP模式下，由于“公”“私”之间的权利边界十分清晰，基于合同的约定，可实现项目风险在公共部门与私人部门之间的转移。而在“公公”合作模式下，显而易见，项目风险肯定不能在公共部门与私人部门之间实现转移。那么，项目风险能否在不同公共部门之间实现转移呢？答案是不一定。按与地方政府合作主体的不同，可将“公公”合作分为三类：地方政府与央企的合作，地方政府与非属地国企的合作，地方政府与其所属国企的合作。在前两类合作中，由于地方政府与央企或非属地国企之间既不存在行政上的管辖关系，也不存在经济上的出资关系，因此，地方政府与央企或非属地国企是不同的利益主体，可以实现项目风险在它们之间的转移。而在第三类合作中，地方政府不仅对所属国企具有行政管辖权，还可对所属国企主张股东权利，正是由于地方政府对其国企拥有的行政管辖权及经济权利，在特殊情况下，地方政府还需对其国企承担财政上的救助义务。所以，第三类合作并不能实现项目风险在地方政府与其国企之间的转移。在更宽泛的意义上，即使前两类合作都是体制内的合作，项目风险始终在公共部门之间循环，并没有转移到体制之外，地方政府与其平台公司之间的合作尤其如此。

三、“中式”PPP的未来之路

从前面的分析可以看出，“中式”PPP是“公公”合作与“公私”合作的集合体。形象而言，“中式”PPP是一种双轨并存的合作模式。由于“公公”合作的逻辑与“公私”合作的逻辑是对立的，所以，“中式”PPP难有统一的逻辑假设，否则，就会出现在公共服务的提供上，既承认私人部门的有效性，同时，又承认公共部门（国有企业）有效性的矛盾问题。在推广运用PPP模式的过程中，基于“公公”合作在效率及风险转移等方面存在的问题，应将其当成一种过渡性的措施，待时机成熟，应促进“中式”PPP两轨并一轨，即完全转型为“公私”合作模式。

值得注意的是，在欧盟国家，PPP模式存在两种不同的形态：一种是契约型PPP，即公共部门与私人部门双方的权力和义务通过合同条款约定，这种形态在国际上得到了广泛的认可和传播；另一种是实体型PPP（Institutional PPP，即IPPP），即在合作之初，由政府和私人部门共同出资设立公司（实体），合作双方的权利和义务由公司章程约定。在理论上，“中式”PPP能否提高效率还不能自圆其说。为理清“中式”PPP内在逻辑问题，可借鉴实体型PPP，一是在对地方政府的平台公司或国有企业进行混改时，通过扩股或出让部分股权的方式，引入私人资本，由混改后的实体来提供公共服务；二是由政府与私人部门共同出资新设公司来提供公共服务。

实体型PPP与我国的混改有异曲同工之妙，需要给予更多的关注，其也许是“中式”PPP未来的发展方向。