我国创业投资基金税收法律问题研究

■/袁若梓

一、背景：创业投资基金现行税收政策规定

创业投资基金属于私募基金的一种，主要通过投资于高新科技、高风险、高回报、产品新、成长快的企业而最终达到获益的基金，即风险投资（VC）。它是一种长期投资，有较高的稳定性，和私募股权基金针对不同发展阶段和不同发展规模的中小企业进行扶持，一定程度上能解决高新技术中小企业融资难的问题，符合我国经济转变方式和更好更快发展的需求。目前基金公司已经成为重要的投资主体，形成灵活可行的税收政策和良好的法律监管机制势在必行。

2018年9月6日，国务院召开常务会议，明确创业投资基金税负总体不增，且不溯及既往，否定了2018 年8 月30 日国家税务总局检查工作指导意见中对创业投资基金的不合理税负实施追缴的做法，使因面临高税负追征的私募基金企业暂时松了一口气，但同时为日后高达35%的税负而怀有隐忧。国务院要求在《个人所得税法实施条例》中对创业投资基金做出进一步规定。而2019年1月1日起实施的《个人所得税法实施条例》并没有规定。

2019年1月10日，财政部、税务总局、发展改革委、证监会联合发布了《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》（财税〔2019〕8号），明确规定：“创业投资企业选择单一投资基金核算的，其个人合伙人从该基金应分得的股权转让所得和股息红利所得，按照20%税率计算缴纳个人所得税。创业投资企业选择按年度所得整体核算的，其个人合伙人应从创业投资企业取得的所得，按照‘经营所得项目’以5%-35%的超额累进税率计算缴纳个人所得税”两种方式，算是对创业投资企业数月来高税负引发的热议进行了正式回应。

但创业投资基金征税目前依旧面临主体界定不明，税率不合理等问题。由此反映出创业投资基金这样一种私募基金形式作为舶来品来到我国，由于没有健全的法律法规引导，依然处于一种水土不服，发展态势不佳的状态。

二、问题：创业投资基金税法规定存在诸多缺陷

目前从税法层面而言，我国对创业投资基金的法律规制呈现出粗略、杂乱、不合理的缺点。税收优惠与税负增加并重这一点财税〔2019〕8号通知之前虽然有所解决但仍不够彻底。同时，因为创业投资基金的相关法规多而杂，导致其落地难。目前我国创业投资基金税收法律存在的缺点具体体现在如下几个方面：

（一）不同法规中对创业投资企业的认定不同

我国关于创业投资基金的相关规定并不少，并且随着创业投资基金发展的需求，国家还在不断出台新的法规，但据本文前述内容已经表明创业投资基金在我国市场当中的重要性，从税法角度而言，这些规定不足以对其形成有效规范，规章制度之间尚不能完全呼应契合，主要体现在三个方面：

1.创业投资企业的认定标准仍不明确。从《创业投资企业管理暂行办法》到财税〔2019〕8 号通知都没有对创业投资企业的概念进一步厘清，导致哪些创业投资基金能够享受税收优惠政策仍不能明确。

《创业投资企业管理暂行办法》第二条规定的比较宽泛，将法条总结可以得出同时满足四个条件的企业可以被称为创业投资企业，即：在中华人民共和国境内注册设立；主要从事创业投资；通过股权转让获得资本增值收益；非公开市场上市。《私募投资基金监督管理暂行办法》其实没有规定创业投资企业，只规定了创业投资基金。而财税〔2019〕8号通知中的创业投资企业是指符合《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等10 部门令39 号）或者《私募基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号）关于创业投资企业（基金）的有关规定完成备案且规范运作的合伙制创业投资企业（基金）。

需要注意财税〔2019〕8号通知中的“或者”作何解。仅仅根据该条文可以解释出两种含义：一是财税〔2019〕8号所称创业投资企业是两类，《创业投资企业管理暂行办法》规定的创业投资企业，或者符合《私募基金监督管理暂行办法》中进行创业投资基金、完成备案、规范运作的企业。二是符合《创业投资管理暂行办法》规定的、完成备案、规范运作的企业和符合《私募基金监督管理暂行办法》中进行创业投资基金、完成备案、规范运作的企业。这一条的解释笔者认为有一定的歧义。

同时，根据前述规定基本可以梳理出作为我国法律体系下的创业投资企业须满足三个条件，分别是：主要从事创业投资；进行股权投资，通过股权转让获得收益；经过备案。这三个条件仍没有将创业投资企业的概念完全说明，并且加之前文分析的歧义，由此会产生两个实际操作问题：即股权转让的企业究竟能否享受优惠和具体向哪个机关备案。这两个问题由于法律规定的模糊，是需要在实际操作中填补的，而不同地方又有不同的规定。

2.税收优惠主体和双轨制税率主体不能够完全重合。事实上，法律纳入税收优惠的创业投资企业也并不能与前文总结出的概念相重合。我国本能够纳入税收优惠的是《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》中规定的创业投资企业，其应同时符合以下三个条件：一是在中国境内（不含港、澳、台地区）注册成立、实行查账征收的居民企业或合伙创业投资企业，且不属于被投资初创科技型企业的发起人；二是符合《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等10 部门令第39 号）规定或者《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号）关于创业投资基金的特别规定，按照上述规定完成备案且规范运作；三是投资后2年内，创业投资企业及其关联方持有被投资初创科技型企业的股权比例合计应低于50%。2019 年6 月19日中国证券监督管理委员会再度发布了新文件，《私募基金监管问答——关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》，其中将《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》中可以享受优惠的创业投资基金的标准进一步明确，标准变得更为严格，能够享受税收优惠的创业投资基金在符合中国证监会和中国证券投资基金协会有关私募基金的管理规范外，还应当满足六个条件：一是创业投资基金实缴资本不低于3000万元人民币，或者首期实缴资本不低于1000万元人民币且全体投资者承诺在工商注册后5年内实缴资本不低于3000万人民币；二是创业投资基金存续期限不短于7 年；三是创业投资基金管理团队有至少3 名具备2年以上创业投资或者相关业务经验的人员负责投资管理运作；四是创业投资基金对单个企业的投资金额不超过该创业投资基金总资产的20%；五是创业投资基金未投资已上市企业，所投资未上市企业上市（包括被上市公司收购）后，创业投资基金所持股份的未转让部分及其配售部分不在此限；六是创业投资基金未从事担保业务和房地产业务。

这就导致创业投资企业在享受优惠和双轨制税率的主体上是不能完全重合的。因为可以根据规定显而易见的是，税收优惠主体比双轨制税率的主体范围窄，所以实际上双轨制主体中“创业投资企业”的概念宽于税收优惠中“创业投资企业”的概念。可以发现，财税〔2019〕8号通知和《私募基金监管问答——关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》所体现的对创业投资企业的态度实则不同。财税〔2019〕8号通知对创业投资企业这一概念的阐述上延续了之前有关的法律规定，通过“或者”的表述，将《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等10 部门令39 号）和《私募基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号）都囊括其中，可以理解为对创业投资企业这一概念做了相对广义的解释。但是《私募基金监管问答——关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》则反而缩小了创业投资基金可纳入优惠的范围。笔者认为，这主要是由于二者出台的主体不同，因此考虑不同，财税〔2019〕8 号通知财政部、税务总局、发展改革委、证监会联合发布，以鼓励创业投资企业发展为目标，《私募基金监管问答——关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》则是由证监会独自发布，更关注证券市场安全和规范管理。

但是从备案的角度来看，双轨制主体中不仅包括向中基协备案的，也包括向发改委备案的，税收优惠主体同样，此时，双轨制主体和税收优惠主体又保持了一致。这是明显的认定不一致，备案一致的前后矛盾。

（二）规定较为零散杂乱，系统性不强，可操作性低

从前文主体认定标准、备案机关的分析亦可管中窥豹：创业投资基金的相关法规多而杂，但是涉税的不多。通过梳理创业投资企业的15 篇涉税法规可以发现，2016年之前国家出台的法规旨在解决两个问题：创业投资企业的企业所得税缴纳和有限合伙制企业所得税缴纳问题。2016 年国务院发布《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》表明要从各方面大力推动创业投资企业的发展，第五条明确规定要“完善相关法律法规”。因此，税收方面的优惠减免制度得以出现，自2017 至2019年，国家发布规定解决创业投资企业的个人所得税缴纳和税收优惠问题。但是2017 年至今的几个文件从试点逐步推行开来，可以看出系统性不强，规定比较零散，地方性法规对规定落实转化的内容并不多，相关地方性法规比较少，且主要集中在部分城市，创业投资企业的发展速度在最近几年来也并没有得到明显提升，说明其可操作性较差。

（三）创业投资基金退出难导致双轨制作用削弱

创业投资基金缴纳个人所得税实行双轨制，其中按照个人的股息红利所得的20%缴纳税款这一点就是以创业投资基金退出为前提，但实际上创业投资基金退出始终是个难题。创业投资基金退出主要包括IPO、股权转让、管理层收购、并购、回购、清算等。这其中最主要的退出方式就是IPO，回报高，但IPO耗时长、耗费高，同时“减持政策仍过于严苛，对于持股5%以上的股东，需要经过3-5年时间才能收回资金”（应晓妮，2019），并且想获得减持优惠政策的还需满足《上市公司创业投资基金股东减持股份的若干规定》，比较困难。相较于IPO，并购、股权转让、回购三者的回报较低，同时还各有各的弊端，新三板门槛高，清算耗时长、耗费高。各种退出方式都存在明显弊端导致创业投资基金退出难，这就导致财税〔2019〕8 号规定的“创业投资企业可选择单一投资基金以20%税率核算”难以发挥其应有作用。

（四）创业投资企业税负仍属于高税额

结合前文分析，财税〔2019〕8 号通知和国务院确认了创业投资基金的个税缴纳的税率，但创业投资基金本身周期长，风险高，退出难的特征，加上双轨制作用被削弱，且一经选择，三年内不能变更，所以税负实则并没有实现真正的降低，在实践中也主要还是从创业投资企业取得的所得，按照’经营所得项目’以5%-35%的超额累进税率计算缴纳个人所得税，实际上还是高税负，过高的税率对创业投资基金的积极发展埋下隐患。根据量能课税原则，税收寻求的最终效果是纳税人依其赋税能力来缴纳承担税款，是含有实质平等追求的形式平等。而创业投资企业回报低，课税高，目前财税〔2019〕8号通知下规定的双轨制也只是充其量实现了形式平等，实质平等没有得到实现，因此并不完全符合量能课税原则的要求。

2019年2月14日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强金融服务民营企业的若干意见》。该《意见》第九项规定：“积极推动地方各类股权融资规范发展。积极培育投资于民营科创企业的天使投资、风险投资等早期投资力量，抓紧完善进一步支持创业投资基金发展的税收政策。规范发展区域性股权市场，构建多元融资、多层细分的股权融资市场。鼓励地方政府大力开展民营企业股权融资辅导培训。”虽然该规定宽泛模糊，已经足以说明财税〔2019〕8号通知的双轨制也并不能完全代表国家对创业投资企业的态度，这似乎是在为合理确定创业投资基金应有的赋税投石问路，以真正响应和实现国家长久以来一直遵循的税负“只增不减”的号召。

（五）有限合伙人（LP）的纳税问题仍没有得到充分考虑

在《个人所得税法实施条例》发布前，就有观点提出希望在《个人所得税法实施条例》中将长久以来未得到合理解决的有限合伙制创业投资基金中个人如何缴纳个人所得税予以明确。因为国家没有明确规定，同时直接比照使用5%-35%的税率有违公平。但是修改后的《个人所得税法实施条例》并没有对有限合伙人（LP）进行特殊规定，财税〔2019〕8 号通知也没有说明，导致有限合伙人（LP）到底能否比照双轨制在实践中缴纳个人所得税存疑，因此会在各地落实中产生差异，导致一定程度的混乱。

三、梳理：创业投资基金税法问题的产生有因可循

事实上，创业投资基金在税法层面产生的诸多问题的原因可以分为五个方面：

（一）创业投资相关概念出现时间错位，影响创业投资基金认定标准

私募股权基金和创业投资基金都属于私募基金，创业投资这一概念“于1984年在中国首次提出，于1985年在中央文件中明确使用”，而我国“于1993最先设立创业投资基金”（刘健钧，2019），2005 年，第一部关于创业投资基金的法规《创业投资企业管理暂行办法》问世。但私募基金在中国市场首次出现是2003 年，2014 年证监会才公布《私募投资基金监督管理暂行办法》，私募股权基金实际上是和创业投资基金一同以“风险投资”为概念引进，后来随着大型并购基金的盛行，私募股权基金得以和创业投资基金区分开来。这就导致私募基金作为大概念在我国法律文件中的正式使用时间反而迟于它的子概念，而创业投资基金和私募股权基金这两个概念到目前为止在规章制度中都没有完全分开。中国证券投资基金协会“关于发布《私募投资基金命名指引》的通知”提出：私募股权投资基金的名称中也可以使用“创业投资”的字样，这种命名方式就导致了私募股权投资基金和创业投资基金在名字上的混淆，也就导致了财税〔2019〕8 号通知中股权投资基金到底适用与否的难题。

（二）创业投资基金的发展态势导致了法规散乱

创业投资基金从获得法律认可至今，尚在逐步试图完善管制的阶段，且目前依旧没有实现健全管理，中小企业融资难的问题至今未得到良好解决。研究创业投资基金的法律缺陷可以发现，法规不健全主要是由创业投资基金引入我国以来的发展态势导致。创业投资基金发展起点迟于英、美等一些国家，所以在法规完善上还需要时间积累经验，因此不像英、美形成完备的法规体系也是正常的。

（三）创业投资基金退出方式运用单一导致基金退出难

创业投资基金退出方式虽然多，但是如前文所述，各有利弊。值得注意的是，目前IPO 退出难度高，我国市场却主要以IPO为退出渠道，因为IPO能够保证高回报。证监会对IPO 发行标准从严，即便加快了审核速度，排队等待审批的企业依旧远多于通过审核的企业。事实上，国家鼓励创业投资基金退出采用综合方式，但也是因为创业投资基金发展缓慢，其他退出方式的尝试摸索还不够，运用方式不纯熟导致了退出难。

（四）现行政策难以将税率一步规定到位

鉴于创业投资企业的性质，国家需要扶持又不能过度干预，明显是秉持以帮扶为主的态度，导致难以着手做到一步到位。创业投资企业以资本为力，深受市场这只“看不见的手”的影响，更要充分发挥市场对资源的调节作用，通过市场实现优胜劣汰，因此国家的宏观调控力度要适度。在这种不过度干预，促进其健康发展的态度下，规定不可能“死”和“细”，同时创业投资企业处在发展阶段，国家政策往往具有时效性，要常变常新。根据前文所述，财税〔2019〕8 号通知所设定的税额只是阶段性对创业投资基金赋税确定的探路，具体确定多少税率合适还需要实践的反复检验与修正。

（五）有限合伙发展轨迹不同于美国

虽然新《个人所得税法实施条例》没有就有限合伙人缴税做出特殊规定，但财税〔2019〕8 号通知对有限合伙人（LP）缴税的态度其实是有不同理解的，目前有两种观点：一是财税［2019］8号通知将有限合伙人（LP）剔除在外，有限合伙人不适用；二是财税〔2019〕8号通知没有对有限合伙人（LP）做出特殊规定，即有限合伙人也可以适用，只是没有单独规定。笔者认为，无论是没有规定还是没有做特殊规定都是因为有限合伙人如何缴纳所得税这个问题受到我国创业投资发展轨迹的影响，对它的规定目前不可能一蹴而就。

在这一点上，需要结合我国相关法律制度发展的顺序。美国是创业投资基金的发源地，“1940年美国颁布《投资公司法》，1946年成立的美国公司ADR（美国研究与发展公司）是世界上第一家创业投资基金公司，而融资不见成效，所以后来1958年颁布《小企业投资法》，正是为了改变之前资金支持不足的局面，《小企业投资法》催生了有限合伙公司形式的创业基金”（乐无，1999），“1980年，又出台了《小企业投资促进法》《公司投资法》，对创业投资基金运作作出了一些特别豁免规定”（余波，2005）。而我国创业投资基金发展从总体来看，是美国创业投资基金发展的回溯，但也有不同于美国的地方。正如前文所述，中国也的确是先出现“创业投资”这一概念和创业投资基金，而中国的《公司法》与第一个创业投资基金同年出现，且《公司法》是1993年12月29日才通过，《合伙企业法》《中小企业法》出现更迟。先出现创业投资基金，再出现相关投资主体法规，这和美国的顺序保持了一致。但是有限合伙公司在美国创业投资基金中扮演着重要的地位，正是因为有限合伙公司形式的出现，才使得创业投资基金真正发展起来，但在中国创业投资基金发展中，它既没有促发有限合伙企业的发展，有限合伙公司也没有起到令创业投资基金蓬勃壮大的作用，因此一直没有特殊规定将有限合伙人（LP）纳税问题进行说明。

四、结论：创业投资基金税收政策仍需完善

创业投资企业曾经经历发展较为宽松的阶段，营业税缓交时期得以迅速发展，但是营改增后增值税增加了资产管理人纳税的相关规定，创业投资基金必须缴纳增值税，同时伴随个税调整和改革，创业投资企业的发展进入低迷期。高税率，高风险令许多投资者望而却步，同时，财税〔2019〕8号通知之前，也有观点认为5-35%税率的设置是“创业投资企业摆脱温室、习惯暴风雨的一记警钟”（宋清辉，2018），不过根据国务院等相关部门后续规定出台，可以发现国家对创投的态度并不是因为创业投资企业发展不尽如人意，就对创业投资基金零容忍和放弃，而是给予充分鼓励。近两年来，国家不断出台关于创业投资基金涉税的新规定，虽然规定仍不够完备，但也终于被正视，得以迎来更多良性发展的曙光。

值得肯定的是，双轨制的出台表明国家正在解决创业投资基金的纳税问题。2018年《个人所得税法实施条例》的修改、财税〔2019〕8号通知出台将创业投资基金的纳税问题进行进一步合理化的规定。双轨制对创业投资基金如何缴纳个税做出了正面回应。笔者认为，双轨制的设置是国家将私募基金中有限合伙人（LP）避免双重征税的办法在创业投资基金领域的一次“移植”，某种层面上带有“先分后税”的色彩，只是这种“分”是赋予创业投资企业选择权，由投资者选择“单一投资基金核算，其个人合伙人从该基金应分得的股权转让所得和股息红利所得，按照20%税率计算缴纳个人所得税“，还是”选择按年度所得整体核算的，其个人合伙人应从创业投资企业取得的所得，按照’经营所得项目’以5%-35%的超额累进税率计算缴纳个人所得税”这种选择权的出现本身就是一个重要的进步，是国家切实考虑到创业投资企业面临的实际问题做出的积极决策。

创业投资基金税收政策仍需从以下四个方面完善：

（一）创业投资企业相关概念需厘清

目前国家仍在出台创业投资企业相关政策，而现状是法规政策层出不穷，对创业投资企业相关概念却没有清晰而明确的梳理和统一，大部分规章制度是以《创业投资企业管理暂行办法》（发展改革委等10 部门令39 号）和《私募基金监督管理暂行办法》（证监会令第105号）中的定义为标准，根据前文分析，这两个办法中的概念尚不够明确。剩下的个别规定则另外确定范围，就会导致规定之间无法互通。解决这种历史遗留问题就需要修改现有规章制度，使其更加统一，只有在确定概念的基础上出台新规，新规才能广泛适用，也能节省审查筛选主体产生的相关费用。

（二）法规政策仍需统一，进一步合理完善

除了财税〔2019〕8 号通知，其他现行法规政策仍需引起关注，虽然财税〔2019〕8 号通知对创业投资基金如何缴税进行了进一步合理化的规定，但仅靠双轨制还不足以完全实现合理缴税的目的。因为它的主体本身就具有很强的局限性，只有个人合伙人可以选择单一基金核算，并且一经备案，三年内不能变更，在这种情况下不能实现任意切换就没办法切实保证税负低。实际上，笔者认为也不应该将所有希望寄托于个别文件上，而是整合统一现有规章制度，明确主体认定标准，保证法规政策契合互补，具体问题才可以逐步解决。

（三）完善创业投资退出机制，健全相关市场

IPO作为创业投资者首选退出渠道虽然符合创业投资退出的综合考量，但不代表其他的退出手段都无用武之地。事实上，IPO 本身存在的缺点是不容忽视的，造成投资者大量涌向IPO 退出渠道的原因也是我国创业投资退出机制不够完善，仅凭几条鼓励投资者选择其他退出渠道的笼统政策条文是不能够实现退出手段综合运用的，而要充分考虑各渠道的优缺点，在完善IPO制度的同时，增加其他渠道的流动性，同时健全相关市场，才能从根本上让退出渠道多元化，综合化。

（四）创业投资基金双轨制下的税率设置应更加合理

对上市公司分配的股息、红利所得按20%缴纳税款，对创业投资基金个人转让股权等收益获得的所得额比照上市公司，其合理性有待讨论。虽然它属于股息红利的一种，但是体现不出国家对创业投资基金的扶持。笔者建议进一步扩大税收优惠力度和范围，或者再进行税率扩充。首先创业投资企业中就不包括上市公司，同时，创业投资基金在IPO退出的艰难说明创业投资企业转让股权所获收益的难度远高于上市公司分配股息红利，如果将二者的税率设为一致标准，达不到对创业投资基金的大力扶持效果，相比于上市公司，创业投资基金自带风险高，周期长的特点，因此，如果选择适当降低税率，可以考虑将税率调整为15%，使之切实享受到优惠。

（五）有限合伙人（LP）缴税建议被单独规定

笔者认为，有限合伙人（LP）在我国发展轨迹虽然有些不同于美国，但有限合伙公司在美国对创业投资基金发展起到的作用可以为我国所借鉴，正是因为美国对有限合伙公司形式的充分利用、在法律上出台特殊规定给予优惠，才能因此一改创业投资发展不尽如人意的局面。事实上，我国创业投资发展并没有在总体趋势与美国大相径庭，因此吸取美国的经验，或许对有限合伙人（LP）做出特殊规定是较为合理的。目前创业投资基金下有限合伙人（LP）的缴税问题已经引起了学界的关注，且我国税法不断休整完善这一过程本身符合事务发展螺旋式上升的辩证法，有限合伙人（LP）的相关规定被完善其实是时间问题，只是因为如何纳入有限合伙人还需要进一步思考和分析。

五、结语

创业投资基金发展至今有二十余年，目前我创业投资呈现出投资者盲目、被投资对象良莠不齐的状态，投资者的热情逐渐降低，创业投资难以有效实现扶持中小企业融资的目的。这充分表明了创业投资市场质量不高，不稳定，而其深层原因还是现有法规政策在灵敏引导投资者、积极反馈市场、适度约束投资公司上收效甚微，因此只有在现有基础上完善制度和政策，实现制度层面的完备和灵活，才能为创业投资市场发展营造良好的环境，从而真正实现创业投资基金大力发展，进而推动高新科技企业由小做大，让真正好的项目享受优惠，让中小企业在从融资到发展上少一重阻碍，多一把扶持。