“互联网+政务服务”创新问题研究

张远娜 毕 明

（中共威海市委党校 山东 威海 264213）

党的十八大以来，党中央和国务院高度重视信息化工作，习近平强调指出“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台。”［1］全国各省市也按照党中央、国务院的统一部署积极推进“互联网+政务服务”创新工作，并在制度创新、平台建设等方面取得可喜成就，但从全国情况看，“互联网+政务服务”创新工作依然处于开创阶段，还有诸多问题需要解决。

一、“互联网+”的提出与政务服务创新

（一）由电子政务到“互联网+政务服务”

各国政府对信息技术的开发、利用一直高度关注，在20世纪80年代后期，就出现了政府行政电子化的趋势。1999年1月召开的“政府上网工程启动大会”，拉开了以办公自动化为目标的中国电子化政府建设序幕，这一时期主要聚焦于政府办公的自动化、无纸化和信息化，从而提高行政效率、节省行政成本。但由于当时中国信息技术尚处于起步阶段，人员、技术、设备、网络等基础比较薄弱，无法建成全国性的政府办公网络，个别地区连内部的局域网都没有建立起来，对外只能提供一些政策信息发布的单一服务，虽然一些地方的政府部门开通了门户网站，但内容信息短缺且普遍更新缓慢，囿于技术的限制和网络环境的欠缺，无法形成有效及时的反馈互动渠道，实用性不强。

进入21世纪，云计算、移动通信、大数据等技术的发展和渗透扩散，开创了互联网发展的新阶段，“互联网+”应运而生。2016年3月李克强在政府工作报告中提出要大力推进“互联网+政务服务”，2016年国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》的颁布，标志着中国“互联网+政务服务”创新工作的正式启动。

（二）“互联网+政务服务”的内涵与特征

“互联网+政务服务”就是将传统的政务服务与先进的互联网+技术相结合，通过建设一体化网络服务平台，为人民群众提供更集约、更高效、更透明、更便利的政务服务。相较政府提供的传统服务，基于“互联网+”的政务服务独具特色。

一是全时化。由于信息技术和移动网络的发展，政府服务突破了原有的行政办公时限，不再局限于特定的时间，实现了24小时全时段随时可以办理有关服务事项。

二是全息化。借助于数字技术，使得政务服务的相关资源存储、传送突破了传统的物理限制，所有的政务服务信息都可以数据化，并可以通过同一网络平台，实现在不同电子设备上的同步传输，同步办理。

三是移动化。借助移动通讯技术，政务服务突破了物理空间限制，群众办事不必再到特定的政府办公地点或者专门的办事场合，通过政务APP、移动互联网等，可以实现在任何地点、任何场所办理服务事项。

四是互动化。传统政府行政流程仅在政府系统内部流转，社会外界无法介入，公众对政府行政虽有监督、建议和批评的权利，但并不能获取全部行政信息也无法及时得到政府有关部门的反馈，基本还处于“你说我听”“你写我看”的被动接受状态，“互联网+”实现了政务服务流程的开放、公开、透明，使得整个办事过程可跟踪、可监督、可评价、可回溯，人民群众的参与权利和参与机会得到了保障。

但“互联网+政务服务”不是把政务服务与互联网平台简单地物理叠加即可实现，需要对政府传统的服务理念、模式、流程等进行革命性的变革与重组。

“互联网+政务服务”需要政府施政思维创新。思维是行动的先导，创新首先是思维的变革。一是集约化思维，“互联网+政务服务”提供的是一种集约化服务，首先是服务内容的集约，要将不同区域、不同部门提供的信息供给、事项审批、办理、反馈、投诉、监督等多项服务聚合在一起。其次是服务方式的集约，实现人工、手机、电脑、平板、自助机等多种方式的服务通办。最后是技术创新的集约，将大数据、移动通讯、云计算、物联网等多种创新技术集合在一起共同提供技术支持；二是精准思维。政务服务虽然结合了“互联网+”技术，但其本质落脚点仍是“服务”，传统的政府服务是一种不考虑群众个体差异、个性需求的无差别服务，而“互联网+政务服务”则可以根据群众办理不同项目的差异化需求，进行时间和地点的定制化服务，体现互联网便捷、优质、高效、精准的优势；三是开放思维。互联网的基本属性是开放、共享，“互联网+政务服务”创新也必须打破数据、信息资源部门所有的陈腐观念，打通现行信息交换的“堵点”，以不同部门、不同层级、不同区域间信息、数据的开放和共享为“互联网+政务服务”提供支撑。

“互联网+政务服务”需要重组政府行政流程。传统的政府行政流程是以基于科层制结构为核心的部门职能为中心设计的，同一事项经常会需要不同部门和不同层级的诸多审批环节，导致群众办事时，往往需要在不同部门、不同办事窗口间奔波，反复、多次提报相关材料，办事难、慢、繁等问题由此产生。推进“互联网+政务服务”创新则需要重新设计组合政务流程，由政府职能本位转向为以群众所办事项为主题，进行政府内部行政资源、信息资源和数据的重组，减少群众办事等待时间、减少办事重复材料提供，让数据在云平台多跑路，群众在服务大厅少跑腿。

“互联网+政务服务”需要政府深化职能转变。党的十八大以来，中央积极推行“放管服”改革，行政审批更加规范，商事制度改革效果显著，清费减负积极推进，辅之以各种监督制度、措施的落实，各级政府部门服务群众意识有了较大提升、服务态度有了明显转变、群众办事便利性增强、办事效率显著提高，但依然存在需要提交的材料证明过多、事项办理程序繁琐、审批时限冗长、审批过程不公开、审批进程公众无法有效跟踪等问题。政府职能转变的深度、广度与人民群众的愿望和期待相比，在进一步简政放权、减少审批项目和环节等方面依然有较大改进提升空间。

“互联网+政务服务”需要政府高度关注数据安全问题。目前我国还没有建立覆盖“互联网+政务服务”全链条的安全防范体系，有关信息共享、交换的标准和规范仍需优化。从政府角度看，部门之间数据信息的采集、更新、共享、安全保障等问题尚未得到彻底解决，政务网上有办事群众海量的信息流，产生信息泄露、篡改、非法访问、病毒入侵等情况，造成严重的后果，使办事人员的信息安全受到威胁。从群众角度看，相关网络安全防范知识的缺乏引发公众对个人隐私泄露的担忧，降低了群众网上办事的意愿。

二、“互联网+政务服务”创新亟需解决的问题

2016年根据中央统一部署，全国各省市纷纷启动了基于“互联网+”的政务服务创新活动，取得了很多创新成果，尤其是浙江开展的以“一窗受理、集成服务、一次办结”为目标的“最多跑一次”改革，获得社会各界广泛赞誉，其经验为中央肯定并写入《2018年政府工作报告》在全国推广。到2018年底前，省级网上政务服务平台已全部建成，“互联网+政务服务”创新取得阶段性成果。但从全国现状看，“互联网+政务服务”的创新进展与人民群众的期待和中央“放管服”改革的要求依然存在较大差距，还存在一些亟需解决的问题。

一是网络服务平台建设的顶层设计缺失问题。国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》虽然提出了“坚持统筹规划、问题导向、协同发展、开放创新的原则，优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享，推行公开透明服务”［2］的具体要求，但对网上政务服务平台建设架构所需的法律法规、资源、入口、支撑、信息共享等运行基础要素并无统一要求或者提供统一标准，以致出现系统内部不同层级政府上下要求不一致、系统内外要求不一致的情况，影响了“互联网+政务服务”创新效果。

二是信息壁垒依然存在。一方面我国基础设施发展不均衡，城乡之间、东西部之间网络设施、数据资源等差异较大，短时间内难以完全填平数字鸿沟；另一方面，我国现行的财政体制是各级政府分灶吃饭，各自负责区域内的信息化投资与建设，除一些垂管管理的系统外，其他政府部门的业务系统大多都是分级建设、分级管理的，由于管理要求差异、部门利益存在等因素，导致信息数据的纵向共享易于实现，而横向交换难度大，尤其是不同地区、不同部门、不同层级、不同业务的信息共享和业务协同难以实现，信息孤岛现象依然比较突出，成为推进“互联网+政务服务”创新的绊脚石。

三是“互联网+政务服务”创新的法律支撑滞后。自“互联网+政务服务”计划启动以来，国家虽然发布了一些相关政策，但要么偏向宏观可操作性不强，要么偏向微观属单纯的技术指导，还没有一部全面规范“互联网+政务服务”创新工作的专门法律法规，也缺乏亟需的电子证照法、电子文件法、电子签名法、电子印章法等配套法律体系，使得本可以通过电子信息确认后一网通用的基础信息，群众办事时还要在不同政府部门、不同窗口间跑腿、磨嘴，提交重复的材料、证明，增加了群众办事难度和办事成本。

四是“互联网+政务服务”的水平和能力有待提升。从全国情况看，不同程度地存在下列问题：服务范围覆盖面不够广；服务事项缺乏统一标准；办事指南不够简洁明晰；一些需要跨部门、跨地域办理的事项名称不统一，办理流程不统一，需要提交的材料不统一，给群众办事增加了困难；网上服务渠道集约化程度不高，办事入口复杂多样不统一；网络安全有漏洞、办事群众个人信息泄露；宣传力度不足、群众接受程度低等。

三、推进“互联网+政务服务”创新的着力点

“互联网+政务服务”创新是一项系统工程，要立足于深化政府职能转变和“放管服”改革，从加强顶层设计、提升服务能力、推进资源共享、加大保障力度、健全法律支撑等层面加以完善和提升。

（一）科学顶层设计、建设“一网通办”服务平台

政务服务平台是“互联网+政务服务”的基础载体。目前不同层级、不同部门的政府机构都建有网络办事平台，还有些推出了政务APP，数量众多，各平台的入口、功能、需提交的基础材料等各不相同，群众办不同的事项还需要登录不同网络平台，网络的便捷性无从体现。要从便民、利民的要求出发，科学顶层设计，规划建设以国家政务服务平台为枢纽、省级平台为基础、全国统一标准的“一网通办”政务服务平台。一是借机构改革契机，结合行政事项划转进行政府办事流程再造，取消现有各部门分散的政务服务资源和网络服务入口，将其全部整合到一个政务服务平台中，变更为平台的“部门窗口”，将群众所有办事事项全部纳入一个政务服务平台集中办理，最终实现企业和群众办事只登陆一个网站，完成一次基础信息认证后实名身份全国漫游；二是健全实体政务服务平台的规范化建设标准，优化提升“一站式”功能。本着能进的必进、能进的全进原则，将现有行政审批事项全部纳入服务大厅集中办理，全面推行“一窗受理”服务改革，前台不分部门综合受理群众各种办事事项申请、后台再依据部门职责分类进行审批、最后由统一的窗口向群众提交办理结果，真正实现群众办事只进一个服务大厅，只登陆一个政府网站。

（二）推进资源共享、打通政务数据流的堵点、断点

实现“互联网+政务服务”高效运行的基础条件是政府掌握的数据资源、政务信息的开放与共享，群众在前台少跑腿的前提是数据在后台的互通互换多跑路。首先政府部门要勇于破除把政务信息资源当做部门私产的利益藩篱；其次要加大推进政府各类政务服务数据资源交换与共享的力度，全面推行贵阳经验，以立法方式对政府数据共享开放的定义、范围、责任和原则等予以强制性规范。［3］通过建立政务数据资源采集交换和比对机制、政务数据的整合共享协调机制、政务数据的资源开放机制，实现居民、法人和电子证照三个基础服务与专题数据库的互联互通，疏通政务信息流的断点和堵点，实现“数尽其用”，让80%多掌握在政府手中、沉睡在机关抽屉中的数据实现政用、民用和商用；最后还要建立数据监管平台，把政府业务流程信息化、行政过程影像化和数据化，实现权力流转、政务服务的全数据记录，借助大数据、物联网对行政权力实施监管，推进政务服务的公开、透明和廉洁。

（三）提升“互联网+政务服务”平台的服务供给能力

一是扩展网络平台服务的覆盖面。将与企业日常运营、人民群众日常生活密切相关的公共服务事项全面推行网办，做到可以上网的、应该上网的全部上网。二是规范网上服务事项办理标准。相关部门要加快出台国家网办事项标准规范，对服务事项名称、事项类型、法律依据、基本编码等基本要素进行统一规范。三是优化网上服务流程。借机构改革契机，重组、优化、简化办事流程，由政府职能本位转向为以群众所办事项为主题，对政府掌握的行政资源、信息资源和数据资源进行重组，把传统的一件事项一个审核流程整合为多个事项一个审核流程，尽量让数据、信息在云平台多交换，让群众在服务大厅少跑腿。

（四）加大“互联网+政务服务”的基础保障力度

一是加大教育培训力度，建立支撑“互联网+政务服务”运行的三支队伍。一方面是培养一支具备互联网思维和大数据理念，熟练掌握大数据分析能力的专业人才队伍；二方面培养一批具备互联网思维，主动性、创造性强的，能够把握“互联网+政务服务”规律的干部队伍；三方面是加强社会公众的教育培训，提高用网意识和网络安全意识，培养一支支撑“互联网+政务服务”正常运转的社会力量队伍。二是加大资金支持力度，通过多种方式筹集资金，统一社区服务中心和村庄便民服务代办点建设运行标准，支持实体服务平台的建设和运营管理，解决部分无法采取网办事项群众的困难，实现服务群众无缝隙。

（五）着力健全法规支撑体系

随着各类政务服务的逐步全面网上办理，各种审批从线下转变为线上，数据与信息的共享、交换成为常态，不可避免地带来网络安全的需求，保障“互联网+政务服务”平稳运行的法律法规支撑体系成为亟需。一是加快相关领域立法工作，如对大数据的采集、存储、共享、保障监督、法律责任等做出明确法律规定的政务服务大数据管理办法；直接影响网络服务平台运行效率和安全的电子证照法、电子公文法、电子签章法等法律法规。二是创新执法体制机制，确保“互联网+政务服务”落到实处，积极引导社会民众合法利用网上政务服务资源和数据，建立网上守法诚信褒奖机制。三是完善“互联网+政务服务”的监督制约机制，积极探讨社会和群众以大数据、物联网、移动通讯等技术介入政府服务监管过程，促进“互联网+政务服务”创新的依法推进。