宅基地的“三权分置”及其扩大流转的合理性

蒙昌凤

摘 要：国家正在改革探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，为放活扩大宅基地使用权的流转创新制度设计。宅基地资格权的剥离设立，能够解决农民可能因流转宅基地而流离失所的现实担忧，使用权的流转能为农民增加财产收益。“三权分置”后的宅基地使用权是用益物权，是财产权，无论从现代产权理论细化产权的发展角度还是从法学理论追求权利配置正义的角度，都能论证宅基地使用权的可流转性以及扩大流转的必要性。

关键词：宅基地 三权分置 资格权 使用权流转

2018年2月4日，题为《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的中央“一号文件”正式发布，文件明确提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

宅基地的“三权分置”是在借鑒承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革经验上形成的创新政策思路，目标是盘活农村经济，增加农民财产性收益。同时，宅基地的“三权分置”坚持在土地公有制框架下赋权于民，是我国宅基地所有权和使用权“两权分离”制度的继承和发展，坚持宅基地的所有权归集体经济组织不动摇，将传统使用权中内含的体现身份性特征的成员权剥离成一项单独的资格权，归属农户，不得流转，而仅就财产性质的宅基地使用权可放活流转。

宅基地“两权分离”的传统权利分配制度形成于我国1958年开始的农村人民公社化运动过程中，并在1982年《宪法》中以国家根本大法的形式对宅基地所有权归集体，使用权归农民的“两权分离”制度予以确认。在我国社会主义制度确立之初，宅基地的“两权分离”为维护我国社会主义的公有性质，保障农民的基本居住发挥了关键作用。但改革开放后，随着我国社会主义市场经济的不断发展，城镇化水平提高，越来越多的农村人口在向城镇转移，农村宅基地出现大量闲置的情况，其保障基本居住的功能明显下降，而其作为农民土地资产的财产价值却日益增显，农户为获得收益，隐形流转宅基地使用权的情况屡见不鲜、屡禁不止。“两权分离”的制度设计将宅基地的流转严格限制在本集体经济组织内部[1][2]，将市场经济的自由交换阻隔在农村市场之外，因此无法最大限度地让农民实际增加土地财产性收益。

宅基地作为一种稀缺的土地资源，按照经济学现代产权理论的观点，对其严格限制流转，无法实现资源的最优配置，这也直接导致了大量宅基地的闲置。宅基地产权是一种典型的产权，是一个由多种权利构成的权利束，现代产权理论认为产权具有可分割性和可转让性的本质特征。传统的宅基地产权被简略划分为所有权和使用权，就是宅基地产权可分割性的体现，而随着市场经济的发展，追求对资源的高效利用，细化产权也因此成为了一种趋势和必要。宅基地的“三权分置”就是对其产权的一次细化，同时也更能凸显宅基地产权可转让性的优势，农户通过转让、出租、抵押等方式实现土地资源的动态利用，将土地资源市场化、资产化，进而保护宅基地使用主体的利益，为其实现宅基地的资产价值，增加财产收入。

在法学理论领域，“三权分置”是对宅基地上权利的一次重新分配，让其更符合权利配置的正义理论，打破城乡二元的权利设置。2007年颁布施行的《物权法》将宅基地使用权首次在法律上明确定性为用益物权，规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。[3]，宅基地使用权仅包含占有权能和使用权能，缺乏自由的处分权能，即不能自由流转。宅基地使用权和建设用地使用权表现为同种类型的用益物权，却因权利主体身份的不同而出现根本性的差异，这种权利安排显然是不公平的，缺乏权利配置的制度正义[4]。传统的宅基地使用权中包含着对权利主体身份的限制要求，只有是集体经济组织内的成员，才能享有宅基地使用权，这也就导致宅基地最多只能在本集体经济组织内部进行流转。这种对权利主体身份有特殊限制的宅基地使用权，其实是一种成员权和财产权的混合权利，成员权是基于某种身份而享有的人身权利，而对宅基地的占有和使用，则是一种财产权利。“三权分置”将宅基地上涉及的人身权剥离出来，形成一个独立的成员资格权，将使用权限定为宅基地上的财产权，为宅基地财产权益的自由处分流转提供了根本上的制度可行性。至此，权利分置后的宅基地使用权将在理论上和建设用地使用权一样，实现权利对等，农户可自由处分宅基地的财产权益即使用权以获得收益，不再因权利主体身份的不同而出现权利相同权能不同的差别对待情况。

现代产权理论细化产权的发展趋势及法学理论上对权利配置正义的追求，为宅基地的“三权分置”提供了理论支撑。而“三权分置”的改革思路也能够解决宅基地流转中最大的现实担忧，即农民失去居住保障。传统的“两权分离”的宅基地制度，宅基地使用权由农户享有的制度设计，本意是保障农民享有最基本的居住。一旦宅基地扩大流转，突破本集体经济组织这个流转范围，就可能让大量城镇居民获得宅基地的使用权，而转让宅基地的农户就将失去宅基地使用权，并无法再向集体经济组织申请获得宅基地使用权，[5]一旦农民失去居所无法立足生存，就可能导致严重的社会不稳定。这种担忧在传统的“两权分离”的宅基地制度前提下有其一定的合理性和客观性，因为一旦农户将宅基地使用权转让，就意味着其作为集体组织成员而享有宅基地使用权的资格的丧失，无法再从本集体经济组织处取得宅基地的使用权。而“三权分置”中资格权的剥离设立，保留了宅基地使用权的身份性质，承继了宅基地保障农民基本居住的社会功能。进入流转市场的只是宅基地的财产性权利，关于从集体经济组织处原始取得宅基地的资格权依旧保留在农户手中，即使农户转让宅基地使用权后无处居住，也可以依据其手中的成员资格权再向集体经济组织申请宅基地使用权修建住宅。

宅基地的“三权分置”目前还在改革试点阶段，许多具体实施方法还待确定，但其使用权扩大流转的理论可行性和现实必要性已经得到论证，“三权分置”的制度优越性也已经在理论和实践中体现出来。

参考文献

[1] 《土地管理法》（1998年修订）不再允许城镇非农村户口居民获得农村宅基地使用权。

[2] 《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办法[2007]71号）规定，农村住宅用地只能分配给本村村民。

[3] 2007年《物权法》第152条。

[4] 此处和后文的建设用地使用权都指国有土地的建设用地使用权。

[5] 曹泮天著《宅基地使用权流转法律问题研究》，法律出版社，2012年版，第68.69页，作者将约翰·罗尔斯的正义论总结概括为权利配置的制度正义论。

[6] 《土地管理法》第62条第4款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”