税收优惠“审批”改“备案”下的税收执法监督思考

●马念谊 黄浦林

近年来，随着行政审批制度改革进一步深化，税收优惠普遍由审批制改为备案制。企业可以自行判断是否符合享受税收优惠政策的条件，凡享受税收优惠政策的，只需按照规定到税务机关履行备案手续，妥善保管备案资料，而不再需要由税务机关审批。在“放要彻底且有序，管要规范且有效”的工作思路下，税收优惠管理工作将面临新的机遇和挑战。因此，在当前背景下，加强备案资料的审核、重视第三方信息印证、防范税收管理漏洞等问题，是税收执法监督工作对税收优惠后续管理的聚焦所在。

一、税收优惠执法监督中发现的问题

（一）限制性行业违规享受税收优惠

我国的税收优惠政策具有明显的产业导向性，并非所有的行业都能享受到税收优惠政策。如属于限制类和禁止类行业的纳税人就不能享受资源综合利用企业、创业投资企业、小型微利企业和农林牧渔业项目等企业所得税优惠政策。目前限制行业和禁止行业的判定依据是《产业结构调整指导目录》（国家发改委令〔2011〕9号），但由于该《指导目录》涉及的行业众多，且又有其他前置条件，“国家限制和禁止行业”易成为税收优惠管理中的“盲区”。在税收优惠检查中，发现部分属于限制类或禁止类行业的纳税人违规享受了相关税收优惠政策，易滋生税收执法风险。如，白酒生产行业属于国家禁止享受企业所得税优惠的行业，但由于税务机关未将税收征管信息系统与税务登记系统中的行业明细进行关联，不能提前识别、筛选出不符合税收优惠条件的纳税人并预先告知，易出现白酒生产企业违规享受小型微利企业所得税优惠的现象。

（二）研发费用加计扣除优惠政策后续管理存隐患

研发费用加计扣除优惠政策实施以来，在引导企业加大研发经费投入、加快科技创新、推动产业结构优化升级、助力创新型国家建设等方面发挥了积极的作用。但在执行中，也存在因加计扣除涉及的研究开发活动相对复杂，企业擅自扩大研发费用扣除范围，而税务人员对备案资料审核不严，形成管理漏洞等因素造成的执法风险。根据规定，企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研发费用可以加计扣除，但产品的常规性升级或对公开的科研成果直接应用等活动不属于研究开发活动。然而，部分企业认为税务机关不掌握企业的生产工艺流程，在研究开发项目已经完成且产品已销售的情况下仍然将部分制造费用计入研发费用并享受加计扣除。

（三）即征即退增值税事后监管不到位

增值税即征即退优惠管理方式由事前审查转为事中和事后动态监管，对提高纳税人的资金使用效率，服务特定行业的发展，提高税收征管效率起到了积极的作用。与此同时，税务机关在即征即退税收优惠管理中，由于第三方信息获取不及时、数据分析不充分、对减免税政策适用的监督检查不严等因素，也伴生了新的执法风险。如某市税务部门对增值税优惠政策落实情况开展专项督查，通过内外部信息比对，发现所辖的A企业被环保部门单次处罚5万元，但仍获准办理了资源综合利用产品增值税即征即退，累计退税200余万元。究其原因，是A企业辖区税务机关缺乏与环保部门的信息共享机制，未严格落实减免税跟踪反馈制度，对享受减免税企业的经营情况缺乏事后监督检查，不能及时发现纳税人不符合减免税条件的情形。

（四）高新技术企业税收优惠备案后续管理存疏漏

实施高新技术企业税收优惠政策的初衷是为了助推企业的创新动力并加速科技成果的转化。但是，在税收执法监督中发现，一是部分所谓的“高新技术企业”的《企业所得税优惠事项备案表》《高新技术企业资格证书》《高新技术企业认定资料》等材料不齐全，无法提供完整准确的税收优惠留存备查资料；二是部分企业的《高新企业资格证书》已到期，不再属于高新企业，但是依旧享受高新技术企业减按15%税率征收企业所得税的税收优惠政策；三是部分基层税务机关对税收优惠管理流于形式，缺乏与科技部门的信息交流，年度汇算清缴结束后也未组织开展审核，对高新技术企业享受税收优惠的后续管理工作存在疏漏。由此可见，若税务机关后续审核不及时，使部分不符合高新技术企业优惠标准的企业经报备也享受了优惠政策，将给税收征纳双方带来风险。

（五）未将税收优惠与纳税信用等级挂钩

随着社会诚信体系建设步伐加快，纳税信用等级评定结果的应用愈发受重视，已成为企业参与市场竞争的重要资产。从2015年起，税收优惠与纳税信用等级挂钩，信用等级低的纳税人将不能享受部分税收优惠。在税收优惠专项检查中，将享受资源综合利用、促进残疾人就业、新型墙体材料增值税即征即退优惠的纳税人名单，与纳税信用等级评价结果相比对，发现部分纳税人的纳税信用等级为C级，但享受了增值税即征即退的优惠政策。从当前税收优惠管理的现状来看，部分基层税务人员对税收优惠与纳税信用等级挂钩的政策理解不透彻，甚至个别人员还不知晓相关税收政策，存在履职不到位的风险。纳税人前来办理退税时，由于税务人员未进行纳税信用等级评价结果的查询，就直接为其办理了退税，导致税收执法出现纰漏，易造成税收流失。同时，基层税务机关内控机制的执行力有待提高，对即征即退税收优惠的管理缺乏内部控制疑点指标，易出现管理真空，带来税收执法风险。

（六）农村金融机构税收优惠政策监管不严

农村金融机构税收优惠政策是具有多重限制条件的税收优惠政策，且后续文件较多，易出现执行偏差。根据《财政部 国家税务总局关于农村金融税收政策的通知》（财税〔2010〕4号）的规定，只有“农村信用社、村镇银行、农村资金互助社及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入”才能享受税收优惠政策。但是，在税收优惠的监督检查中发现，部分基层税务机关在开展税收优惠的后续管理时，没有从减免主体、减免时限和减免事项等多个限制条件进行判断，不能及时发现部分原符合条件享受该项税收优惠政策的农村金融机构在改变企业性质后，仍错误地沿用原来的税收优惠政策。如，D农村信用社改制成立农村商业银行有限公司，未将涉及机构类型变化的重要资料《金融许可证》向税务机关报送，导致税务机关无法准确掌握企业改制的信息。D公司在隐瞒机构类型变化的情况下提出退税申请，而税务机关在审核其备案资料时未能认真核实企业类型和行政区划这两个关键信息，仍沿用原信用社的税收优惠政策，从而错误地为其办理退税。

（七）代征个人出租住房税收优惠落实不到位

2016年“营改增”后，出租住房的纳税人由缴纳营业税改为缴纳增值税。基于税收新政策执行初期可能易发税收执法风险，对代征个人出租不动产增值税的情况开展专项督察。通过查看申报表、代开代征资料和开展实地核实，发现代征个人出租住房增值税优惠落实不到位的情况。主要分为两类：一是在个人出租住房的增值税代征中，虽然减按1.5%的优惠征收率，但未执行对纳税人减免幅度更大的小型微利企业税收优惠，即出租房屋取得的月租金收入不超过3万的增值税小规模人可以享受免征增值税的税收优惠。二是个人出租非住房按照5%的征收率代征，未执行小型微利企业免征增值税的税收优惠政策。

二、税收优惠管理问题的症结分析

（一）税务人员业务知识储备不足，对政策理解不透彻

从2015年开始，为深入贯彻落实国务院“放管服”改革要求，税务部门在全国范围内大幅度削减企业享受税收优惠的审批事项，努力优化税收营商环境，逐步提升纳税人享受税收优惠的便捷度与体验感。随着税收优惠由“审批制”改为“备案制”，部分基层税务机关放松对税收优惠的管理，出现“放”而不“管”的现象，忽视了税收优惠管理中的税收流失与税收执法风险。一方面，一些税务干部认为备案制下的税收优惠事项是纳税人的责任而忽视放任，放松对相关税收优惠政策的学习，综合知识储备不足，加上监管手段的制约，导致税收政策执行错误。另一方面，在后续管理中，存在税务人员主动钻研业务意识不强，对相关税收优惠政策理解不透彻，仅仅机械地应对推送的疑点，对税收风险点消除情况的审核不够深入、细致；同时对企业的股权结构、经营情况、工艺流程等情况也不甚了解，容易导致执法风险，造成税收流失。

（二）税收政策宣传欠精准，重共性轻个性

由于税收优惠政策的种类繁杂、形式多样，政策更新比较快，而部分纳税人对于税收优惠政策的了解不够深入，全面掌握税收政策存在实际困难。一方面，由于纳税人对相关税收优惠政策掌握不到位，理解错误，容易出现对税收政策的无知性不遵从。另一方面，由于税务机关在税收政策宣传过程中较多注重宣传广度，较少关注纳税人的个性需求，缺乏个性化的、有针对性的政策宣传和纳税辅导，易出现符合享受税收优惠的纳税人因不了解相关政策而未能享受税收优惠红利的问题。

（三）第三方数据信息缺失，制约税收管理

税务机关在税收优惠管理中，由于第三方信息获取不及时、不全面、数据分析不足等因素，伴生了新的税收管理风险。一是缺乏有效的信息共享机制。税务部门与发展改革、环保、土地管理等部门的信息交换共享机制尚未健全，对备案享受税收优惠纳税人的相关信息尚处于零散、碎片化的状态。同时，税务机关掌握的第三方信息不够及时、全面，制约了税收管理的质效。二是数据的深度分析不足。由于第三方信息提供主体分散、标准和口径不统一，导致税务机关对第三方数据的利用率较低，难以通过建立完善的税收优惠风险指标体系，对纳税人享受税收优惠的备案资料进行真实、完整、全部的比对，不能有效防范、消除税收优惠管理中的风险和漏洞。

（四）税收优惠后续管理不到位，存在执法风险

一是，关键性的备案材料缺失。在税收优惠的执法检查中发现，部分税务机关留存的减免税档案资料存在资料不齐全或者纳税人没有报送齐全相关资料的情况，甚至缺少能够证明纳税人符合减免税条件的关键性资料。如，因改制申请免征土地、房屋权属契税的纳税人缺少《契税纳税申报表》、房屋产权证和土地使用证复印件、改制前后的投资情况的证明等关键性资料。二是，税收优惠备案审核不及时。主要表现在大部分税收优惠事项从审批制改为备案制以后，由于后续管理不到位，税务机关没有及时进行备案资料的审核或实地核查，导致一些不符合条件的纳税人享受了税收优惠，或是一些经营情况发生变化不再符合条件享受税收优惠的纳税人继续享受税收优惠，从而给税务机关和税收管理员带来税收执法和廉政风险。三是，岗责衔接不顺畅导致后续管理缺位。税收优惠改为备案制后，税务机关按照规定在后续管理应采用风险管理、纳税评估、税务稽查等方式，对纳税人享受税收优惠情况进行核查。但是，在实际税收管理工作中，因部门之间岗位衔接不顺畅，容易导致税收优惠的后续管理缺位。如，企业所得税汇算清缴管理工作由所得税管理部门组织实施，而税源专业化管理改革后，风险管理则由风控部门组织实施，税收风险点主要是推送给税收征管部门，若部门之间信息传递不顺畅或岗位人员更换频繁，容易出现管理真空。

三、加强税收优惠执法监督的建议

（一）积极应对新形势，提升税务人员思想认识和业务能力

近年来，我国税收优惠政策频出，逐年掀起减税浪潮。面对密集落地的税收优惠政策，各级税务机关应高度重视税收管理转型阶段出现的一系列新情况和新问题。首先，要提高思想认识。尽快制定加强税收优惠备案后续管理的实施意见和办法，完善岗责体系，明确工作职责，提高思想认识，进一步建立税收优惠备案管理的体制、机制。其次，提高税务干部的业务能力。一方面，通过强化培训、上挂交流、下户检查等多种渠道，不断提升基层税务干部对政策的理解和把握能力，提高税收优惠事项办理的能力和办理质量。另一方面，根据税收优惠备案后续管理过程中可能存在的风险点、重难点，分专题、分类别开展实用审核政策和技巧讲解，有效提升税务人员的审核能力，增强备案类税收优惠事项的风险防控水平。

（二）优化纳税服务，提高纳税人税法遵从度

一是，加强税法宣传和纳税辅导。通过纳税人学堂、税收宣传月、重点专题宣传等多种方式，提升纳税人对各类税收优惠政策的知晓度，提高其办税能力和维权意识。在具体的纳税辅导中，税务机关可针对容易出错的热点、难点问题配套设计政策问答、案例解析，统一政策执行口径。二是，精准推送税收优惠政策。税务机关利用大数据筛选可能符合税收优惠条件的纳税人，通过短信平台群发短信、电子税务局网站信息、税务公众微信号等公开方式进行宣传，有效提高税收优惠政策宣传的精准度和针对性。尽量减少纳税人因对税收优惠政策不了解或掌握政策不全面导致的无知性不遵从。三是，做好风险提醒。税务机关以风险管理为导向，在税收优惠备案的后续管理中，侧重对信用级别低、风险等级高的纳税人做好风险提示提醒，促进纳税人自我修正、自愿遵从。进一步加强征纳沟通，顺畅纳税人诉求反映渠道，真正从依法治税的角度及时识别和处理税务争议，保障纳税人合法权益，进一步营造征纳互动配合的良好共治氛围。

（三）完善岗责内控体系，明确后续管理要求

税收优惠由审核制改为备案制后，对纳税人的税法遵从度提出更高的要求。若税务机关后续审核不及时，使部分不符合税收优惠标准的纳税人经报备也享受了税收优惠政策，将给征纳双方带来风险。建议将税收优惠后续管理融入税收征管改革和税源专业化管理的大局之中，把后续管理的具体事项和要求匹配到征管流程和岗位职责中，据此开展税源监控、风险评估和风险应对等工作。一是规范政策执行。在执行延续性税收优惠政策时，应梳理政策沿革，对照原文件进行分析，充分理解立法本意和适用范围。二是严格优惠管理。对纳税人享受税收优惠的备案资料严格把关，加强与相关部门的信息交流，定期开展税收优惠管理工作自查自纠。定期对纳税人享受减免税的资格条件、提供申报材料的真实性、有无超期享受减免税等情况进行全面的核查，发现问题及时自我纠正。三是提高风险应对能力。对易出现问题的税收优惠后续管理事项进行梳理，分析容易发生税收流失的风险点，积极探索建立税收优惠风险指标预警体系，增强事中、事后风险管理，促进税收优惠政策落实。同时，细化管理，明确要求，形成操作指南，不断丰富税务人员的风险识别方法和应对手段，提高风险管理能力。一方面，对不符合优惠条件，弄虚作假提供资料的纳税人，要坚决撤销备案、追征税款、滞纳金并依法实施行政处罚；另一方面，通过数据分析，资料审核等手段，及时发现符合税收优惠条件但未能享受的纳税人，并进行核查和宣传，不折不扣地将税收优惠政策落到实处。

（四）加强部门信息共享，深化数据分析运用

一是，在税收优惠的后续管理中，应坚持以风险管理为导向，以信息管税为基础。与发展改革、科技、工商、环保等部门建立常态化的信息沟通机制，打破“信息孤岛”，定期获取税源管理的重要数据和信息。通过全面掌握纳税人的各项信息，及时采取应对防范措施，降低纳税人的税法遵从风险和税务机关的税收执法风险。二是，不断深化第三方数据的分析、运用，建立和完善风险指标库。采用科学的分析和管理手段，加强税收征管数据和第三方数据的关联性分析。以风险业务指标为目标驱动，建立一批针对税收优惠业务事项、风险命中率高的风险识别指标，强化税收优惠管理的风险识别和风险评估，为风险应对和税务检查提供连贯的基础信息。三是，按照分类分级管理要求，合理确定税收管理员的工作职责。对高风险事项和行业在后续管理上加大资源配置力度，组建专家团队，集中优势力量解决重大、突出的税务问题，切实提升后续管理质效。

（五）持续推进税收执法监督，有效防范税收管理风险

一是，健全岗位职责和内控体系。进一步建立健全税收优惠管理的内控机制，强化对税收优惠的事中、事后管理，明确岗责体系。一方面，要厘清各部门的职责分工，将任务分解到人、责任落实到人，压实执法责任。人员岗位调整时必须做好工作交接，做到无缝对接，防止出现管理真空，形成良好的内部制约机制。另一方面，要加强内控制度的执行力，构建内部控制疑点指标，并提出相应的管理措施和工作建议，为基层税务机关贯彻执行税收政策提供有效抓手，形成内部制约的良好机制，有效防范税务干部的执法风险和廉政风险。二是，加强事中事后监管机制和制度建设。在税收执法监督过程中，通过综合运用案头分析、询问约谈、实地核查、第三方信息印证等督察手段，及时发现和纠正基层税务机关和税务人员在税收优惠后续管理的缺位和执法过错问题，有效规避税收风险，促进税收管理规范。三是，加强舆论宣传引导。税务部门通过开展涉税风险提示，提高社会各界对涉税风险的关注度，优化税收环境的社会认同度。畅通纳税人申诉的渠道，及时解决纳税人反映的涉及税收优惠政策的问题，积极落实税收优惠红利。四是，剖析典型案例。税收工作是一个有机体，将税收执法监督中发现的典型案例进行充分剖析，进一步探索和完善执法监督与业务管理配合协作机制，为建立和完善科学合理的议事决策机制和考评机制提供有益借鉴。

（六）严格执行责任追究制，提升管理质效

严格的责任追究制是解决当前基层税务管理方面“疏于管理、淡化责任”情况的有效手段。一是严格执行责任追究制。对在税收优惠管理中存在问题的税务机关和税务执法人员严格追究责任，促进其执法意识和执法水平的提高。同时，通过以督促管、以督促收，不断放大税收执法监督成效，推进税收工作整体效能提升。二是不断优化税收执法质量评价指标体系。从税务登记、发票管理、申报征收、税收优惠、税收法制、税务稽查等方面，分别设置评价税务机关、税收执法人员的统一的税收执法质量评价指标。根据历年执法质量评价结果，不断优化各项指标的权重和赋值方法，注重提升税收执法质量评价工作的科学性和合理性。三是将税收执法责任追究与税务数字人事管理相结合。科学合理地运用税收执法质量评价结果，体现正向激励与过错惩戒相结合的原则，将税收执法责任追究与税务数字人事管理相结合，完善税务干部的考核管理，为税务部门落实全面从严治党、加强干部考核评价发挥更有效的积极作用。