城市风貌和夜景景观的精细化管控策略研究——以《广州市城市总体规划（2017—2035年）》为例

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经历过去几十年的快速城镇化发展，我国城市空间形态出现严重的“均质化”现象，城市品质与地域特色被忽略，单一的“控规指标”管理办法已经不能适应当下社会精细化管理转型的需求。2015年12月中央城市工作会议提出“彰显城市风貌特色”要求，2016年2月21日发布的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出要着力塑造城市特色风貌①，全国城市风貌专项研究开始得到重视。

2017年全国两会上，习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”的要求，实现城市管理精细化，成为全国各大中型城市的一项重要任务。城市的精细化管理以城市风貌和夜景景观为抓手，全面提升城市的风貌特色、竞争力和内在魅力，提升人民美好生活的品质。

一、总体规划中的风貌研究

《广州市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称规划）提出广州的目标愿景是“美丽宜居花城、活力全球城市”②，其中对城市风貌的研究主要体现为以下几点。

（一）以“绿水青山”为城市风貌格局

2017年10月习近平总书记在党的十九大报告中指出：坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策[1]。为认真落实此项基本国策，规划整体上是建立在以山水生态环境为基础的城市总体规划。

广州是一座山水古城，“云山珠水”是自古形成的城市格局，明初顺德人孙贲用诗句“长城百雉白云里，城下一带春江水”来描述广州[2]。规划提出北部突出连绵起伏的生态山林风貌，中部突出传统与现代交融的都市风貌，南部突出港城融合的滨海风貌，塑造依山、沿江、滨海的风貌（图1、图2）。优化山水城田海的生态格局，打造三级生态廊道体系，健全城乡公园体系，控制6条通风廊道，塑造文化名城，挖掘和展示珠江景观带魅力，展现广州岭南山水相连的生态特色。具体规划为以下几点：（1）珠江景观带：“大美珠江”生态活力岸线、贯通舒适开放滨江空间、精品珠江3个10公里；（2）景观视廊与天际线：构建云山珠水相望的景观视廊，引导历史城区与沿山滨水地区的建筑高度，塑造独特而丰富的城市天际线；（3）以南北12公里的城市新轴线为统领，凸显广州国际化、现代化的都市魅力。

（二）注重市民生活体验的风貌规划

规划全面贯彻十九大精神，切实关注市民的幸福指数、生活需求，为居民提供一个舒适的城市生活环境，表现有以下几点：（1）为市民打造更多、更好的亲水空间：实施珠江两岸60公里道路景观贯通工程，改善滨江沿线的公共性、可达性，并塑造14个滨水公共空间，打通珠江活力水带；（2）打造绿道系统及城市公园风貌：公园绿地和空间500米服务半径覆盖率提升至85%，规划1060公里区域绿道，塑造中部城市公园风貌，打造健康广州；（3）历史文化风貌走进市民生活中：构建历史可读的城市， 构建广州独具特色、连续性强的各类历史文化路径，增强历史城区的场所感，打造人文广州。

图1 2035年广州总体城市设计

图2 2035年广州总体城市风貌

（三）规划的风貌研究不足

1.对广州特色风貌研究不够深入，城市风貌形象定位模糊，城市精神层面风貌提炼不足，将影响广州城市特色风貌建设、城市形象提升和城市品牌塑造。

2.对城市整体景观风貌系统、夜景景观规划的整体和系统管控内容研究不足。

3.规划中针对城市风貌的精细化、量化直观设计的内容不足；实践中往往重视方案效果本身和基本的常规图纸，二维的编制成果不适应城市发展需要[3]。

4.系统精细化的风貌及夜景景观管制办法不足；第一，缺乏明确的审查审批管理机制，编制成果难以转化为相应的法定管理依据；第二，缺乏从城市总体层面落实到具有岭南文化特色、高品质公共空间、以及一般区域细部空间实施的管控策略及手段。

二、城市风貌及夜景景观抓手

（一）城市风貌的提升

通过城市风貌专项规划，挖掘特色资源，保护传统文化具有的特点和历史文脉，塑造良好的城市形象，彰显本土文化特色的城市风貌。城市风貌已经被各大城市看做是城市发展重要的一面，新版北京城市总体规划强化城市特色重要性、“文化风貌”成为上海市总体规划的六大内容之一等等，不少城市编制了风貌相关的专项规划。

以往重点关注物质空间塑造的思想，转向关注城市风貌形成的内在机制和传统文化的延续，从“象的模仿”上升到“理的承续”③，注重挖掘城市风貌的文化内涵，注重人本体验活力营建，带动城市品质提升。

（二）广州夜景景观规划

夜景景观规划旨在通过有效的照明手段构建城市夜间外部空间环境，建立良好的城市夜空间结构、优化城市夜生活环境、引导夜间的商业行为、开发旅游新资源，完善夜间景观系统[4]，强化市民归属感，使广州成为适宜居住、生活和休闲的城市。夜景景观是对城市风貌概念的补充，丰富城市景观的内容，随着人们生活水平的提高，城市夜景已经成为了当今城市现代化建设和文明发展的一个标志[5]。

夜景景观规划有不少国际大都市做得比较好，如三维立体的香港维多利亚港夜景与日本函馆夜景、意大利那不勒斯夜景并称“世界三大夜景”，其次要数充满着浓厚现代都市和艺术气息新加坡南岸滨海湾夜景。住房和城乡建设部2011年下发《关于印发“十二五”城市绿色照明规划纲要的通知》、广州2016年颁发《广州市城市景观照明专项规划（2015—2020年）》和广州市“十三五”规划关于优化提升“一江两岸三带”珠江景观带战略。近年来，广州塔、花城广场等新中轴线上的灯光夜景展示，为广州这一座不夜城增加了新的夜景名片（图3）。联合国教科文组织把广州国际灯光节选入了2015年“国际光年”大型文化活动，甚至与法国里昂、澳大利亚悉尼的灯光节并列为“世界三大灯光节”。

三、城市精细化管理发展趋势

（一）城市风貌精细化管理的具体要求

“精细化管理”是汪中求在2005年提出的管理理念，是通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化、数据化和信息化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行[6，7]。当前我国城市发展处于转型阶段，城市管理由重“量”的粗放式发展向重“质”的精细化发展转变，树立“以人为本”的精细化管理理念，满足市民生活需求是管理的根本目的；在城市风貌管控工作中结合“精细化管理”，既是满足当下城市发展进入科技大数据时代，对城市规划管理工作的精确性的需要，也是实现高效、科学管理的趋势[8]（图4）；主要包括以下几个要求。

1.编制内容精细化：运用更科学的方法分析风貌结构使内容要更加完善、系统，强调编制部门及专业人士从调研到方案的规划都要仔细论证[9]，保证风貌编制的内容和方法自身的科学性。

图3 四大国际城市的灯光节及夜景景观风貌图

2.流程及团队精细化：制定好实施流程结构关系，实现岗位责任制度，提高流程的效率和精准度，同时要注重从业人员的专业素养，从个人能力和观念认知实现精细化。

图4 现代精细化管理下城市风貌与传统粗犷发展的研究对比分析图

3.信息传导精细化：运用现代技术搭建结构关系清晰、内容数据化的信息共享平台，形成完善的管理机制。

4.管控精细化：由传统经验管理向科学化、数据化转变，把抽象、模糊、笼统的内容精准具体化、量化及法规化。

（二）西方对城市风貌精细化的管控经验

在12世纪，西方一些城市为整治无序凌乱的都市景象，采取了一系列控制及保护方法，值得我们学习借鉴。

1.法国：如巴黎是城市风貌传承、提升城市品质的典范城市。在很大程度上得益于其以保护为导向的城市规划编制和精细化的城市规划管理，及有效的技术和实施制度。如：城市严格的建筑高度管控，根据高度25米、37米、53米来严格控制风貌分区，分别是：中世纪已建成的历史中心区（即1—6区）；十七和十八世纪建成的老城厢地区（即8—11区）既有当时的郊区村落痕迹，又有典型的巴洛克式城市空间；十九世纪以后建成的巴黎边缘地区（即12—20区）[10]；尊重当地城市文脉，同时努力保持各时期之间既有的空间结构关系。

2.英国：要求所有规划决策必须注意保护区特色和外观的保护与改善，在保护区内不得随意拆除保护建筑及构筑物，通过严格执行“审查方针”保护传统的环境风貌统一；同时还对景观改造等的相关行为进行引导和控制[11]。

3.意大利：注重整体保护的原则，如罗马古城区把机动车交通限制在古城以外，建筑风格协调一致，高度控制在6层以下；针对历史保护区的施工，则要求文化环境遗产监督局和自治体城市规划局分别从文化保护方面或城市规划方面对建筑实行双重指导，并实施严格的限制措施；根据建筑的不同类型，对建筑工程划分了六个层次进行指导和管理：日常维护、特别维护、修复、保护、改造与拆除。[11]

4.美国：注重精细化控制，如区划法对城市街道环境的控制是将整个城市划分为几个不同的地区，并通过对每个地区深入分析作出统筹的整体预先设计，形成具有法律效应的管理文件和规定，以此管理私人开发建设，从而保证城市的形态完整性和土地的最大经济效益[9]。对于历史风貌保护在于其建立的完善的法律、制度、机构与运作模式，并依据编制对街区的建设和开发方案进行审查；同时，美国比较关注公众参与在历史片区的更新保护过程中所起的公共性作用。

四、城市风貌特色与夜景景观的管控策略

精细化管理策略需要通过对风貌规划编制的法规化、数据化和信息化手段，制定标准化的工作流程，搭建信息共享平台，形成完善的管理机制。精细化编制成果为风貌管控提供主要依据，成果法定化是城市精细化管理的有力保障，风貌大数据信息平台能大大提高要素管控的标准量化和实施的有效性。

（一）风貌精细化管控的实现路径（横向）

1. 融入城市设计要素的风貌规划编制

引入中国工程院王建国院士的现代城市设计理论，即“控规＋城市设计”融合管控方法，城市景观风貌与夜景景观规划引入城市设计的结构、要素设计方法，实现精细化管理的技术编制体系、编制内容、信息管理系统建设与管理实施机制，指导地区开发建设，达到精细化管控需求[6]；城市设计是实现城市改善城市环境品质的重要手段，在编制景观风貌规划的各个阶段，增加要素指引方面的内容（界面控制、建筑控制、开敞空间控制、重点地区加强景观风貌、交通组织、节点设计、环境艺术设计、色彩设计等），尤其是在地块控规图则中增加景观及夜景控制要素，从主观的定性评价逐步过渡到客观的要素定量评价（图5）。

2. “三维要素导则”法规化

图5 城市设计及方法在风貌精细化管控中的作用和相互关系

从“单一控规”向“控规+三维要素导则”管理转变。第一，三维空间要素设计成果是对平面布局的完善和补充，能提高环境质量和城市景观的艺术水平，是实施城市精细化管理的新要求和管控内容；在审批管理中实现三维报建审批，在地块条件中增加景观空间形态要求和引导。第二，依托城市规划法规赋予城市景观风貌及夜景景观执行效力，将景观风貌结构、要素设计成果纳入规划技术的纲领性文件，作为规划管理的法定技术依据[9]，及时出台风貌引导法规和破坏城市特色风貌处罚条例等手段完善广州城市监督体系，提高城市风貌及夜景景观在规划管理中的有效性。如，德国的《联邦建设法典》风貌条例由市议会审批通过实施因此被赋予了法律地位，与控规一起成为城市建设的法定依据[13]，日本的城市设计内容亦是法规固定下来，新加坡的城市设计内容则是纳入了法定管理平台等。

3. 风貌规划信息系统化

技术支撑体系是保证风貌规划管理工作有效开展的信息化平台。广州“数字详规”是综合运用GIS、遥感、网络、多媒体及虚拟仿真等技术辅助广州市详细规划，是城市现状和规划三维模型及属性数据库，形成数字化的可视平台，实现广州城市规划管理的精细化。一方面，将城市风貌及夜景景观规划成果与广州市“数字详规”匹配对接，作为精细化规划管理的信息技术平台[7]，同时针对夜景景观构建完善的智能化照明控制网络管理系统制定；另一方面，对各种风貌及夜景景观信息进行有效的集成与管理，在原有规划管理GIS 平台上，建立统一的城市景观风貌及夜景景观专项信息数据库、分析模型，使景观要素的规划管理空间化、可视化，实现城市管理科学化、智慧化，完善归档、日常维护和信息及时更新制度。推进“一张风貌图”的建设，能直观反应风貌规划信息、审批信息和建设信息等，将大大提升在城市景观建设中的景观管控与引导作用。

4.建立全程专家参与与公众参与的机制

建议城市风貌及夜景景观团队要全面参与规划管理环节，加强设计审查，发挥专家顾问团队的专业技能，形成以规划管理部门刚性审查、专家顾问弹性审查联合的审查方式；同时也要建立有效的公众参与制度，落实信息公示、公众意见收集、有效的沟通途径等，对景观风貌及夜景规划管理过程中项目实施进行监督和反馈[13]，提高参与的深度与广度，真正做到听取于民、服务于民的规划。

（二）精细化风貌规划编制层面（竖向）

整体原则：（1）统筹协调发展与城市自身条件的关系：基于自然山水整体格局，保护好传统风貌和文脉；（2）“自然环境”“空间形态”与“人文传承”紧密结合：以塑造高品质具有人文的城市风貌及夜景景观结构系统；（3）以公共空间景观的指引为核心：重点应是公共空间的设计和管理的精细化，并提出详细的规划指引。下面从宏观、中观和微观三个层面编制完整的风貌规划体系。

1.宏观层面：风貌及夜景景观的整体规划

对全市开展总体风貌和夜景景观的资源的综合调查规划，搭建全市风貌和夜景景观的发展基础框架，制定全市风貌规划指导下层次控规与城市设计的规划编制[14]；表现出广州市的城市空间结构——以山、城、田、海的自然格局为依托，沿珠江水系发展的多中心组团式网络型城市结构[4]；从城市整体风貌的定位、各区的特色风貌，还有核心景观区域，提出系统发展目标，继而划分历史古城风貌区、珠江景观风貌区、现代都市风貌区等，打造特色鲜明的城市风貌格局。

建立夜景景观结构：通过点、线、面的照明组织建立完整明晰的夜景景观空间结构，结合城市建设形成的空间结构规划，通过主干道道路勾勒出城市的骨架，展现城市级景观视线中心、城市标志性场所及建构筑物、超高层建筑物等控制点等要素。

2.中观层面：营造感知风貌的区域场所

中观层面城市景观风貌和夜景景观的营造，能深入研究各片区的功能和特色，并可提升城市风貌的印象和城市微循环能力，形成优美的城市夜间景观。对特色和重要区域的建筑高度、体量及立面造型进行严格的引导和控制，构建具有传统文脉印记、时代风貌和岭南特色有机融合的城市景观。研究范围是：对风貌区控制、廊道轴线景观、公共中心、城市公园广场、地区标志性建筑群、名胜古迹旅游胜地、著名商业街、综合性次干道、城市一般性道路等提出指引。

结合城市夜观景深化打造城市的品牌形象，如花城广场周边城市客厅、中山纪念堂建筑群传统景观风貌、沙面东至珠江新城的珠江两岸夜色景观带、环市东路商业区都市夜色景观带、天河体育中心新城市风貌区夜色景观带等等[15]。

3.微观层面：生活空间的风貌的体验

图6 精细化管理下城市风貌和夜景景观的管控策略分析图

微观层面更贴近居民的生活需求，从街区尺度、功能复合、活动舒适等方面不仅反馈中观与宏观的总体景观规划，更是对城市风貌和夜景景观的落实与人性化城市精细管理的体现。主要是对地块编制街区风貌规划，制定城市设计细则，对街区和地块分要素类型进行详细导控[13]，并将街区景观风貌规划内容纳入具体项目审批的过程中，成为设计评价的分析基础和审批依据。范围主要是：对沿街主要建筑、住区、社区内道路、住区公园、公共活动空间、城市公园广场及建筑细节立面外观提出具有针对性的、具有可视化三维指引的控制导则。夜景照明系统规划将提出商业空间、开敞空间、建筑立面等照明的详细方案，形成丰富有序的整体效果（图6）。

五、结语

实现法规化、智能信息化和数据标准化是推进城市风貌和夜景景观精细化管理的路径；对夜景景观规划的关注是城市建设的精细化需求，将有力地促进城市空间、功能全时段研究，从景观的整体性、系统性提出管控策略。随着精细化管理的不断深入，广州具有岭南特色的城市风貌将成为高品质国际城市特色形象，城市空间品质也将大大提升，真正成为具有人文关怀的城市居所，更具魅力、活力的国际大都市。

注释：

①中华人民共和国人民政府网.中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见.2016-02-21.新华社. http://www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm

②广州市人民政府网.《广州市城市总体规划（2017—2035年）》草案公示.2018-02-24. http://www.gz.gov.cn/sofpro/gzyyqt/2018myzj/myzj_zjz.jsp?opinion_seq=10439

③青岛政务网.《青岛市城市风貌保护规划》获得市政府批复. 2018-02-24.青岛市规划局.http://www.qingdao.gov.cn/n172/n24624151/n24626535/n24626549/n24626577/180224150530264515.html