我国财政政策积极应对气候变化的逻辑与行动

■/张 恒 陈 敏

一、引言

气候问题是全球公共性问题，政府间气候变化专门委员会（IPCC）宣称全球气候是“人类的共同遗产”，提出保护大气、控制二氧化碳和防止气温变暖是我们责任的号召。IPCC已经发布了五次报告，第五次报告进一步强调了人类行为是气候变化的始作俑者，并将2020 年的全球温度升幅限制在2℃范围内，超过2℃将达到“危险的程度”。自从1997 年通过《京都议定书》后，国际持续努力协调各国合作行动，共同应对气候变化问题，2018 年联合国通过了《巴黎协定》，2019 年国际区域气候大会（ICRCCORDEX 2019）在北京举办，2019 年全球气候大会在马德里举行，围绕共同发展与可持续发展目标展开讨论，解决气候变化的治理与经济增长目标的冲突。可喜的是，全球更多的国家、组织和公众已加入到关注气候变化的行列。我国作为发展中国家的最大经济体，随着经济快速发展，已成为碳排放的大国，参与减排的压力与日俱增。我国宣称在2020 年单位GDP 碳强度比2005 年降低40-45%。中国对国际社会的履约承诺，充分展示了中国负责任大国的形象。我国应对气候变化最终建立在科学的基础上，坚持可持续发展的理念，平衡效率与公平的社会管理目标，通过技术创新，转经济增长方式，实现低碳经济发展。

二、气候变化的新特征

（一）气候变化的科学事实

科学研究表明，地球上的二氧化碳浓度在工业革命前的300万年未曾达到400ppm，目前的浓度达到450ppm，全球安全的浓度就控制在500ppm。2007 年IPCC 第一次报告（IPCC，2007）公布在1906年开始的近一百年里，全球的气温升高了0.75℃，并且升温的速度在加快。气温升高引起“全球天气系统”的改变，水循环加快，导致极端天气频发，有些地区的干旱程度增加，洪涝多发，农业生产、水资源利用和城市基础设施建设等将受到极大影响。即使全球气温升高在可控的范围内，不同区域的气温升高的幅度不一样，不同区域受到的危害程度也不同。例如，陆地气温升高的幅度要高于平均气温，这样可能造成有些地区人类不能居住而迁移，大规模的迁移埋下冲突的隐患。

（二）气候变化引发生态危机

地球生态的脆弱性决定生态系统容易破坏，不易恢复。随着地球气温升高后，水循环系统失去原先的平衡，水汽循环不稳定性加大，多水或少水的现象增加，极端天气增加，旱涝频发。海平面上升，海上涌入城市，岛屿消失，出现生态移民，带来社会管理的风险。海水温度升高，造成不能适应升温的生物的灭绝，导致生物食物链和生态链的断裂，生态安全受到严重的威胁。气温升高，大陆雪线后退，没有迁移能力的动植物，在不能适应的环境下死亡，生物的多样性减少。如果地球升温不能控制在安全的范围，有序的生态系统变得异常无序，引发生态危机，生态灾难将侵袭人类。

（三）气候变化导致风险加剧

科学界尽管认识到气候变化的基本规律，但还是难以确定未来气候变化的程度与速度，存在着较大不确定性。从IPCC报告发布以来，全球对其反响出现了起伏，尤其第三次报告的影响力下降，2001年美国退出《京都议定书》。2006年英国出版了《气候变化经济学：斯特恩报告》，大大推进了气候变化问题从科学问题向经济问题和政策问题转变的步伐，报告研究表明应对气候变化符合经济理性的选择。紧接着2007 年IPCC 发布第四次报告，掀起了应对气候变化的全球热潮，催生了极具意义的《巴黎路线图》。对气候变化认识的波折，动摇了应对气候变化的坚定性，加大了气候变化投资的风险，更增加了评估与衡量投资效果的难度。

（四）气候变化的经济外部性凸现

减缓气候变化是为人类提供一种公共物品，在市场垄断、信息不充分和外部性情况下，公共物品的社会成本和私人成本与社会收益和私人收益不一致。公共物品是市场失灵的原因，价格机制失效，导致公共物品提供不足，改善气候带来收益的产品不足，正是政府提供公共物品的原因。福利经济学第一定理认为当经济均衡状态时，也达到了帕累托最优状态，市场不愿意改变这一状态，因为交易或不交易对社会的福利都没有改变，当外界力量打破均衡状态，福利得到改善，这是帕累托改进。外部性是无意识的和无补偿的影响，市场不能实现帕累托最优，只有靠政府通过税收和补贴的形式，改变这一外部性，校正这一领域的市场失灵，以达到资源的有效配置。

三、应对气候变化的低碳发展模式

气候问题归根结底是发展问题，改变传统的发展模式，树立低碳发展的理念，推动低碳经济增长，通过技术创新实现节能减排，并带来协同效应，这也是低碳经济发展的动力。国际上将低碳转型要求到2050 年大部分领域实现零碳排放或负碳排放的标准。全球碳排放来源粗略地划分，来自能源消耗，占总排放量的2/3，其他的来源于非能源相关的排放。城市化进程也加大了碳的排放，目前来看，70%的碳排放来源于城市。因此发展低碳城市和低碳农业，提高能源使用效率，开发新能源，利用再生能源，改变生产技术，优化能源结构是应对气候变化的唯一选择。

（一）市场主导的乏力

科斯定理认为当产权明确，交易成本为零时，产权界定给谁无关紧要。然而，当交易成本不为零时，明确产权主体至关重要。解决外部性引发的市场失灵办法是明确界定产权，但是产权一旦难以界定，科斯解决外部性的措施难以实施。社会主体面对发展和天气权利，企业有生产权和发展权，公众有不受气温升高的侵扰权，企业也有不受气温变化侵扰的权利。每个企业都通过生产，千丝万缕地与温室气体排放有直接或间接的联系，公众的消费方式也存在着这种复杂的关系。因此，可以说生产与消费都可能成为温室气体排放的主体。产权在这一领域界定存在极大的困难。运用科斯产权界定明晰后，由市场解决气候变化的问题难以推行。

国际上限额与交易和碳定价的方式似乎是可行的选择，它在一定程度上控制了排放水平。从欧盟碳排放交易体系的运行来看，限额与交易并没有带来碳排放的实质性的减少，并且易受利益集团的操控。给温室气体进行碳定价，不能确切知道减排的额度，同时会加重企业和产业的经济负担，往往被一些国家放弃使用。

2013 年中国发布了《中国应对气候融资策略》报告，报告申称我国气候融资难题还困难重重，融资渠道狭窄，融资机制有待建立，应对气候变化的减缓与适应策略的资金缺口较大。仅有的资金中95%的用于减缓方案，5%的用于适应方案。显然资金的使用与国家应对气候变化减缓与适应策略同等重要的规划不符。适应领域的投入有待加强，只有公共投资才能较快进入。气候投资的风险大，到目前为止还没有科学的体系对气候的投资风险和效果进行评估和衡量，影响私人投资的积极性。政府公共财政的投资还难以摆脱应对气候变化的主要角色。

（二）政府主导的力量

气候变化问题是全球性的问题，也是发展的问题。全球共同治理与一致行动，才是解决之道。IPCC 倡导每个国家应遵循“有区别共同责任”的原则。然而，每个国家都追求自身利益，过多考虑发展权，而放松承担的责任。也就是在全球这一集体中，一些国家主动承担改善气候变化的担子，而有一些国家会出现“搭便车”的现象。目前发达国家和发展中国家在减排目标、谈判机制和资金与技术援助等重大问题上，存在着较大分歧。全球达成一致的行动方案，还需要时日，各国单边努力，国内实施财政政策应对气候变化，是积极的次优选择。同时政府拥有广泛的资源和调动资源的能力。也是政府积极参与应对气候变化的逻辑所在。我国长期面临着经济增长方式的集约化的要求，加上国际上对外贸产品碳含量的高度关注，传统高碳产品外贸难以为继，发展低碳经济模式是正确的选择。

四、应对气候变化的财政政策

应对气候变化的策略包括适应与减缓，减缓是减少人类对温室气体的排放，减缓或阻止气候的变化。气候变化已经发生，并且在短期内甚至在较长的时期内气候还在变化，面临着气候变化带来的风险，增强对这一变化的适应能力，可以降低对生命、财产和健康的影响。然而在这两领域资源的缺口较大，有效的融资机制没有建立起来，融资渠道狭窄。同时气候融资的资金中95%用于减缓领域，只有5%用于适应领域。这不利于减缓与适应同等重要的战略实施。应对气候变化的资金主要来自政府，以后可能还是。二氧化碳的衰解期很长，人类活动排放出的量已超过了自然吸收的量，形成大气中的存量，逐渐产生不可逆的“棘轮效应”。治理气候问题人类的行动已滞后，如果再拖延，极大地增加了气候风险。在经济利益的驱动下，广泛的私人行动显得十分不够。等待别人行动，或担心自己行动而别人行动，导致“囚徒悖论”，整个社会的选择会是不参与行动的结果。在2016年，斯特恩教授坚持认为，人类采取行动应对气候变化才是符合经济理性的选择，通过成本与收益的分析判断，应对气候变化的成本要远远小于不作为所带来的净损失。如果不行动或晚行动，二氧化碳的存量会越来越多，浓度越高，应对也就会更加困难，会付出更高的成本。人类面临加快行动的抉择，政府主导气候治理是最适宜的选择，政府有能力号召广大民众，制定产业政策引导社会投资方向，通过大力提供财政支持，利用财政政策减缓温室气体的排放，支持新能源的开发与利用，推动节能减排，植树造林等，提高全民应对气候变化的意识。

（一）征收碳税

公共产品处于市场失灵的情况下，价格机制失效，成本收益的不对等影响了私人产品的提供积极性，造成产品的短缺。庇古提出政府应征收税收，弥补外部性的冲击，收回理应承担的成本。碳税是一种针对产生二氧化碳气体的能源或含碳能源的税种，通过对企业征收碳税，一来增加税种和政府的财政收入，为治理气候变化，支持技术创新和产业升级等提供资金。二来增加企业碳排放成本，企业为保证产品的竞争力，提高技术，减少能源消耗，降低成本，保持市场的占有率。推进燃油税改革，公平负担碳成本，不愿为碳成本负担的人，利用低碳技术或提高能源使用效率，实现产业技术的升级改造。现行碳税征收存在着约束力度和调节力度不够，部分能源领域的税收优惠政策缺位等情况，亟待完善碳税征收体系。

（二）加大财政投入

财政部会同其他部门出台支持新能源开发和节能减排的政策，加大财政投入，财政投入主要有财政补助、财政投资和奖励等。我国已启动了中长期投资节能工程、风力发电和“金太阳”工程、“节能产品惠民”工程、“太阳能屋顶计划”、“秸秆利用”、“节能建筑材料生产”、以及“污染排放物减排专项资金”和“节能技术改造”奖励的财政资助项目等。这些项目的实施取得了良好的效果，但项目规划的长效机制，投入力度还待加强，财政投入的效率还有待提高。

（三）配合产业政策

在气候变化的情景下，减缓气候变化是典型的全球公共产品，改善和维持天气变化的产品的提供存在着严重的“供给不足”。任其发展，人类会面临“生存的危机”。面临应对气候变化的紧迫性，显然仅靠行动迟缓的市场是不够的。政府应制定产业政策，引导资源向对气候变化公共产品配置，转变经济发展的方式，限制高碳发展，鼓励低碳发展，支持低碳产业，扶持低碳领域的创新，开发新能源技术、产品和产业链。财政政策也应积极配合产业政策，给予低碳发展税收优惠和资金的支持，分担创新发展的市场风险，促进低碳技术创新，提高低碳经济发展的能力。

（四）政府倾向性采购

政府采购是政府性的消费行为，政府明确低碳消费的偏好，在招标采购中，明确低碳技术和低碳产品参数的意愿。大量采购低碳产品，采购低碳技术含量高，减缓气候变化影响大的产品，为全社会释放发展低碳经济的积极信号。企业为争取政府的大订单，占居市场的优势地位，在低碳技术方面的开发资源投入会大幅增加，从而引导资源从高低碳经济领域流出，实现经济增长方式的转变。我国在2004年出台《节能产品政府采购意见》和《节能产品政府采购清单》，要求采购单位在技术指标同等的条件下，优先选择清单中的产品。2007年国务院颁布《建立节能产品强制性政府采购制度的通知》，在优先清单的基础上，对部分产品达到节能效果和性能要求的产品强制采购。同时，各地地方政府采购引入环保与节能导向。然而，政府采购规模增长过快，出现应标低碳产品的数量不足，低碳服务产品容易被忽略采购。

（五）财政政策引导社会资金

应对气候变化问题是全社会的责任，只靠政府主导的模式不可持续，因为政府财力有限，引进社会资金，发挥市场的力量十分必要。财政政策引导应对气候变化市场机制的形成，建立碳基金和碳排放交易市场，形成市场导向的、以企业为主体的和政策保障的低碳发展体系。面对气候变化投资的收益与风险评估的难题，政府引导民间投资是一种可行的策略，政府应明确应对气候变化的投资项目，依托项目盘活资金。比如，政府采用POT和PPP的融资项目计划，设计财政激励机制，明确市场的回报，引导民间资金积极参与其中，达到适应与减缓气候变化的效果。

（六）财政政策与其他政策协调一致

政策出自不同的部门，政策的目标和政策传导机制各不相同，导致政策效果相互冲突与相互抵消的现象，削弱宏观管理的目标，政策间的相互协调尤为重要。财政政策、税费政策、与金融政策相互协调，互相配套，可大力提升政策的效果。宽松的财政政策、减税降费政策和扩张的金融政策助推低碳技术创新和低碳经济发展。相反，针对高能耗、高污染和高排放的行业增税加费的政策和紧缩的金融政策排斥“三高”产业和高碳发展。

五、结论

科学证据表明，自工业革命以来，人为增加温室气体的排放，温室效应引起气候变化，气候变化引发气候变化问题，人类面临生态危机，乃至生存危机。由于气候变化问题是典型的国际问题，尽管国际社会持续努力希望合作应对气候变化问题，但要达成共识，共同行动还需时日，国家单边应对行动是一种次优的选择。从短期来看，面对减缓气候变化公共物品的市场失灵，私人投资参与积极性不高，市场表现不力，政府成为应对方案的主干力量，政府通过财政政策的投入和引导社会积极参与应对方案。面对气候变化问题的一步步紧逼，政府利用自己的地位和权威，组织制定应对方案是目前最好的选择。也是协调发展与气候问题的最佳人选。这是政府运用财政政策应对气候变化的逻辑判断，如果政府贻误时机，气候变化将带来不可估量的后果。政府作为应对气候变化的先锋，发展低碳经济，努力推进全球共同行动，抵御气候变化的风险。