广州“国际大都市”城市定位的发展历程探析

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2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将香港、澳门、广州、深圳四座大湾区中心城市作为区域发展的核心引擎，其中对广州的发展定位为“充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市。”[1]再一次明确了广州的发展目标是建设国际大都市。实际上，早在20世纪90年代，广州就提出了建设国际大都市的城市战略定位。然而，在随后的20多年里，这一城市定位也并非一成不变，其间也经历了城市发展定位的修正与变更。梳理广州建设国际大都市城市发展定位从酝酿、提出、淡化，进而接续发展，以及在更高水平上的提升，成为观察广州改革开放发展历程及其前景走向的重要角度。

一、广州建设“国际大都市”城市定位的提出与淡化

20世纪80年代以来，国际化成为时代的基本特征之一，在全球社会、经济、文化一体化程度逐渐加强的过程中，国际大都市作为其一体化的空间载体，也成为全球商品、服务、资本、技术、信息、人才等一系列要素流动与扩散的集散地。1984年，广州被国务院列为全国沿海开放城市、计划单列市和经济体制综合改革试点城市，体现了广州在全国改革开放战略布局中的重要地位，广州的外向型经济也得到迅猛发展，经济国际化水平得以不断提升。为了更好地发挥广州作为华南地区中心城市的作用，1986年3月，广州制定的第七个五年计划中明确提出“把广州建设成为具有强大的内外辐射能力、高度文明、多功能的社会主义现代化中心城市”，拉开了建设现代化中心城市的帷幕。随着改革开放的不断深入，广州经济社会实现跨越式发展，中心城市功能不断增强。

（一）“国际大都市”城市定位的酝酿

广州作为“千年商都”，商贸业一直比较发达，市场较为繁荣，市场发育水平一直处于全国前列，不仅是华南地区乃至全国重要的商品集散地，也是全国著名的消费示范城市和外商进入的“中转站”。改革开放以来，随着外向型经济的发展和第三产业的兴起，广州市场化水平不断迈向新高，至20世纪90年代初期，已拥有较为发达的批发零售网络、先进的商贸设施，灵活多样的经销方式，而且逐步形成了包括商品、要素、产权交易及期货在内的配套的市场体系。此外，由于金融、保险、信息、旅游等新兴产业的发展以及外国机构、外资企业的大量进驻，广州各类市场中介组织日益发达，与市场运作相关的各类法规也不断完善，在珠三角城市群中形成了较为突出的示范效应。由于其强大的综合经济实力、优越的门户城市定位、完善的基础设施、发达的第三产业、齐全的经济门类，使广州具有对珠三角、华南乃至全国较强的辐射作用，也奠定了广州作为区域中心城市的不可替代的作用。至1991年，城市综合实力跃居全国第三位，为国际大都市的目标提出与建设奠定了良好的基础。

实际上，建设国际大都市的提法，20世纪90年代初在广州官方开始出现，当时广州的发展目标定位为“现代化大都市”。1991年8月，广州市政府常务会议通过的《广州市国民经济、社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出：要“把广州建成繁荣、安定、文明、美丽的社会主义现代化大都市”[2]。

1992年春，邓小平同志视察南方并发表重要谈话，希望广东争取用20年时间赶上亚洲“四小龙”。1992年4月，广州市委召开工作会议，学习贯彻邓小平视察南方的重要讲话精神。会议决定，力争用15年左右的时间实现现代化，人均国内生产总值全面赶上亚洲“四小龙”同期平均水平，并明确提出了“把广州建设成为现代化的大都市”[3]的奋斗目标。广州此时所提出的目标定位，依然是“现代化的大都市”。

（二）“国际大都市”城市定位的提出

真正明确提出要建设“国际大都市”这一目标，还是在党的十四大之后。1992年10月，党的十四大提出“力争经过20年的努力，使广东及其他有条件的地方成为我国基本实现现代化的地区”[4]的战略目标。广州市委认为，广州作为全省乃至华南最大的中心城市，原有基础比较好，有条件在全省现代化进程中“先行一步”，应力争用15年左右的时间率先基本实现现代化，全面赶上“亚洲四小龙”。广州作为全国综合配套改革试验区、广东省省会城市和对外开放的“桥头堡”，以及华南地区经济、政治、交通、金融、科技、信息、文化的中心。为此，市委经过充分酝酿，广泛听取各方面的意见，并经专家学者研究论证和广大市民深入讨论，确定了用15年左右时间基本实现社会主义现代化，力争把广州建设成为社会主义现代化国际大都市的宏伟目标。

为进一步厘清现代化大都市的内在要求和广州建设国际大都市的软硬件条件，在此前后，广州市政府、社科理论界围绕广州建设国际化大都市的目标定位，多次强调并不断对该目标进行拓展和深化。1992年12月，《广州日报》连续刊登四篇广州市长黎子流围绕广州建设国际大都市谈发展思路的文章，第一篇就是《跨世纪的选择与战略：现代化国际大都市》，全面回答了广州建设现代化国际大都市的固定资产投资规模以及筹集这笔巨额资金的渠道和方法，强调广州是全国的广州，要充分发挥优势，继续先走一步，做好深化改革、扩大开放这篇大文章，建造21世纪的“大磁场”，以吸引更多的外来资金和人才，同时要以现代化的意识、措施和手段，不断地研究、解决新的矛盾和问题，特别是交通管理、社会治安和计划生育等方面的问题，加快城市管理现代化的步伐。

在这一时期，广州市委还组织国内外专家学者和相关部门就广州建设现代化国际大都市课题进行了广泛的调查研究和理论研讨活动，并举行了一系列的建设国际大都市的理论研讨与宣传推介活动。1993年3月，广州建设现代化国际大都市理论与对策研讨会召开，集中讨论广州向现代化国际大都市发展的客观必然性，以及存在的问题和对策，认为应强化广州的城市服务功能，突出基础设施的现代化建设，摒弃建设卫星城的结构模式，以城市内部结构的多中心化和城市区域群体化的现代城市结构为依据来开发新城区、规划老城区。1993年4月，“现代化国际大都市：迈向21世纪的广州”国际研讨会召开，专家们对广州建设现代化国际大都市的发展目标、战略思路和有关政策提出了许多新颖的有价值的意见，呼吁加强水资源的保护，对因城市建设开发而致绿化面积减少表示忧虑。1994年10月，“现代化国际大都市：迈向21世纪的广州”第二次研讨会举行，市长黎子流作了题为《加强国际交流合作，加快广州国际大都市建设步伐》的报告，明确广州要由区域性的中心城市向国际大都市迈进。

在社科理论界不断为广州建设现代化国际大都市展开研讨的同时，为进一步明确目标、细化步骤，从1992年下半年起，市政府组织起草《广州市十五年基本实现现代化总体发展方案》。1993年7月，《广州市十五年基本实现现代化总体发展方案》正式颁布，提出要将广州“初步建成具有强大内外辐射能力的现代化国际大都市”。[5]同时下发的还有高科技轻型工业、交通运输业、商品流通业、金融保险业、建筑与房地产业、旅游服务业、市场体系建设、第三产业、社会事业、科学技术、能源建设、八区经济、乡镇企业等13个发展方案，并正式提出，到2005年，将广州初步建成具有强大内外辐射能力的现代化国际大都市。此后，“现代化国际大都市”的提法成为广州发展的新定位，这也是广州在正式文件中首次将建设“国际大都市”作为城市发展的目标和定位。

1994年初，《广州建设现代化国际大都市的战略构想》出台，至此，广州建设国际大都市的战略构想基本成形。依照广州现代化国际大都市战略的总体构想，战略实施分为两个阶段进行。从1993年至1997年，为战略起步阶段，主要目标是实现社会主义市场经济转型和现代化国际大都市战略的基本布局。世纪之交的几年是现代化国际大都市总体战略设想全面实现的阶段，提出到2010年，把广州建设成为金融、信息、商业、科技、旅游、房地产等第三产业和高新技术工业高度发达，以信息、金融、商业和配套工业服务珠江三角洲地区，以金融、外贸辐射华南地区，以科技教育文化辐射整个东南亚地区，并具有现代化城市建设与管理水平的国际化大都市。

与此同时，广州还积极参加世界大都市协会的活动，并开展城市对外交流和招商引资等工作。1993年9月，广州市代表团应邀出席了在加拿大蒙特利尔市举行的世界大都市协会第四届大会，经董事会提名和大会通过，广州市被接纳为世界大都市协会正式会员，成为中国内地第一个参加该协会的城市。1996年3月，广州世界大都市交流协会正式成立，其宗旨是促进广州与世界大都市协会及其会员城市的合作交流，为广州建设现代化国际大都市服务。

1996年12月，广州市第七次党代会召开，市委书记高祀仁在《以新的姿态、新的业绩，跨入新世纪》的报告中明确提出，按照市“九五”计划确定的奋斗目标，到20世纪末，综合经济发展水平接近亚洲中等发达国家和地区的平均水平，“现代化国际大都市的主骨架基本形成”[6]。在党代会上，首次明确了广州建设国际大都市的愿景。

（三）“国际大都市”城市定位的淡化

20世纪90年代以来，随着我国对外开放的程度不断加深，国内大中城市的国际化程度日益深化，各大城市提出建设国际大都市的战略目标逐渐成为一股新的潮流。据统计，在全国664个城市中，提出建设“国际化大城市”的城市，1995年为43个，1996年上升到90个，2001年增加到182个。[7]不仅直辖市、省会城市纷纷提出了建设国际大都市的宏伟目标，就连一些中等城市也提出了建设国际城市的目标，导致一些城市在城市规划上贪图“高大上”，争相上马“大工程”。毋庸讳言，改革开放以来，我国城市现代化建设取得了举世瞩目的成就，然而，争相把发展目标定位于建设“国际大都市”，显然是不切实际的。由此，中央自20世纪90年代中期以后，逐渐对各城市的国际化都市建设热潮进行“降温”，在此过程中，广州所提的“国际大都市”建设愿景也逐渐淡化，城市建设定位开始修正为建设区域性中心城市。

1998年7月底，省委、省政府召开广州市城市建设现场办公会议，在会上要求广州加快城市建设，完善城市功能，把广州逐步建设成为环境优美、秩序优良、文明富庶、经济繁荣，具有较强辐射力、吸引力的现代化经济中心城市。“建设现代化中心城市”[8]目标的提出，实际上放弃了之前“国际大都市”的发展定位。及至2000年，广州开国内大城市之先河，开展城市总体战略规划编制工作，对城市的发展定位、发展目标、城市功能和空间布局进行前瞻性研究，编制完成《广州城市建设总体战略概念规划纲要》。2001年3月30日，该《概念规划纲要》经市政府常务会议审议通过，规划除明确广州“南拓、北优、东进、西联”的空间发展战略外，还提出广州的城市发展定位为：“将广州建设成为适宜创业发展、又适宜生活居住的国际性区域中心城市和山水型生态城市的目标”。[9]“国际性区域中心城市”的提法，在此后较长时间里，成为广州城市发展的新的目标定位。

2003年1月，中共中央政治局委员、广东省委书记张德江在广州考察时，要求广州围绕全面建设小康社会，加快率先实现社会主义现代化的目标，以提高城市综合竞争力为核心，全力推进工业化、信息化、国际化，精心打造经济中心、文化名城、山水之都，“把广州建成带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市”。[10]“现代化大都市”的提法，尽管与20世纪90年代所提的“国际大都市”的发展目标在表述上只少了“国际”两个字，实际上内涵还是差别不小。2005年12月22日，国务院原则同意《广州市城市总体规划（2001—2010年）》。在批复文件中，国务院对广州的发展目标作出如下定位：“广州市是广东省省会，华南地区中心城市之一，国家历史文化名城。”[11]显然，其中也并未赋予广州“国际大都市”的城市定位。

2006年4月，广州市发布“十一五”规划纲要，提出广州的发展目标是到2010年，全市人均生产总值达到1万美元，达到中等发达国家和地区水平，到2020年，全市人均生产总值比2010年再翻一番，基本达到发达国家和地区发展水平，“把广州建设成为带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市。”建设“现代化大都市”的提法与2003年广东省对广州发展的要求是一脉相承的。但在“十一五”规划纲要中，对广州发展的定位又细化为城市的六大功能建设目标，排在“经济中心”之后的，就是“国际都会”，提出要“成为具有广泛国际影响力的活力之都和魅力之都”。[12]在某种程度上给广州朝着国际大都市方向发展，作了较为明确的铺垫。这意味着，自20世纪90年代中期以来，广州重新将建设国际大都市作为城市发展定位和目标，时机已越来越成熟。

二、“国际大都市”城市定位的再次明确与接续发展

2009年1月，国家发改委发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《珠三角规划纲要》），将包括广州在内的珠三角地区改革发展提升到国家战略层面，从国家战略高度，明确提出，广州要充分发挥省会城市的优势，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，“将广州建设成为广东宜居城乡的‘首善之区’，建成面向世界、服务全国的国际大都市”。[13]这一表述，实际上是自20世纪90年代初广州将建设国际大都市作为城市发展定位以来，首次以中央的名义重启了广州建设“国际大都市”的征程。

广州作为当时华南地区最大的经济中心城市，其经济总量规模比改革开放初的1978年增长了40多倍，2008年全市实现地区生产总值8216亿元，30年来平均每年增长高达14%左右，人均GDP更一直居于全国大城市的首位，2008年，按常住人口计算的人均GDP达到81233元，达到中等发达国家和地区水平，作为华南地区的门户城市和交通枢纽，其中心城市功能日渐提升。

《珠三角规划纲要》对广州的功能和定位作了较大篇幅的描述：“广州市要充分发挥省会城市的优势，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局，建成珠江三角洲地区一小时城市圈的核心。优先发展高端服务业，加快建设先进制造业基地，大力提高自主创新能力，率先建立现代产业体系。增强文化软实力，提升城市综合竞争力，强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，提高辐射带动能力。”在规划中，广州作为广东的省会城市，不仅是全省政治、经济、文化中心，还被赋予了更为艰巨的任务，即发挥好在珠江三角洲的辐射和带动作用，引领珠江三角洲地区的快速发展。从这个角度出发，广州需要强化中心城市的各项功能。

《珠三角规划纲要》为广州增添了一个新定位——国家中心城市，广州也拥有了明显的信息、人才、资金、教育、科技等高端要素集聚优势，经济发展形成特色的规模产业，科技教育得天独厚发展迅速，基本形成生产、服务、消费等门类齐全的国民经济体系，利用好这种优势，将有助于广州实现迈向面向世界、服务全国的国际大都市的目标。广州的政治、经济、文化、社会资源丰富，有省市两级行政资源优势，可以利用两级财政规划共建社会公共设施，拥有较为完善的公共交通、通信网络、文化、市场设施优势，岭南特色和毗邻港澳具有吸引国内外人才的优势以及吸纳外资、开拓市场、国际商贸中心建设优势，也有科教文卫体资源集聚和利用的优势。广州作为华南门户城市，在带动珠三角、泛珠三角集聚发展方面，有条件发挥举足轻重的作用。

《珠三角规划纲要》所提出的“建成珠江三角洲一小时城市圈的核心”，是对广州区位优势的进一步确认，建设好这个“核心”，对发挥广州作为国家中心城市的作用以及国际大都市的带动引领作用，无疑意义重大。广州既要考虑本市发展需求，还须瞄准更高更远的目标需要，强化与“国际大都市”目标相匹配的各项城市功能。广州作为珠江三角洲的中心城市，具有强大的城市规模和人口规模，在经济、商业、金融、科教、文化、旅游、交通、信息等方面，对珠江三角洲产生了较好的辐射效应，在部分领域与邻近城市已形成区域一体化市场，其中，与广州经济联系最为密切、互补性最强的是佛山，广佛都市圈建设已初具规模，在产业的集聚效应和中心功能作用增强的带动下，广州与珠江三角洲各城市的经济联系与辐射能力也在逐年增强。

在外向型经济发展方面，至2012年，广州市外贸进出口总额达1171.31亿美元，比1987年的21.71亿美元增长了54倍。出口产品从资源型、低增加值的劳动密集型产业向机电产品、高新技术产业转变，出口市场从少数几个国家到遍及全世界五大洲绝大多数国家。截至2012年底，广州累计实际利用外资超过650亿美元，位居全国各大中城市的前列，世界500强企业中，已有近232家在穗投资。显然，广州无论是珠江三角洲内部中心城市功能的发挥，还是外向型经济引领国际大都市建设方面，都取得了显著的成就和持续的进步。

三、粤港澳大湾区背景下“广州大都市区”建设开启新征程

党的十八大以来，广州围绕建设国家中心城市的目标，科学把握“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，全面强化城市中心城市功能。2012年以来，广州继续推进广佛同城、广清一体、穗莞合作、广深合作等城际合作，在广州与周边城市的深度协同发展方面持续发力，实现同城化发展，努力提升中心城市功能。

2016年2月5日，国务院原则同意《广州市城市总体规划（2011—2020年）》，在批复文件中，国务院明确广州的城市定位为：“广州是广东省省会、国家历史文化名城，我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽。”[14]首次确立广州国家重要中心城市地位，同时还出现了“国际”二字，将广州的城市定位置于全球视野与国际层面加以考察。从早期定位为广东省的政治、经济、文化中心，到华南地区中心城市之一，再到我国重要的中心城市，广州城市定位在国务院对城市总规的批复中逐渐提升。

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将广州的发展定位明确为“着力建设国际大都市”，这既是对20世纪90年代以来广州建设国际大都市城市发展定位的再次确认，也是对20多年来广州国际大都市功能的高度认可。同时，建设国际大都市的目标定位，不是一种简单的重复，而是站在新时代的历史发展关键时期，在粤港澳大湾区建设的大背景下，对广州下一阶段提升国际大都市功能、发挥中心城市作用的期许与动力。

当前，大都市区成为城市区域参与全球竞合的重要形式，伦敦、纽约、巴黎等国际领先城市纷纷推进大都市区建设。随着“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设等国家战略的出台，粤港澳地区承载了更多的国家和区域责任，亟须大都市区载体参与国际竞争与合作。在粤港澳大湾区协同发展的背景下，广州开始围绕建设国际大都市功能与定位，对城市发展战略进行调整和深化。2019年5月13日，广州市规划部门对城市总体发展战略规划及相关规划研究项目中标情况进行公示，广州大都市区规划即将进入研究编制阶段。

广州新一轮城市总体规划提出“广州大都市区协同发展”的战略，要求促进广州与周边城市深度协同，实现同城化发展，逐步形成生产与生活高度融合的广州大都市区。在新的历史机遇下，广州提出以大都市区建设为重要战略，强化“一带一路”重要枢纽地位，携手共建世界级城市群。

2019年6月13日公示的《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》（草案），是广州面向2035年的总体性、纲领性的空间战略谋划，其中提出的目标愿景是：建设“美丽宜居花城、活力全球城市”。广州的城市定位为：广东省省会，国家历史文化名城，国家中心城市和综合性门户城市、粤港澳大湾区区域发展核心引擎，国际商贸中心，综合交通枢纽、科技教育文化中心，着力建设国际大都市。其中，“着力建设国际大都市”这9个字与《粤港澳大湾区发展规划纲要》中对广州的城市定位完全一致，意味着建设国际大都市已经成为从国家层面确认到广州本地的一致目标定位。

草案提出的分阶段目标是：到2025年，国家中心城市和综合性门户城市建设全面上新水平，实现老城市焕发新活力，建成科技创新、先进制造、现代服务、文化交往强市，国际商贸中心、综合交通枢纽、科技教育中心功能进一步增强，粤港澳大湾区区域发展核心引擎作用进一步凸显。到2035年，建成国际大都市，成为具有全球影响力的国际商贸中心、综合交通枢纽、科技教育文化中心，城市经济实力、科技实力、生态环境、文化交往达到国际一流城市水平。到2050年，全面建成中国特色社会主义现代化国际大都市，成为彰显中国特色社会主义制度优越性，繁荣富强、文明和谐、绿色低碳的美丽宜居花城和全球活力城市。

围绕广州与周边城市融合发展，广州积极强化中心城市和国际大都市功能，共建广州大都市圈。草案提出，推动更高层次的广佛同城化，推动更高质量的广清一体化，提升与珠江口两岸城市合作水平，推动广佛肇清云韶经济圈合作发展。其中，加快广佛同城化，共建粤港澳大湾区核心极点。推动基础设施互联互通，形成轴带支撑。共建世界级机场群、港口群。重点推进广深港高铁广州南站至广州站联通线、广中珠澳高铁建设。规划与佛山、东莞、清远、中山等周边城市地铁的衔接通道。同时，规划了多条湾区直连通道，除了广深港高铁外，还规划建设广深第二高铁，实现两座城市中心城区15分钟通达，按照公交化模式来运营。

当前，“一带一路”和粤港澳大湾区建设，为广州的发展提供了难得的机遇。2019年8月，广州市委十一届八次会议召开，对粤港澳大湾区建设背景下广州强化中心城市和国际大都市功能进行重点部署，提出要推动穗港澳产业合作再深入，着力建设先进制造业强市和现代服务业强市，提升广州先进制造业优势与港澳现代服务业优势融合发展，推动穗港澳合作发展平台再升级。同时，广州与大湾区城市协同发展进入快车道，围绕“广州大都市区”这一城市新定位与发展目标，强化广州—深圳双核驱动，强化广州—佛山极点带动，实现更高水平广清一体化，服务全省区域一体化发展，全面提升粤港澳大湾区核心引擎功能。广州，正在以扎实的步伐，立足于20多年国际大都市建设底蕴与积累，向着“大都市区”的目标稳步迈进。