祁连山生态保护的财政支持情况调查——以肃南裕固族自治县为例

■/ 白玉璟 吴德颜 钟自红 田永海

一、生态治理保护现状

祁连山是我国西部重要自然生态安全保护屏障，是内陆河流域的核心水源保护区，是我国生物多样性核心保护区域，国家早在1988 年就在祁连山中段设立甘肃祁连山国家级自然保护区，跨越张掖、武威、金昌三市。祁连山是国家西部生态安全保护屏障上最为重要的一环、是河西走廊绿洲城市的生命之源、是河西人民生存发展的生命靠山。加强祁连山生态环境保护，是国家生态安全战略的重要组成部分，是功在当代、力在千秋的事业。

2017 年，中办、国办针对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报。此后，甘肃省成立专项领导小组先后制定出台多项方案，对保护区生态环境问题进行坚决整改，肃南县积极响应省委、省政府号召，不断加大财政资金投入，支持祁连山生态环境保护。截至2018 年底，祁连山肃南段，采取封山禁牧、河道整治、污水处理、种树种草等措施，完成整治了祁连山自然保护区涉及肃南县负责整改的140 项问题。整治以来，全面停止祁连山自然保护区102 项探采矿项目，保护区内102 项探矿采矿项目已全部完成矿山环境恢复治理。县域内黑河、石羊河、疏勒河等各流域已建成的水电站，全面严格落实环评方案、环保措施，完成了生态治理与修复任务，对生活污水、垃圾、固体废物建立清运台账，规范处置，严格按要求下泄生态流量，全部安装了不受人为控制的流量下泄设施和在线远程监控设施。七一冰川旅游景区和文殊山滑雪场项目已全面关闭拆除，并完成了植被恢复治理；马蹄寺风光旅游区已全面落实生态恢复治理措施，启动运营并规范监管；中华裕固风情走廊对缓冲区内的经营性设施进行全部拆除，启动运营并规范监管；祁连山国际滑雪场项目已全面完成环保整治启动运营，实现规范监管。在全力做好祁连山国家级自然保护区生态环境突出问题整改工作的基础上，重点抓好自然保护区外围区域生态环境突出问题整改整治工作，与自然保护区内环境问题整治同等重视、同步推进。

二、财政支持基本情况

肃南裕固族自治县成立于1954 年，是全国唯一、甘肃独有的裕固族自治县，地处青藏高原东北前沿、河西走廊中部、祁连山北麓一线，与甘青两省7个市州的15个县市区接壤，东西长650公里，南北宽120-200 公里，总面积2.4 万平方公里，占祁连山北麓总面积的75%。全县辖5 乡3 镇，9 个国有林牧场、102 个行政村和3 个城镇社区，居住有裕固、汉、藏、蒙古等18 个民族3.84 万人，其中少数民族人口2.18万，占总人口的56.8%，是国务院确定的28个人口较少民族县份之一，也是甘肃省委、省政府确定纳入比照藏区扶持政策范围的县区之一。境内天然草原面积2677.55 万亩，湿地232.5 万亩；分布有冰川964 条，总面积408 平方公里，占甘肃省冰川面积的20.7%，冰储量达159亿立方米；有水源涵养林33万公顷，森林覆盖率为22.6%；河西地区三大内陆河（石羊河、黑河、疏勒河）及其支流流经和发源于肃南山区，是河西五市乃至内蒙古西部地区的“生命线”和“绿色水库”，也是我国西部重要的生态安全屏障。

2018 年，肃南县财政部门紧紧围绕中央和省、市生态文明建设的相关部署要求，统筹整合使用各类专项资金，安排各类环境保护投资资金71002.05万元，其中中央投资58684.15 万元，省级投资11867.9万元，县级投资450万元。涉及环境保护投资项目13 类31 项，其中涉及生态功能区项目16 个6034 万元；草原建设与保护项目19466 万元；退耕还林资金327.62 万元；天保工程资金2016.93 万元；森林生态效益补偿资金2089.6 万元；生态护林员补助447 万元；农村环境连片整治40 万元；山洪灾害防治70 万元；国家水土保持重点建设工程728 万元；防护林资金876万元；退牧还草资金1125万元；污水垃圾处理及管网资金98万元；山水林田湖资金9519.9 万元；矿山退出补偿资金26514 万元。具体安排实施情况如下：

一是祁连山矿业权、水电站、旅游等退出补偿金2000 万元，组织开展矿山地质环境恢复治理工作、初步验收等工作，差别化推进已设矿业权分类退出工作，彻底解决矿产资源勘查开发造成的生态破坏问题。二是一廊两带六片区绿化配套300 万元，计划完成5668 万亩，项目总投资5283 万元，各林苗木148 万亩，苗木包括青海银杉、祁连圆柏、金叶榆。三是河长制资金100万元。四是污水处理厂运行管理维护费123万元，预期生态效益目标为：污水处理能力提升，加强集镇范围生活污水、生活垃圾收集处理，对实现集镇范围内生活污水和生活垃圾统一、规范、有序收集处理，将有效改善梨园河流域水环境质量。五是生活用水水质监测项目资金20 万元，包括城市供水（包括水源水、出厂水、管网水）规定的定期检测，对水质状况进行统计、分析、评价和监督管理；负责对全县的净水消毒原材料进行检测、把关；开展水质分析和水处理技术研究。六是环境监测及规划编制经费40万元，加强了集中式饮用水水源地规范化建设工作，保护了水资源环境。七是乡村振兴项目配套资金300 万元，购置安装污水处理成套设备1套，新增污水处理能力0.3万吨、解决农牧民截止定居点生活用污水处理难问题。八是全县全域无垃圾专职保洁人员资金217.80 万元，全面完善保洁队伍组建。九是山水林田湖项目配套资金2000万元，用于肃南县雪泉石居里尾矿库综合治理，生态环境保护及尾矿环境整治规划编制等。十是全县绿化管护经费200 万元，用于城区园林绿化管护区域树木花卉、设施养护、维护、植物保护、整形修剪、浇水施肥、环境保洁等管理项目。十一是美丽乡村示范村建设资金420 万元。2018 年建设省级“千村美丽”示范村2 个，建设市级美丽乡村示范村1 个，建设县级美丽乡村示范村8个。十二是县城南北坡造林绿化资金143.67万元。完成肃南县南北坡造林及县城周边造林绿化补植、抚育、病虫害防治及管护工作。十三是污水、供水管网维护费用30 万元，包括县城自来水、污水管道维护25万元及污水处理管理费5万元。

三、生态治理取得的成效

（一）森林覆盖率逐年提高

2018 年，随着退耕还林、退牧还草等生态保护项目的顺利实施，生态持续改善，林地、草地、水域湿地面积有所增加。2018年林地面积为4375.72平方公里，林地覆盖率为21.63%，2018年比2017年增加10.96平方公里。

（二）草原生态显著改善

草地面积2018年为13090.26平方公里，草地覆盖率为65.80%，草原面积较上年略有所变化，基本保持不变。祁连山国家级自然保护区肃南段草原总面积2677.55 万亩，其中可利用草原面积2091.9万亩。通过实施退牧还草、草原补奖、养羊大县等项目和政策，全面落实草原规范化承包，草原退化得到初步治理。

（三）林地面积不断扩大

随着国家天保工程、草原奖补政策的实施，保护区得到有效保护，生态功能得到显著恢复。其中：与2000年调查面积相比，林地面积由16.43万公顷增加到45.11万公顷，增加28.68万公顷；有林地面积由6.12 万公顷增加到8.17 万公顷，增加2.05 万公顷；灌木林地面积由8.62万公顷增加到53.73万公顷，增加45.11万公顷。截止目前，祁连山人工造林保存面积达到5万多亩，累计完成封山育林290万亩。

（四）人类活动大幅减少

1987 年，自然保护区设立后，肃南县大幅度减少矿山探采等项目批建，尤其是2014年祁连山国家级自然保护区区域界址划定后，肃南县禁止在保护区内批准新建采矿、探矿项目。目前，祁连山自然保护区内的矿山从高峰时期的368家减少到18家，其中16 家处于停工停产状态。随着牧民定居工程的实施，祁连山保护区核心区、缓冲区内常年居住人口从初设时的1.8 万人减少到2200 多人，保护区范围内的2600 万亩草原，已有1570 万亩实施了封禁，大规模人类开发活动对祁连山的生态破坏已基本停止。

（五）环境状况变化

环境空气质量监测情况及对比上年度分析：2018 年空气质量监测点位1 个，具体为红湾寺镇环境监测大楼楼顶（手工）监测点。有效监测天数为24 天，所有项目因子达标（二氧化硫、二氧化氮极小，未检出），超标天数为0 天，2018 年计算空气达标率为100%。

2018 年空气质量较2017 年无变化，达标率均为100%。集中式饮用水源地监测及保护情况：2018年地表水和集中式饮用水水源水质、环境空气质量、重点污染源排放等相关指标与2017年比较均稳步达标，城乡空气、水、噪声环境质量均达到国家功能区标准。城镇生活污水处理经检测，各项指标具备了县城污水处理后《城镇污水处理厂污染物排放标准》中一级B标准排放的运行条件。

经过各族人民不懈努力，2018年度肃南县农牧村人均可支配收入达到14418 元，人均增速为7.34%；单位GDP 能耗为0.6047 吨标煤/万元，控制在国家指标内；单位工业增加值新鲜水耗、农业灌溉水有效利用系数分别为19 立方/万元和0.55 立方/万元，控制在国家指标内；主要农产品中有机、绿色及无公害产品种植面积的比重达到68%，高于国家指标；林草覆盖率达到90%，达到国家指标；受保护地区占国土面积比例88%，高于国家指标；空气环境质量、水环境质量和噪声环境质量达到国家功能区标准；城镇污水集中处理率和工业用水重复率分别为86%和95%，高于国家指标；城镇生活垃圾无害化处理率和工业固体废物处置利用率分别达到95%和90%，均达到国家指标；秸秆综合利用率98.6%，达到国家指标；规模化畜禽养殖场粪便综合利用率为98%，高于国家指标；化肥施用强度（折纯）为每公顷228.31千克，低于国家指标；集中式饮用水源水质达标率和村镇饮用水卫生合格率分别为100%，达到国家指标；农牧村卫生厕所普及率为95%，高于国家指标；环境保护投资占GDP 的比重为11.71%，达到国家指标；人口自然增长率为4.56‰，低于国家指标；公众对环境的满意率为97%，高于国家指标；生态IE指数66.29%，生态环境质量评价指数连续三年在全省排名前10位；化学需氧量和二氧化硫排放强度为每万元1.9 千克和11.69 千克，化学需氧量低于国家指标，但二氧化硫高于国家每万元4.5千克指标。

四、生态环境保护中存在的主要问题

肃南县在祁连山生态环境突出问题整治修复工作中虽然取得了显著成效，但祁连山生态环境保护修复是一项长期复杂的系统工程，推进后续整改和保护修复还面临产业基础薄弱、转型发展缺乏项目支持，生态补偿机制尚未全面形成，生态环境依然脆弱，治理修复保护任务仍然艰巨等问题。

（一）保护与发展的矛盾十分突出，基本财力保障和转型发展财力缺口巨大

肃南县县域经济以资源开采加工为主导，以采矿业和水电业为主要内容的第二产业成为支撑税收的主要来源，全县工业增加值约占国民经济的60%，对财政的贡献率达到80%以上，采矿业成为支撑自治县税收的主要来源，是典型的资源型依赖型县份。在近几年国家宏观调控和压缩过剩产能政策，以及国际矿产品价格持续走低的影响下，特别是祁连山生态政策对矿产、水电等资源的限制，对地方财政收入影响巨大，财政经济转型发展非常困难。另一方面，财政保障范围越来越宽，支出标准越来越高，与日益增长的刚性支出相比，收入的差距明显，保障与建设、改革与稳定、经济发展与生态保护的矛盾十分突出，实现跨越式发展的任务非常艰巨。一是生态保护压力大。为保护祁连山生态环境，每年将30%的可用财力用于生态环境保护，同时，还因保护生态限制矿山开发、压减农牧民牲畜，牺牲地方发展利益。二是生态主体功能区的建立使县域发展空间严重不足。国家建立生态主体功能区，祁连山北麓75%的面积在肃南县境内，全县有77%的国土面积被划为保护地带，同时严禁在保护区内进行采石、开矿、挖沙、取土等，祁连山自然保护区涉及肃南6 个乡（镇）88 个行政村，县域发展空间不足5%。

（二）国家对自治县生态功能区转移支付偏少

肃南县是祁连山重点生态功能区，2018年被纳入国家重点生态功能区转移支付范围。祁连山北麓75%的面积在肃南县境内。祁连山国家级自然保护区划定范围198.7 公顷，其中：117.8 万公顷在肃南县境内，占祁连山国家级自然保护区总面积的59.3%，占肃南县国土面积的58.4%。拟建的祁连山国家公园（肃南段）范围总面积126.02万公顷，占祁连山国家公园面积的四分之一，占肃南县国土面积的62.46%。全县有77%的国土面积被划为保护地带。2018 年实际下达肃南县重点生态功能区转移支付6034万元，减少890万元，下降12.85%，远低于周边县区甚至低于农业区县，没有体现生态功能区转移支付资金的分配和使用绩效，也偏离了资金的生态和民生导向。

（三）保护区内矿山和在建水电项目补偿退出涉及问题多

在祁连山生态环境问题整治中，县域祁连山国家级保护区内102 项探采矿项目全面关闭退出，34座已建成水电站全部安装生态流量下泄监控设施，停建在建水电站7 座，取消规划建设水电项目16项，关闭旅游项目2 处，已建成的7 家4A 级景区不同程度受到各方面的限制。目前，仅32宗矿山项目整治补偿退出企业申报约需补偿资金24亿元左右；7 座水电站企业申报退出补偿资金约需6 亿元左右，目前正在进行审核认定和协商谈判，由于退出补偿的矿业权、水电站所需补偿金额大，仅靠地方财政无力承担。需要国家和省、市给予大力支持。

（四）事权与支出责任不匹配，生态环境治理投入严重不足

肃南县是祁连山国家级自然保护区最大的资源主体，为保护祁连山生态环境投入了大量的人力、物力、财力，每年将30%的可用财力投向生态环境保护。同时，还因生态保护限制矿山开发、压减农牧民牲畜，牺牲了发展机会和经济利益，影响了农牧民收入和地方经济发展。由于生态保护投入机制不完善，生态补偿机制不健全，长期以来独自承担生态保护建设重任，一方面分散了精力、财力和物力，限制了地方经济的发展，另一方面保护者只有付出没有回报，造成事权与支出责任不匹配，一定程度上影响了生态保护的积极性和实效性。

（五）生态补偿机制不健全

肃南是祁连山的主要守护者，实现了森林、草原、湿地、荒漠、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，基本建立了符合我国国情的生态保护补偿制度体系，促进形成绿色生产方式和生活方式。但目前除草原生态补奖政策落实外，生态补偿标准、保障体系仍未完全建立，导致生态保护成本分担机制的实际不公平和权利与义务不对等，发展与保护的矛盾十分突出。

五、生态环境保护发展的建议

（一）改善基础设施，加强生态保护能力建设

一是加大对祁连山森林、草原、冰川、河流及矿山环境治理和基础设施建设等项目支持力度，加快建立祁连山生态环境保护区，完善保护区的功能和规划；整合祁连山生态环境保护的科研力量，集中优势科研力量，建立完备的生态环境保护科研支撑体系，开展跨学科、跨领域、跨部门多方合作研究，强化科学决策支持；二是建立明确的生态价值生态指标考核体系，明确环境保护的不同主客体，充分利用民间市场资本，提高市场的利用效率和机制，充分调动社会大众参与生态环境保护，提升环境保护的“软实力”。加快产业的优化，向国家申请配套资金推进生态区建设的完整性。

（二）建立生态补偿机制，促进生态的良性循环

优先将肃南县列入祁连山生态补偿试验区试点县，先期开展生态补偿试点，加快建立科学合理的生态保护成本分担机制。通过对保护区域政府的经济补偿，激励上游区域政府和群众进一步加强对生态环境资源的保护，促进环境资源的协调发展、合理利用。建议结合祁连山国家公园的建立，将自然保护区内的冰川、冻土、湿地、荒漠、高山草甸全部纳入生态补偿范围，并适当提高生态补偿标准。通过对保护区域政府的经济补偿，为综合治理和生态环境恢复积累资金，激励上游区域政府进一步加强生态环境资源的保护，促进环境资源的合理利用；通过对保护区域群众的经济补偿，改善上游区域群众的生产、生活条件，调动其保护生态资源的自觉性和积极性，进而实现协调发展、共同富裕。

（三）调整发展结构，加大对祁连山保护区的资金投入

应充分考虑肃南县在祁连山北麓生态环境保护中担负的重要责任和财政困难的实际，加大祁连山北麓生态环境保护功能区转移支付补助，增加对肃南县的国家重点生态功能区转移支付补助，将生态功能区转移支付直接下达涉及重点生态功能区的县区，从根本上解决肃南县祁连山北麓生态保护中存在的问题；综合考虑祁连山保护区内探采矿、水电等项目退出补偿增支因素，加大对祁连山地区重点生态功能区转移支付及一般性转移支付支持力度；设立祁连山国家级自然保护区矿山、水电及旅游企业退出补偿机制，筹集专项资金，明确筹资渠道，确保祁连山自然保护区内矿山和水电企业补偿退出按期完成。

（四）转变产业发展理念，加强生态修复区多元化应用

利用祁连山生态环境修复治理体系，利用生态环境治理、土壤水源基质修复技术，因地制宜、科学规划，制定生态环境保护的治理与发展方案，坚持在保护中发展、在发展中保护的原则，促进开源和节流相结合，结合山湖林田湖生态治理重点项目与生态区生态旅游业、生态畜牧业、循环经济和新兴产业开发，促进农牧民转产就业和多元化就业，缓解生态保护压力，促进各民族团结稳定和加快肃南县经济社会转型发展。

（五）支持生态移民，减轻环境保护压力

研究制定专门政策，支持地方加快祁连山保护区生态移民步伐，对祁连山保护区肃南段内农牧民群众进行生态搬迁，培育后续产业等办法，引导牧民向二、三产业转移，向城镇集聚，向市民转变；支持发展全域旅游，国家级旅游业改革创新先行区、国家级旅游产业融合发展示范区，充分发挥旅游业绿色富民惠民作用；对肃南县提升公路等级方面给予支持，实现特色小镇、工业园区、景区景点的道路与国省干线及高速公路互联互通，支持客运枢纽建设，助推区域经济转型发展。