积极探索财政资金事中监管新模式——以浙江省金华市为例

●朱福龙

（作者单位：浙江省金华市财政局）

财政资金支出监管是财政管理的重要内容，财政部门主要通过预算审核、执行管理和支出监管等途径，对财政支出全过程实施监管，促进支出目标的实现。在具体支出过程中，通常以支出计划管理、支出内容审核、资金支付规范、采购程序监管、绩效运行监控等形式，实现对财政支出的日常事中监管。在重点领域、重点项目支出监管方面，财政部门在采取日常事中监管措施之外，主要通过监督检查、绩效评价等方法，在项目实施后对资金支出的合规性和项目绩效目标实现情况进行事后监管，发现、纠正财政运行中的偏差和问题，有针对性地完善和优化财政管理，防范财政管理风险，提高财政资金支出绩效。

一、当前财政资金监管中存在的问题

事后检查、评价是当前财政部门开展重点项目资金监管的主要方式之一。对上一年度已完成的项目实施检查，由于项目实施成果、具体支出内容等都已固化或归集，检查对象或范围相对明确，实施监督所受的制约因素较少，通过事后监督查找不足、督促落实纠错纠偏措施，也能达到预设的工作目标。但财政监督工作实践也表明，事后监督有其天然缺陷。

一是问题整改难到位。财政资金形成实际支出后，即便事后监管发现了存在的问题，很多情况下也无法改变已造成的财政资金损失浪费、低绩效或支出不当的事实。无论是对责任人进行责任追究，还是建章立制规范后续管理，只能起到“亡羊补牢”的作用，很难挽回已经发生的损失，无法完全实现监督工作目标。

二是综合纠错成本高。事后纠错，将承担较高的时间成本和社会成本。一方面，在A预算年度对上一年度（A-1年度）支出或项目进行监督时，其中发现的各类问题，由于本预算年度已在预算执行过程中，甚至是相同或类似的问题在本预算年度也已经发生，部分问题往往需要在下一预算年度（A+1年度）落实整改，客观上拉长了问题整改期间，或是增大了违规资金规模，事实上也增加了问题整改的成本。另一方面，不能在事前预防或在事中制止、减少财政违法违规行为的发生，无论是从保护公共资金和支出关联人员安全的角度，还是从降低违法违规事件负面影响的角度，无疑都将增加相应的社会成本。

这也是财政资金事后监管的“痛点”所在。要解决这一问题，有效降低财政管理风险，在完善制度建设、优化预算审核等事前预防工作的基础上，切实做好财政支出事中监管，特别是推进重点领域、重点项目事中纠错、纠偏，尽量减少损失、浪费，是财政管理值得探索的方向之一。

二、财政资金事中监管总体思路

考虑到财政资金事后监管的缺陷，浙江省金华市财政局出于丰富财政监管模式、完善财政监管手段、提高财政监管效果的考虑，在探索推进重点项目、重点资金事中监管方面作了初步尝试。财政资金事中监管就是在预算执行过程中，通过一定方式介入当年的预算支出项目，了解项目实施、支出审核、绩效管理等情况，查找存在的问题，深入分析原因，提出财政监管意见，在项目实施过程中及时予以纠正，保障财政资金安全、规范、有效使用。

总体思路为：强化“服务”理念，将重点项目、重点资金支出监管工作重心，从“查处问题”向“解决问题”转变，即由事后监管的“发现问题——处理问题”，转变为事中监管的“发现问题——分析原因——解决问题”。该做法以问题为导向，通过强化事中监管，解决财政资金事后监管整改难到位、纠错成本高的缺陷，减少财政资金的损失浪费，用好财政资金；同时弱化“查处”问题的工作指向，做到维护财经纪律的严肃性与强化财政服务工作并行。

三、探索财政资金事中监管的主要做法

财政部门事中监管主要以支出管理部门的日常监管为主，财政专职监督部门介入重点项目事中监管是一个“新”举措，什么项目适合事中监管，以什么方式实施事中监管，监管的重点放在哪里，在什么时点介入监管，与日常监管如何衔接，内部职责怎么划分等可能涉及的问题，浙江省金华市财政局主要做了以下探索。

（一）合理选择不同类型试点项目

选择试点项目主要考虑两个因素：一是先易后难，确保试点工作能顺利推进；二是分类推进，选择不同类型项目纳入试点，提高试点综合成效。前期讨论中该局认为，跨年度实施、分期拨付财政奖补资金的项目是事中监管难度相对较低的项目，可能涉及的问题相对会少。为此，该局选取了部分跨年度实施的政策补助类项目和常规的专项业务成本类项目，列为试点项目，通过不同类型项目试点争取取得差异化成果。

（二）适当“柔化”监管工作手段

《财政部门监督办法》规定，财政部门实施监督，可以采取监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价等方法。从两方面因素考虑，该局在试点过程中没有采取财政检查的方式及程序，而是采用了项目“调查”这一形式。一是部分试点监管项目是政府“招商引资”“招院引所”项目，实施财政检查相对而言可能会产生更多的负面影响，“调查”这一形式“执法”属性相对较弱，更易为各方所接受。二是财政检查程序相对复杂且有刚性要求，整个流程可能会耗时较长，与事中监管所赋予的及时发现问题、事中即时整改问题的工作特质不太吻合。调查这一形式在取证、处理等各环节可以有更多的灵活性，便于在实际工作中灵活操作，既能达成监管目标又能简化工作流程，促进监管效率的提高。

（三）探索推进监管目标的多元化

近年来，随着中央“八项”规定精神和“规矩”意识深入人心，以及各项配套制度的逐步健全和完善，财政资金监管的制度篱笆日趋紧密，之前财政监督重点打击的私设“小金库”、滥发津补贴等典型违规行为，生存空间不断被压缩，财政监督工作的外部环境总体上持续向好。与此同时，“讲求绩效”“全面实施预算绩效管理”已成为财政工作遵循的原则和各级财政部门的工作重心。在此背景下，该局在重点项目事中监督试点中，除了继续关注支出的“合法性”“合规性”外，还将支出的“有效性”作为重点关注内容，在绩效管理专项工作之外以自己的方式和视角关注项目绩效目标实现情况，丰富财政监督工作内涵，推进和促进财政支出绩效目标的实现。有别于传统的精细化、指标化的绩效评价工作，该局在事中监管试点中推进的绩效监督，更加重视的是结果。如跨年度项目在特定时点绩效目标的实现情况、本预算年度项目绩效目标的实现程度等。

（四）充分获取监管项目有效信息

在项目调查过程中，获取充分、有效的项目信息对项目实施情况的准确判定至关重要，也将直接影响事中监管工作质量。该局主要从四个渠道获取项目事中监管所需信息：一是从财政部门内部相关职能机构了解项目绩效目标、实施进度及其他日常监管过程中掌握的信息；二是查询项目管理资料和财务核算资料，从中获取项目推进及其支出内容等信息；三是通过与项目所在地财政部门、项目主管部门、项目单位等进行座谈，开展项目实地核查等方式，了解项目实施依据、管理制度，核实项目进度；四是从其他相关管理部门获取、验证项目有关信息。力求尽可能全面、充分地了解项目实施全貌，同时对部分信息实施取证。

（五）出具合理可行的事中监管意见

完成前期调查取证工作后，全面整理、深入分析取得的各类数据材料，客观、准确认定存在的问题，分项目形成事中监管工作报告，有针对性地提出规范项目管理、完善财政监管及问题整改的意见和建议。报告内容主要包括项目基本情况、项目实施过程中存在的问题、财政事中监管意见等部分。在今年试点工作中，该局针对试点项目存在的绩效目标落实不到位、政府招引项目协议欠规范、项目绩效目标设置缺乏先进性以及项目支出审核方面的具体问题，在调查报告中分别提出了暂缓拨付财政补助资金、规范政府招引项目管理、推进项目绩效目标实质性审核、规范项目支出审核、强化项目执行管理、清退违规支出资金等监管意见，这些意见的落实主体有项目单位，有政府主管部门，也有财政部门自身。

（六）积极推进监管成果的综合应用

事中监管工作有没有价值，是否能保持生命力，关键是监管成果能不能有效应用。对事中监管试点取得的初步成果，该局从四个层面推进其综合应用：一是总结试点工作开展情况专报市委市政府，在争取工作支持的同时提出规范政府部门相关工作的建议意见；二是将项目调查报告提请财政部门负责人审阅，相关审阅意见作为财政部门完善项目后续监管的依据；三是针对试点项目存在的具体问题，以整改通知书的形式要求责任单位及时纠正或整改；四是认真总结试点工作，分析试点工作得失，出台财政资金事中监管工作试行制度，形成事中监管工作机制，为进一步推进、完善这一工作服务。

（七）试点项目取得的实际效果

从试点工作推进情况看，虽然事中监管工作还远称不上成熟，但也确实在某些方面发挥了其特有作用。如针对两个政策补助类试点项目存在的项目协议不规范、项目运营绩效未达预设指标两类问题，该局提出了完善政府相关专项工作管理、暂缓拨付财政补助资金等监管意见。从落实情况看，当年市财政补助资金700余万元已暂缓拨付，起到了暂时“止血”的作用；相关主管部门已在制定规范有关专项工作的管理办法，有望在规范管理后达到彻底“疗伤”的效果。针对部分项目涉及的绩效目标指标值设置偏低、个别支出缺乏规范和明确的支出依据等问题，责任单位已在编制2019年预算过程中完善绩效指标设置，相关的支出管理制度已在制定过程中，超标准支出已全额清退财政。

四、深化事中监管工作的举措与思考

由财政专职监督机构推进事中监管工作，可以取得一定成效，但存在的问题或是有待进一步摸索的地方同样很多。对此，浙江省金华市财政局在深入分析、总结试点工作的基础上，从建立初步工作机制、继续开展试点两个方面进一步加以推进。

（一）明确职责分工

专职监督机构牵头实施重点项目事中监管工作。支出管理部门利用日常监管掌握的信息，配合做好重点监管项目选择，并选取部分重点项目实施事中监管以提高事中监管工作覆盖面；同时负责牵头落实财政部门负责人审定的事中监管意见。

（二）慎选监管方向

将项目管理的规范性、项目支出的合规性、项目支出的有效性、资金安排的合理性作为财政资金事中监管的关注重点，选取以下7类项目实施事中监管：上年度日常监管过程中发现存在问题隐患的项目；分阶段或跨年度实施、按进度拨付财政资金的项目；支出内容、项目绩效不明确或绩效目标设置不合理的项目；实施条件有疑问或执行进度偏离预期较大的项目；支出政策或依据不充分、不合理的项目；上级部门、领导交办或关注的项目和资金；按工作流程或其他工作需要应开展事中监管的项目。

（三）优化监管方式和流程

一是把握好监管介入时点。避免因介入过迟，实际效果与事后监管差异不大，无法达到事中监管所倚重的“事中整改”这一关键诉求；同时也避免因介入过早，项目尚未有实际推进，监管会缺失相当部分的实质性内容。二是科学合理地确定监管方式。根据相关规定，明确财政部门实施事中监管可采取监控、督促、调查、核查、审查、检查、评价等方法。以简化流程、增加实效为目标，重点监管可适当简化流程，以提高效率、扩大监管覆盖面。三是充分做好内部协调。无论是重点监管项目的选择、监管重点内容的谋划，还是监管意见的落实，都有赖于财政支出管理部门的有力支持，必须做好内部协调，有针对性地选择项目，有效落实监管意见，才能达到最佳工作成效。

（四）强化结果应用

全面应用监管结果。在整改具体问题之外，积极争取督促责任部门建立完善后续管理的制度规范，堵上制度漏洞更为重要，防止类似问题纠而复发。同时明确，对于监管过程中发现存在重大问题的，按程序批准后转入财政检查流程，按规定对问题进行查处，并及时将检查结果向市委、市政府进行通报。