从历史维度看财政与国家兴衰的关系

申学锋

内容提要：党的十八届三中全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，最高决策层的这一重要论断，准确把握了财政本质，表明财政不仅属于经济范畴，更是政治范畴，关乎国家治理与兴衰。财政与国家治理的密切关联，财政制度建设对国家兴衰的影响，在古今中外的历史中都能看到鲜活例证，从历史维度总结这一规律，对于正确认识财政的定位具有重大意义。

现代国家治理结构由政府、市场、社会“三维”制度安排构成，财政不仅是国家治理的重要组成部分，而且以“庶政之母”的角色，在三维治理中居于基础性地位。无论中国古代封建社会的盛世帝国，英法等国自中世纪到近代逐步演进为世界大国，还是美国的成功崛起、德日的快速复兴，财政及其制度建设在大国崛起及背后的国家治理中都起到不可替代的作用，承担着不可或缺的重要职责。

一、财政是大国兴衰的本源因素

财政属于治国安邦的范畴，不仅是国家治理和运行的基本保障，是保证中央权威和人民利益的支撑力量，而且是提升社会公平正义的重要手段，是政治民主化进程的助推器。对于财政与国家兴衰的密切关系，中国古人早有深刻认识。宋代学者苏辙有云：“财者，为国之命而万世之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”在任何时代、任何社会制度下，财政都关乎经济、政治、社会稳定、法治构建，几乎所有的国家大事都与财政紧密关联。在波澜壮阔的财政史画卷中，我们能够感知到历史呐喊声带给我们的启示。

（一）强大财政是促进大国兴盛的“动力源”

财政是国家政权赖以存在的基础。财政兴则国家兴，财政弱则国家弱。财政弱小则很难崛起成为大国，强大的财政可为大国崛起提供财力保障，是维护国家统一和政权稳定的物质基础。

财政对于国家崛起的动力源作用古今中外概莫能外。我国战国时期秦孝公推行商鞅变法，为秦国统一全国奠定了基础；西汉初期文景之治通过“贵粟”政策，稳定农民收入，国力充盈，为武帝实现霸业作了物质准备；清朝前期施行“永不加赋”“摊丁入亩”财税政策，促进了生产发展，财力日益丰裕，成就了“康乾盛世”。美国的大国崛起过程，同样伴随着财政收入绝对量和相对量的不断扩张。“进步时代”在财政收入方面最重要的变化就是引入了个人所得税和公司所得税，日后成为主体税种，为美国联邦政府的稳固提供了坚实的后盾。

从反面来看，财政危机又往往会成为国家改革的经济动因，改革成败则直接决定了政权的兴衰。我国北宋初期，受冗兵、冗官、冗费等问题困扰，王安石推行变法，精简财政供养人员，改革土地和税收制度，有效缓解了国家财政紧张局面，推动了经济社会的稳定发展。这是改革成功的例子。法国路易十六为缓解财政危机而举债和增税，激化了与高等法院、巴黎议会的矛盾，最终引发大革命。沙皇俄国为缓解财政赤字，不断增加人民税负和兵役，最终工人阶级发动了“十月革命”。这些都是财政改革失败而影响政权稳定的例子。

（二）公平财政是维护政权稳定的“调节器”

2008年3月，时任国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议记者招待会上表示：“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”大国兴起，内部治理改善是先决条件，而财政是调节社会财富分配的重要手段，社会财富分配不公，往往会导致底层民众的激烈反抗甚至武装起义，引发社会动荡。

中国历史上，不乏针对社会不公而进行的财政改革，如汉代文景之治时期的轻徭薄赋、唐代宰相杨炎推行的“两税法”，以及明代嘉靖时期确立的“一条鞭法”、清朝前期实行的“摊丁入亩”等，这些财政改革一定程度上缓解了社会矛盾，成为维护社会稳定的调节器。国外也有类似的例子。英国是世界公认的社会救济制度的发起者，支持低收入人群的福利支出在英国整个工业化时期都是财政政策的重点。1601年英国《济贫法》出台，维多利亚时代相继颁行《公共卫生法》《教育法》《失业工人法》《国民保险法》等，以缓解底层民众的贫困，消减社会矛盾，造就了“日不落帝国”的辉煌。德国“铁血宰相”俾斯麦建立了世界上最早的社会保障制度，1883年《疾病社会保险法》成为历史上第一部真正的社会保险立法，缓解了工人运动和社会矛盾的激化，为德意志帝国带来了稳定繁荣，使其一跃成为第二次工业革命的领跑者。

（三）公共财政是推进民主进程的“润滑剂”

财政是一国政治民主化进程的助推器。财政改革发展与政治民主化进程可谓一卵双胞、互为依傍，现代财政制度成就于现代经济制度，并与依法治国和依宪执政相适应。从中外财政历史演进的大潮流看，财政分配的决策经历了由专制、王权决策向民主、民权决策转变的过程，由专制财政向民主财政的发展演进，也是皇权政治向民主政治转变的过程。

从历史演进的走势看，现代财政制度建设催生了代议制政治和市场经济制度，这种关系突出体现在从中世纪走向近现代的英国王权政治向民主政治的演变中。1215年约翰王与贵族代表签署的《大宪章》，申明了国王权限范围，体现了封建贵族的意志和自由，也拉开了人类依宪执政的帷幕。促使英国向宪政民主体制发展的《大宪章》《权利请愿书》《权利法案》等具有里程碑性质的文件，都是在议会反对国王征税权的斗争中产生的。在这个漫长而曲折的过程中，国王与议会多次因税收问题爆发冲突，查理一世甚至被送上断头台。1688年“光荣革命”确立了资产阶级议会制，奠定了君主立宪制的政治和法律基础，正式确立了近代意义上的民主制度。在民主政治下，财政的实质就是议会中心主义，议会成功地拒绝了国王随意征税的要求，限制了国王的不合理决策权，这里面体现的是一种纳税人至上、王在法下的精神。正因为如此，马克思称税收是“可以用来扼杀君主专制的一条金锁链”。

20世纪初美国现代预算制度改革也对后来的政治发展产生了极大影响。美国进步时代的公共预算改革是典型的自下而上改革，发端于1906年纽约市市政研究局进行的市政预算探索，并于20世纪初走向全国，1921年《预算与会计法》的颁布标志着美国在联邦层面正式建立起现代意义上的公共预算制度。美国的预算法案也是总统、财政部、参众两院、预算特别委员会等各方博弈的结果，体现了财政改革与民主政治的共生性。

（四）创新财政是提升市场效率的“加速器”

在大国崛起过程中，财政改革在保护市场自由竞争、促进科技创新等方面起到不可替代的作用。古往今来，财政职能作用的发挥主要体现在国家、市场、个人权利的界定上。美国作为联邦制国家，就起源于美国殖民地各州为解决州际封锁、恶性竞争等问题而自愿组成联邦。而美国联邦政府职能的逐步增加，从根本上讲是源于统一市场发展对州际自由贸易、反垄断、劳工权益保护等方面的需求。

处理好财政与市场效率的关系，关键在于制度创新。在民族战争引发深重财政危机中，英国通过“以货币交换产权”缓解了财政压力，摆脱了财政困境，并最终催生出与产权控制彻底分离的公共财政制度。美国进步时代也是其现代财政制度的成型期，这一时期进行了一系列财政改革。没有进步时代打下的制度基础，罗斯福的“新政”不可能成功，美国的命运和现代化进程可能是另外一种结局。同英美相反的是，西班牙拒绝放弃旧规则，政府坚持严控工商业以维持财政收入，结果经历了长期的经济衰退。

我国历史的兴衰起伏同样印证着财政与市场效率之间的紧密联系。唐宋时期，财政保护市场自由，推动官方和民间科技创新，为大国崛起奠定了根基。唐朝开国就采取开关弛禁、零商税、零资源税的“宽商利末”政策，逐步消除了束缚科技创新的制度障碍，营造了相对公平的市场竞争环境。政府还运用税收减免等政策，激励生产者采用先进的科技成果。宋代时，较为发达的市场使很多人通过技术创新和开发新产品致富，极大地鼓励了科技创新。四大发明都是前代就有发明，而直到宋代才因应市场得以实用，技术质量得以飞跃提升。

二、财政制度建设带来国家强盛

财政在治国安邦中始终发挥着基础性、保障性作用，财政制度建设不仅直接关系到大国崛起、大国治理，更关乎大国兴衰，古今中外正反两方面史实都证明了这一点。翻开历史长卷，任何一个大国的崛起都与财政制度建设的积极作为不无关系，这是一个规律性的经验。

（一）美国的成功崛起

追溯美国成功崛起的历程，财政的推动作用主要表现在两个方面。一是建国初就建构了自由市场体系，为人民进行自由创业，通过竞争追逐财富建立了坚实的基础。美国建国之初就注入了现代化因素，将很多理想化的设想变成了现实，建立起负责任政府。19世纪前期，美国政府通过PPP模式大办交通，进行基础设施建设，将广袤的国土连接起来，为经济发展提供了广阔的市场和坚实的基础。二是在财政制度上相机调整，勇于创新。首任财长汉密尔顿提出要突破自由放任的陈规，通过关税保护、奖金激励、技术引进等措施，加大政府扶持经济的力度，使美国迅速进入工业革命的新航道。19世纪后期，随着竞争失序、垄断横行、假冒伪劣商品泛滥、空气污染严重、社会贫富分化加剧等问题的出现，西奥多·罗斯福总统进行了大胆改革，通过建立现代预算制度，将政府行为的细节展现在阳光下，有效遏制了腐败势头；通过建立所得税制度，促进了社会结构的演变与进步，也极大增加了政府收入，增强了政府应对社会冲突和危机的能力。这些改革为美国强盛创造了良好的制度环境，所以美国进步时代又被称为“二次建国”。在1929年至1933年的经济危机中，富兰克林·罗斯福总统实施了一系列新政，迅速遏制了经济下滑的势头，并通过建立社会保障制度，推出扶植农业、帮助青年接受教育等政策，推动了经济复苏，也为战后美国成为世界超级大国奠定了基础。

（二）德国、日本的快速复兴

德国曾是一个四分五裂的落后国家，经常受到外来欺压，后来奋进直追最终实现统一，成为有影响的大国。究其根源，财政发挥了重要作用。首先是大力支持兴办教育、投资科研，提高国民素质。腓特烈二世1740年即位后，在财政非常困难的情况下，压缩王室经费和行政经费，普及义务教育、兴办高等教育，并以丰厚的薪酬引进各国优秀人才，开创了德意志重视教育和创新的传统。对文化教育的投入和积淀形成的软实力，为此后德国长期而持续的发展奠定了坚实基础。其次是大力支持经济发展。在对农业的支持上，大规模进行农田基础设施建设，公费派送国有土地承租人的子弟到英国学习先进的农业技术。在对工商业的支持上，成立工业、商业和交通部，全面扶持工商业发展。积极推行重商主义政策，加强关税壁垒。对外国商品尽量多抽税，特别是大幅提高奢侈品的税率。极力保护本国产业的发展，并为私人工商业主提供贷款等帮助。在一系列政策推动下，启动了德国工业化的进程。其三是始终重视民生。腓特烈二世时就非常关注民生建设，建立了国家救济制度。1882年至1927年间，德国通过一系列法案，构建起世界上最早的社会保障体系，有效克服了英国开创的自由市场经济的弊端，为经济发展夯实了基础。

日本是一个善于学习的国家，到了近代迅速加入到学习西方的行列，甚至提出了“脱亚入欧”的口号。日本步入大国之列的模式是典型的政府主导型，国家财政发挥了重要作用。首先是高度重视教育。日本明治维新期间，将国家政策重心放在了发展基础教育上，经过40多年的不懈努力，在财政高度紧张的情势下，1909年普及实现初等免费义务教育。明治政府每年还拿出财政支出的2%用于聘请外国专家传授西方知识和生产技术。其次是直接仿照西方体制建构新的政府组织和财政机构，实施预算管理，实现了预算公开透明。1890年颁布宪法，将财政运行置于宪法约束之下。明治宪法规定了租税法定原则、预算决议原则、预算修正的限制、预备费制度、会计院检查制度等。其三是以财政手段化解既得利益，通过财政资金赎买旧有封建武士的家禄（世袭的爵位俸禄），并引导他们配合国家现代化政策，置产兴业。

（三）中国帝国盛世的繁荣

中国始终是一个自然地理意义上的大国，也是世界早期文明中唯一延续至今的大国。有学者认为，中国是人类历史上最早确立现代国家制度的国家。中国在秦汉时期就完成了国家的统一，并实现了政治、经济、财政制度的统一，逐步实现以儒家文化为基础的共同价值观念的文化统一。最重要的是，在财政领域建立了全国统一、权责明晰的制度框架，通过贵粟法、均输法、平准法、常平仓等，不仅加强了战备、充实了府库、富裕了人民、便于救灾，还能稳定物价，促进经济发展，推进综合国力的提高，造就了长期的大一统局面，先后出现了汉、唐、明、清几个大的帝国。在对外交往上，始终奉行王道财政模式，积极发展对外贸易，支持对外财经交流，如张骞使西域、郑和下西洋等，在东亚地区形成了以中国为核心的中华文化圈，对世界文明进程产生了深远影响。

三、财政建设缺位滞后导致国家衰败

财政对于国家治理和兴衰的基础性作用，也有许多反面的例证。如果一国缺乏适度的财政汲取能力、有效的财政治理能力和在国际财经领域的影响力，其财政就不能称之为真正意义上的大国财政，也无以支撑大国崛起和大国治理，甚至逐渐陷入财政危机、经济危机和政治危机。历史上有过一些单凭强大武力开疆拓土而形成的“大国”，但是由于财政建设滞后，往往昙花一现，未能持久，如罗马帝国、葡萄牙、荷兰，以及中国的“一代天骄成吉思汗”的大蒙古国（元朝）等。法国因财政危机导火索而诱发的大革命，沙俄、苏联失败的警示，是大国财政建设失败导致大国衰败的另一类例证。

（一）昙花一现的“大国”

罗马从一个小城邦逐步扩张成为横跨欧、亚、非三洲的庞大帝国，疆域、规模和存续时间在西方历史上都是空前的，其制度、文化对后来的西方文明产生了深远影响。但罗马帝国始终没有能将不同文化、不同宗教、不同民族的人民融合起来，没有建立统一的政治制度和财政制度。在地方管理上，各地还基本维持原有的制度，罗马并不参与实质管理，只是通过监督保证税赋能征收上来而已。罗马在财政上还采取了差别对待的政策，罗马公民长期被免除税赋，国家还为他们提供多方位的公共服务，让他们分享国家扩张和发展的成果。这不仅激起了广大被征服地区人民的不满和反抗，也让很多罗马城公民放弃工作，游手好闲，被马克思斥为堕民。据马克思估计，这批人至少占罗马城总人口的20%，这也使帝国失去优质兵源，只有依靠大量募集雇佣兵维持。这样一种财政模式，势必难以保证罗马帝国的长治久安。

中国的元朝也是一个凭借武力征服成就的“大国”。蒙古汗国成立后，不断发动对外战争，先后灭西辽、灭西夏、灭金国、灭大理、灭南宋，对邻近诸国如安南、占城、爪哇、日本等发动一系列的战争，疆域一度逼近东欧腹地，藩属国涵盖东南亚各国。然而，就是这样一个首次征服全中国地区甚至远征外海的帝国，由于重占领轻治理，财政经济制度建设严重滞后，最终仅存在98年便被朱元璋的明王朝取代。

（二）财政危机导致政治危机

14-18世纪期间，法国在加强中央集权的过程中，虽然遏制了贵族势力，使原来三级会议和高等法院对国王征税权的制约制度形同虚设，但也对贵族进行了妥协，免除了贵族的赋税，从而加重了第三等级的税负。贵族拥有大量土地和封建特权，也制约了法国工业革命的进程。自路易十四之后，为了支付到期的债款和利息，频繁举借新债，国家财政状况陷入恶性循环和信贷危机。路易十六时期，官僚队伍庞大，国王和各级贵族生活奢靡，仅王室花费就占到国家收入的1/4。到1789年，国债总额是当年财政收入的9倍。路易十六随后进行了四次财政改革，但都遭到了既得利益集团的抵制，民怨沸腾下大革命爆发。

沙皇俄国在1908年之后的十年间，参与战事连绵不绝，经济转向衰退，国家机器依靠赤字维持，人民既要负担沉重的兵役，又要缴纳高额的税费。随着财政赤字的日积月累，到1917年已高达84亿卢布，国债余额是当年预算收入的11倍。政府的赤字预算遭到议会否决，经济社会矛盾不断激化，沙俄政权最终在“十月革命”的炮声中被淹没了。

（三）缺乏中央财力和中央权威支撑的财政无法保障国家政权稳定

集权与分权是财政体制和国家治理的永恒主题。成功的大国都会强调中央在政府间财政关系中的主导地位，一定的中央财力集中度是巩固中央权威、实现国家长治久安的制度保障。中外历史上，凡是弱干强枝必致社会动荡，凡是强干弱枝则会社会稳定，因中央财力不济而导致政局动荡甚至政权覆灭的事例屡见不鲜。

在财政制度安排上，维护中央政府权威和发挥中央的宏观调控功能对于国家强大非常重要。要实现国家意志，必须保证中央财政的比重维持在合理区间，这一比重过低一切都无从谈起。中国唐朝前中期的安史之乱，很大程度上是财权过度下放的恶果。唐玄宗时在边地设立了十个边镇，由节度使管理，节度使不仅掌握军事大权，还兼领行政、财政、土地等大权，原来的州刺史变成了其部属。随着节度使权力的迅速扩张，均田制遭到破坏，土地兼并严重，中央政府掌握的人口日益减少，赋税来源逐渐枯竭，出现了“王赋所入无几”的财政窘况，最终爆发了“安史之乱”。这场历时八年、席卷半壁江山的战乱，成为唐朝由盛转衰的节点。国外也有类似的例子。上世纪80年代，苏联高度集中的财政体制在改革旗帜下走向了另一个极端，过于强调扩大地方财权，导致外强中干，中央政府收入的占比逐年下降，从1985年的51.4%降至1989年的39.4%，中央财政甚至一度依赖地方上缴维持收支平衡。至1990年，以俄罗斯、乌克兰等为首的主要加盟共和国公开向联盟（中央）财政叫板，宣布所有财政收入归加盟共和国所有，酌情向联盟（中央）上交。中央失去财政控制权，预算只有支出，收入却没有保障，从而失去了对全国经济、政治的控制权，联盟共和国在其他因素的刺激下最终走向解体。