厦门与广州两地留用地政策及实践成效的比较解析

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农村集体预留发展用地（广东、浙江等地区称为“留用地”），指国家征收农村集体土地后，按照一定标准留给被征地集体组织用于发展生产、开发经营的建设用地，是对被征地农民失去生产资料后进行安置的一种措施。该制度最早出现在20世纪80年代的深圳地区，并在广东、浙江、江苏、福建等地进行了广泛实践。村集体组织利用发展用地进行与城市功能相关的建设活动，由此带来的经济效益给村民带来了长久稳定的收入，得到了村民的广泛认可，也一定程度上补齐了城市的设施短板，完善了城市功能体系。

关于留用地的政策与实践成效，学者们做了大量的研究与经验总结。以“留用地”为主题在中国知网上进行搜索，共搜索到261篇文章，多是以广东、浙江、江苏等地区的实践探索为例，在留用地的规模标准、选址布局、建设指标、产权管理、资金筹措等方面进行了多样化的尝试与经验总结；也有部分学者站在政府土地收益的角度，认为留用地政策导致了土地市场供应的多样化，影响到城市政府土地收益的流失，提出废除该政策；反之，也有学者认为长期土地市场二元结构对农村发展的不公平性，应该在新的发展阶段保障失地农民的生存与发展，让农民分享土地增值的效益。鉴于不同地区的留用地政策的适用性、建设成效存在较大差别，本文拟对厦门与广州地区的留用地政策与实践成效进行详细的比较与深入的分析，以期探索在不同地区的环境条件下留用地的政策完善机制与项目开发模式，促进留用地适应国土空间规划、实现土地效益最大化，切切实实保障这项政策能够为广大失地民众带来获得感、幸福感和安全感。

一、两地留用地政策与实践情况

（一）广州地区的政策与实践

简泳茵等对广东省地区的留用地政策进行了系统梳理，认为基本可以分成三个阶段：1992—1998年为试点阶段，并在《广州市土地管理规定》中将留用地做法从政府规范性文件上升为地方性法规；1998—2005年因国家《土地管理法》明确“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”而停止留用地政策；2004年国务院《关于深化改革严格土地管理决定的通知》提出“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”而全面恢复政策，并将其提升为社会保障措施。

笔者结合自身对广州几个地区的项目考察，从留用地的规模标准、权属性质、用地条件、开发用途、经营模式等基本要素进行分析。

1.萝岗区东区街道火村社区经济发展用地：户籍人口0.8万，外来人口2.3万；成立23个经济合作社，再形成社区级的经济联合社。2005年政府按照征地的8%～10%返还用地（950亩）给村集体（人均用地规模达到80平方米），村集体将部分用地（430亩）返租给政府建设企业加速器，50年后地上物及土地无偿还给村集体；50年期间政府支付土地租金每月4.2元每平方米，每五年递增0.2元；村民可在该园区内承担物业管理、保洁等工作；发展用地性质为国有，产权在联社；股权量化到个人，静态管理（生不增死不减），可继承；业态上鼓励开发公寓，同时为保证公寓出租，严格要求企业地块内不得建设公寓、不得带有厨房等。该方式的特点是从多方面保障社区发展用地能够拥有长期稳定的收益。

2.刘村社区经济发展用地：社区户籍人口0.6万，外来人口1.6万。项目采用“返购经济发展用地”的模式，即社区与区土地储备交易中心签订返购协议，由区政府出资回购并统筹开发。区政府以50年的租赁价格为基数确定土地回购价格，采取分期付款并给予一定利息补贴的方式。政府“返购土地”的模式突破了原先“返租土地”模式中土地权属不可变更的制约，政府在招商引资过程中可为优质项目提供土地产权，增强对投资方的吸引力，解决土地需求与土地供给的矛盾，盘活经济发展用地，变零星开发为连片开发，变个体招商为整体招商，有利于增加土地收益。

3.水西社区经济发展用地：采用由社区经济联合社全体社员委托广州开发区土地储备交易中心以公开挂牌方式转让国有建设使用权的方式，地类用途为商业金融用地，使用年限40年；规划指标按照规划控制要求确定（如商业多按照容积率3.0、工业按照1.5控制，村里有提高容积率要求的经规划审议同意后可适当提高）。

4.笔岗村社区的留用地则采取自主开发模式，社区成立合作社自筹资金、自主建设、政府协助招商，从而实现村民利益最大化。

广州地区的留用地指标是按照征用集体土地实际面积的10%～15%进行返还，该项指标基数较大，基本能达到50公顷以上规模，有利于进行一个大型项目的整体开发建设；其权属分成两类，原则上保留集体土地性质，在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地；其开发功能多样化，不仅有商业、办公、厂房等，住宅、公寓等也可以；开发模式也多样化，包括返租、返购、出让、自主开发、引入企业合作伙伴等；开发指标根据规划确定，不同性质、不同区位有不同指标。

（二）厦门地区的政策与实践

2003年厦门市提出“岛内外一体化协调发展”的城市战略，并以岛外环东海域产业区的发展作为推动岛外地区快速发展、农村城市化建设的引擎。为此，厦门市出台《加快农村发展提高农民生活水平的若干意见》（厦委〔2005〕36号），为“加快农村城市化进程，维护好、实现好、发展好农民利益，妥善解决被征地农民的生产生活出路，构建和谐社会”的目的，对被征地农村按人均15平方米一次性预留发展用地，主要用于建设为工业区配套生产生活设施，如通用厂房、外口集体公寓、商贸服务设施等经营性项目，明确留用地由村集体经济组织依法征为国有，不得转让及折价入股进行房地产等其他开发。村集体经济组织可以申请将留用地（原则上不超过60%）委托政府出让，出让所得的土地价款主要用于被征地农民的基本生活保障、就业安置和发展生产。

为了更好地指导农村留用地的开发建设，2012年，厦门市规划、国土部门共同发文规范农村集体预留发展用地审批管理（即厦规〔2012〕81号文），明确农村集体预留发展用地的土地使用权归村（社区）集体，不得转让及折价入股进行房地产等其他开发；发展用地规模以实际提供预留发展用地时或最近一次征地补偿协议签订日农村人口数为核算基数，按照人均用地面积15平方米、建筑面积30平方米的标准确定；土地用途可用于建设工业、仓储、通用厂房、集体产权出租公寓、商业、酒店、办公等持有型物业，整体经营、不得销售、转让。

在此思路指导下，各区结合地区情况出台实施细则推动项目建设。目前，建设比较成功的项目有：

1.湖里区蔡塘社区发展用地项目。该社区位于厦门岛内湖里区中心地段，社区常住人口2025人，外来流动人口接近5万。项目用地面积3.1万平方米，采用“商业综合体＋五星级酒店”模式，通过农商银行贷款筹集资金、委托国企开发建设完成后交由蔡塘社区股份制公司管理。项目成功招引大润发、东百等大型企业入驻，实现村民分红收入。

2.集美侨英街道叶厝社区霞梧自然村发展用地项目。项目用地面积2670平方米，建筑面积5286平方米，功能为农贸市场、办公用房；项目总投资630万元，其中居民每人出资0.8万元，共集资427.2万元，另有市、区两级财政补助95万元，余下不足部分由社区合作社牵头向银行贷款，股民相互担保。因项目紧邻工业集中区，周边流动人口多，项目的出租率比较有保障，入股居民在3年内收回投资，现人均年收益约0.3万元。

3.同安梧侣社区发展用地。社区共2899人，已批发展用地已建设5万平方米，以店面、外口公寓为主。因该社区为一次性征地，故村集体有条件预留征地款的70%（约1亿元）作为村民股资投入项目建设。同时项目所在的同安工业集中区多为劳动密集型产业，产业相对低端，工人数量大，居住需求大，租金收入相对稳定。但随着周边外口公寓的大量建成、村民自主住宅出租的价格低廉，导致本项目的租金提升空间不大，这也对余下二期发展用地的业态选择造成困扰。

4.翔安区火炬产业园周边发展用地项目。该区域发展用地项目多采用国企代建、政府回购再成本价销售给村民的方式。但实际上因片区发展较为缓慢、人气不足，大部分项目出租率低，村民更不愿出资购买；政府不得已请物业公司管理、招商，政府资金沉淀时间长。

总体来说，厦门地区的留用地项目建设成功的实践并不多，更多的是项目用地还处于闲置当中，极大浪费了土地资源，也带来了不利的社会影响。

二、地区差别问题剖析

从以上案例比较分析可以看出，厦门地区的政策制定与建设成效与广州地区存在很大差距，细究其中原因，大致可以总结为如下几点:

（一）留用地的返还规模标准差距大

广州地区是按照被征用地的10%～15%比例，而厦门地区则是按照村庄户籍人口人均15平方米用地预留，如广州火村留用地人均80平方米，为厦门标准的5.3倍。厦门地区的这项政策仍是沿用1991年厦门市委、市政府关于《给予农村人均15平方米乡村企事业发展预留用地》（厦委〔1991〕91号）的政策标准，未考虑到时代的不同、利益主体的不同、发展目标的不同等，在实施多年后已造成无法改变的被动局面。同时，地块的允许开发容量也存在很大差异，广州地区依据规划制定不同的开发强度，并有不同的容积率奖励机制；而厦门地区统一按照容积率2.0进行审批，无视项目的区位、地块规模、开发功能等的差异。由此，导致厦门地区的项目用地规模小，难以保障项目能达到一定的收益以为村民带来可观收益；而一刀切的开发标准也难以凸显不同区位下土地的价值差异，特别是在厦门土地资源紧缺的情况下更是显示其弊端。

（二）地区市场环境差距大，导致项目成功率差距大

留用地项目建设成功与否，相当依赖于市场需求、人口流量等要素。广州地区整体经济活力强、市场需求旺盛、业态形式相当多样化；而厦门地区的经济活力较弱、市场需求单一，导致留用地项目的功能业态也比较单一，如集美区已批发展用地项目业态的统计分析显示，已批发展用地面积共55.47公顷，其中商业用地比例最高，占已批发展用地总面积的一半以上，外口公寓比例接近15%。厦门地区较为成功的案例局限于本岛、岛外工业集中区等区位好、交通便利、周边人流量大的地段内，而远离城区、区位交通均不佳的地段，则难以推动项目开发，即使项目建成也难以招商出租。

（三）建设机制问题

广州地区的项目开发机制多样化，有返租、自主开发、政府“返购土地”、国有建设用地使用权挂牌转让、物业+货币兑现留用地、“村出土地、企业出钱”开发模式等等。而厦门地区政府文件明确留用地开发为两种建设机制，一是区、镇（街道）政府或政府指定的国有企业统筹代建、村民回购，二是村集体自行筹划建设；2015年启动留用地项目出让部分用地融资开发的机制研究，但至今迟迟未能出台。国企代建方式可以解决项目前期建设资金筹集困难的问题，对经济实力较弱的村庄有利，但因无法确保有收益，特别是位置较为偏远的项目，大部分村民都不愿回购，必然导致区政府负债累累、区财政无以为继。而村集体自行筹建的方式，要求村集体对项目的运作能力强、主要领导公正无私，才能避免私卖土地、贪污受贿等现象。开发机制的单一化，究其原因，主要是政府部门担心为失地农民预留的用地被市场化侵吞、不能保障农民收入，但过于保守的思路导致开发缺乏创新性实践，大量留用地未能找到合适的开发模式。

此外，厦门地区关于留用地的政策还要求新征用地达50亩以上的城镇规划区内的村庄，必须同时办理村（居）集体预留发展用地审批手续、产权办理给行政村（社区）等规定，这些也导致被征地村民利益与全村共享的稀释、项目产权主体不清等问题。

根据谢理、邓毛颖对广州市外围区的研究，广州地区的留用地实践中也存在一些普遍问题，比如留用地计提标准居高不下造成城市建设用地不足、留用地建设功能难以满足城市规划要求、村集体发展思路难统一、外围留用地处于低效利用和闲置状态等等。留用地政策作为城市发展建设中的一项实施性补偿政策，关系到被征地村民的切身利益，进而影响到城市的发展进程、社会的稳定性。在其具体实施过程中出现的问题不容小觑，必须根据具体问题进一步完善政策体系，切实做到政策的公平、公正。

三、新形势下留用地建设需进一步探讨的问题

（一）完善留用地指标标准

根据谢理、邓毛颖对广州市外围区的研究发现，广州地区的留用地计提标准为10%～15%，但实际操作中存在提高到18%且为净用地、造成城市建设用地不足的问题，可见指标的制定需要统筹地区的实际情况与规划发展需求。目前厦门地区已经执行了10多年的人均15平方米发展用地标准，考虑到政策的延续性和公平性，该标准应继续执行，但在项目的开发容量上，应结合地块的区位价值、开发功能合理性提出开发指标，若有提高的开发指标，可以考虑从补差价方面进行调剂。

（二）明确受益对象

对于仅征用部分自然村、生产小组的用地却需按全行政村人口规模供应发展用地，被征地的少部分村民应得的利益被大大稀释，不被征地的其他村民却享受到了利益的现象，建议在具体供地规模上与征地对象、征地规模挂钩，由区政府负责核实每个自然村拥有的拟征集体土地总面积，以被征集体用地面积占自然村拥有的拟征集体用地总面积的比例核算应供的发展用地规模，同时做好台账信息登记，允许分期供地、整体开发。

（三）探索多样化的开发模式

农村集体发展用地项目建设能否成功，与项目所处的区位、交通、市场成熟度、集体领导班子运作能力等多方因素密切相关。因此，应考虑形成多样化的开发模式，以利于村庄选择适合自身发展的开发模式。

1.自主开发经营的模式：对于经济基础好、村民投资意愿高、集体运作实力较强的村庄，鼓励自筹资金、自主建设、自我运营、自负盈亏的建设模式。

2.合作开发经营的模式：对于经济实力较弱的村庄，允许村民以土地或土地指标折价入股，政府投资建设或与具有开发经验和实力的合作方进行开发，根据合作双方土地价格和建筑成本分得相应物业权，统一经营或分别出租获益。

3.出让部分土地融资建设开发经营的模式：对于规模较大、征地较多、发展用地规模较大，但运作实力较差的村庄，可以申请将部分发展用地委托政府出让（委托出让部分原则上不超过60%），其收入款扣除收储成本、政府规费及税金后返还给该社区的股份经济合作社，专项用于余下发展用地的建设。

4.异地购买物业（商业、住宅）获得物权的模式：对于仅征用少量用地、发展用地规模小（不足2000平方米）、无法单独建设的村庄，或位置偏远、市场消化量不足、效益较差的村庄，可以申请将预留发展用地委托政府出让，其收入款扣除收储成本、政府规费及税金后返还给该社区（或自然村）成立的股份经济合作社，专项用于在商业繁华地段或租赁市场红火的地段购置物业，合作社经营获益分配给股民；或购买的物业直接分给被征地居民，并锁定该物业产权人及年限等等。

（四）政府搭建平台促进项目建设

留用地项目建设完成并顺利运营带来实际收益，需要充满活力的市场需求，这就要求地方政府要积极发展地区经济，统筹区域规划，合理进行功能布局，以搭建足够的平台来支撑必要的产业、人口和基础设施，方能保障项目从建设到运营管理都能取得持续发展。

而对于实际操作中存在的相互不信任、村集体经济与运营能力较弱、对市场的动态变化把握能力不强、融资能力弱、引入社会资本投资易出现集体利益受损等问题, 地方政府应按照规划整体布局、预留，让被征地村民对自身应得的利益能够“看得见、摸得着”，同时积极努力搭建社会化平台，牵头组织集体发展用地的集体组织、政府出资机构或社会出资者，共同成立经营实体或者管理机构，按照合作投入、共同管理、利益共享的原则进行留用地的管理。

四、结语

党的十九大报告指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中解决民生短板、促进社会公平正义”。社会在不断地发展进步，各阶层的民众在经济、社会、政治、文化等方面也是有不断提升的要求；而对于为城市发展提供了土地基础的失地农民，也应该保障其在未来社会生活中拥有更“体面”的生活，包括稳定的收入、良好的居所、充分的教育、平等的社会参与等，其中，稳定的收入当是重中之重。因此，能够提供稳定收入的集体预留发展用地项目，是实现失地农民“体面”生活的一个有效手段。

农村集体发展用地项目建设能否成功，很大程度上依赖于政策体系的许可、引导、扶持，更需要各个利益体的协同合作、求同存异。政府作为该项政策的制定者，在保障公平性的基础上，也应考虑市场的多样性、个体的差异性，避免一刀切的方式影响了项目实践的各种可能性。而村集体作为项目实践操作者，应从大局出发，在遵守规则的基础上，发挥集体的力量切实为村民谋福利、提质量、保发展。村民个体作为项目的受益体，应顾全大局，并发挥主动参与的精神，做好监督。只有各方均以合作共赢为基本目标进行努力，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，方能实现完善留用地政策的初衷。