建设“智慧财政”助力地方财政管理——以湖北省为例

●刘林林

一、“智慧财政”的背景及影响

自2008年IBM（国际商业机器公司）提出“智慧地球”概念以来，“智慧”的理念就越来越多地受到世人关注。伴随各国智慧城市如火如荼的建设步伐，“智慧经济”“智慧社会”等概念元素扑面而来。据不完全统计，我国有超过600个城市在着力发展智慧环境、智慧交通、智慧旅游、智慧电网等多方面多层次领域。

2017年6月30日，中国平安旗下子公司——重庆金融资产交易所联合财政部财政科学研究院，以及麦肯锡、毕马威等国际咨询机构，经过2年研发，在广西南宁正式上线“公共资产负债管理智能云平台”（简称“智慧财政”）一期。这是该平台在国内地方政府中的首次尝试，可为地方政府提供财政大数据云平台、财政智能分析系统和财政动态管理报告，找准地方财政管理难点和痛点，包括债务规模、借债成本等复杂问题。自上线以来，南宁市融资服务平台累计入会会员268家，累计挂牌项目总金额292.64亿元，已完成竞价项目237.24亿元；累计为南宁市国有企业直接节约融资成本超过1.4亿元。此外，南宁产权信息平台自上线以来，累计成交60宗各类产权投资项目，总标的金额超过11亿元，溢价超过20%。

除南宁外，中国平安“智慧财政”已在广东省政府、深圳市政府、哈尔滨市政府、长沙市政府等多地上线运行，助力地方政府“管账”“省钱”。目前，“智慧财政”的作用发挥与影响力已开始形成。

二、“智慧财政”对湖北省财政改革与发展的重要意义

近年以来，湖北省传统产业持续回落、投资项目后劲乏力、消费需求逐步放缓，经济下行的压力对该省财政改革与发展及政策的落实落地带来了较大的影响，进一步制约与迟滞了财政职能的积极发挥与充分施展。随着“智慧财政”理念引领与实际运用的不断深入，“智慧财政”已是当前财政改革与发展的新方向、新途径、新手段，也是当前不可抵挡的时代趋势和任务需要。目前，该省财政信息化建设在完成全省IT运维服务管理系统建设、信息系统归口管理的基础上，按照“五统一”的标准，制定了财政应用支撑平台2.0建设方案；按照财政信息化建设由分散建设向统建统管转变的思路，制定印发了《湖北省财政厅信息化建设管理办法》；按照“互联网+政务服务”与深化“放管服”改革的框架，完成了财政信用平台与湖北省信用信息服务平台的对接，建立了省级大集中模式下的财政电子票据管理平台；按照网上办公和电子公文传输无纸化、快捷化的要求，省财政厅对各市县区财政局不再邮寄纸制文件，实现了红头文件网上流转，大幅缩短公文传递时间，提高了办公效率，降低了行政成本，等等；但上述信息化建设与“智慧财政”范畴的参数和体系相比，还需进一步推进财政大数据平台建设，进一步完善信息资源利用，进一步整合财政核心业务系统，进一步集中部署升级部分市州县主要业务系统等，以达到湖北省财政厅厅长龙正才同志提出的“横向整合打通、纵向互联共享，形成全省统一财政信息平台”的要求与标准。因此，加快加紧“智慧财政”的理论研究与探索实践，对于促进湖北省财政稳健改革与快速发展，具有重要意义与积极作用。

一是有利于积极推进财政改革与发展，适应经济下行压力的形势。财政是国家治理的基础和重要支柱。湖北财政坚持服从和服务大局，维护社会民生改善，不断促进湖北经济与社会高质量发展，发挥着“四两拨千斤”的积极引导作用。特别是2018年以来，受中美贸易摩擦影响，市场主体投资信心出现波动，民众消费预期下降；国内系统性债务风险金融风险因素不断增加，部分实体经济经营困难，同时该省经济区域分化发展加剧，出现武汉继续领跑，而“两副”和“多极”支撑不足的局面。为此，面对新的形势与特点，湖北省稳妥应对风险，直面经济下行压力勇敢爬坡过坎，同时更加积极大胆谨慎充分运用好财政工具和手段，缓解和解决经济发展与增长的问题。因此，加强财政资金的精准施策、靶向投放、全过程实施绩效目标管理与监督，已是目前推进财政改革与发展，促进经济平稳增长的主要方向和重要课题。“智慧财政”的核心功能和技术手段正是解决财政改革与发展难点疑点痛点的首选武器，因而将成为实现经济与社会高质量发展拟选的最佳平台。加强“智慧财政”积极研究与探索实践，并引入到财政改革与发展上来，无疑是解决当前该省经济下行压力，充分发挥财政职能的有效手段之一。

二是有利于财政资金决策与分配的最优化，确保国家财政政策科学合理。财政资金决策与分配的最优化，来源于财政政策与执行体系各个要素的不断整合与反复融合，形成最有效的平衡点或态势。通过“智慧财政”功能的信息透明度、快捷度与资金投入投放的精准度，可以把有限的财政资金发挥充分甚至极致。比如：通过大数据帮助财政对宏观经济进行追踪、监测，及时发现预警信号，对税收和收入再分配能够精确测定规模和效果，真正发挥一支“看得见的手”的作用。这是财政资金决策科学化精细化的理想目标，也是财政资金预算分配的终极目标，同样也是防范财政资金投放低效、失效、无效，化解各类风险最有效的方式，在确保国家财政政策科学合理上起着至关重要的作用。

三是有利于加快预算精准执行，提高财政资金使用效益。财政资金是国家机构运行的重要保障，是执政为民维护安全稳定的生命血液，是稳增长促发展的主要支撑，同时财政资金预算的科学完整与精准绩效，决定着国家深化改革是否顺利推进，决定着国家重大战略部署是否有力落实，决定着保障民生政策是否按标准及时兑现，也影响着当前经济发展的进程。“智慧财政”的概念与思想的提出，从根本上来讲，就是通过“智慧”手段，健全和完善科学的财政预算，高效的预算执行，最终让公共财政政策和资金充分惠及人民。从效益上讲，“智慧财政”就是要把财政资金的来源与支出，运用到最大化最优化，说到底就是要更快更准地把财政预算资金执行到位。

四是有利于财政性资金的系统监管，确保财政资金安全稳定。财政资金安全是财政管理的一条重要生命线。各种手段的监管力量已是层出不穷，技术手段监管变革犹如军事战争形态的变革，因而“智慧财政”的技术因素必定是目前以人工智能、大数据、云核算为代表的一系列最前沿的技术与手段。加强智能监管将是财政性资金系统监管的必然趋势，也是长远规划的必定目标。运用“智慧财政”的优势功能加强财政性资金监管，是确保财政资金安全稳定的有力武器与最佳途径。

三、加强“智慧财政”建设的初步构想

所谓“智慧财政”，就是利用互联网技术、大数据、人工智能技术等一系列先进理念与手段来简化快捷处理财政信息、优化财政解决方案的方法。如何实现？笔者认为需要从多个维度多个方面来考虑、谋划和实施。

（一）确立“智慧财政”的湖北方案

追求中国梦有湖北篇，倡导“一芯两带三区”有湖北路。在加快推进湖北财政高质量发展过程中，要勇立潮头，提高站位，不断创新财政发展与改革的新思维新思想，真正确立起湖北版的“智慧财政”之路。如何勾勒湖北“智慧财政”？笔者认为：首先，要找准符合湖北实际，能够解决实际问题的思路与模式；其次，要以“智慧财政”服务于地方政府财政管理为根本出发点；最后，要按照“一体化财政、高效财政、数字财政、智能财政”的目标，加强“智慧财政”建设，打造快捷高效平稳的财政发展与改革之路，更好地促进湖北经济社会高质量发展。

（二）集中力量，加大“智慧财政”元素的积极投入

一项巨大的系统工程，需要集体的积极投入与多方的密切配合。只有集中多方力量，各层各级齐心协力，才能在“智慧财政”建设中有所突破。

一是加强顶层设计，充分做好筹划工作。“智慧财政”的提出与谋划，需省级财政部门高度重视以及省以下各级财政的密切配合，要把“智慧财政”列入党组议程，突出组织支持的重要性；同时要立足于湖北省实际进行充分调查研究，把培育发展“智慧财政”的各种不利因素和有利条件摸清、参数找实、定位框准，从而为高质量的“智慧财政”筹划方案奠定扎实基础。这方面，可借鉴学习十堰市郧阳区财政局的经验和做法，他们在2012年就先行先试，超前筹划设计，积极与网络技术公司精诚合作，充分运用互联网技术与相关数据平台，开发了乡镇财政管理信息系统，做到了所有乡镇财政资金信息互联互通、监管全面覆盖。

二是加大“智慧财政”政策法规与制度办法的研究。一方面，要积极借鉴国外或其他省市成功的经验与成熟可复制的法规制度，大力吸纳消化，转化成自己的可用成果。比如：2015年9月，浙江省人大常务委员会批准通过的《杭州市智慧经济促进条例》，在规范“智慧”的生成条件与发展方式等方面，具有很强的针对性与可操作性，对于湖北省“智慧财政”所需要的各个要素来讲，可以进行充分参照、类比、吸收、提炼。另一方面，要结合湖北省实际，提前预想或从试点县市中找出思路，研究制定“智慧财政”投入与运行的试行指导意见或办法制度，可以通过先行先试或先行后完善的路径来保障“智慧财政”的建设进程与可持续发展，确保“智慧财政”建设有法可依、有规可循，保证“智慧财政”建设稳妥健康前行。

三是加大技术性研究与开发。1978年3月18日，邓小平同志曾在全国科学大会上提出了“科学技术是生产力”的论断。2001年7月1日，江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中也指出：“科学技术是第一生产力，而且是先进生产力的集中体现和主要标志。”2013年9月30日，习近平主席在十八届中共中央政治局第九次集体学习时讲话强调：“科学技术越来越成为推动经济社会发展的主要力量，创新驱动是大势所趋。”这一系列的精辟论断，揭示了科学技术在现代社会中的重要作用，为我国社会主义市场经济中的技术发展指明了方向。加大技术性研究与开发，推动科技手段创新，对加强“智慧财政”建设具有重要意义。为此，要以大数据、云核算、区块链、物联网、人工智能、RPA、OCR等为代表的新技术新技能为突破口，投入力量、投入政策、投入资金，下大力抓好技术研究与开发，让“智慧财政”更智慧、更智能。比如：在人工智能方面要加强机械学习技术、知识图谱技术的创新与深化，这可以在未来财政资金监管上产生历史性变革，也是监管手段的颠覆创新与提质，也就是说任何一笔财政资金只要进入“智能”通道，系统都会以快捷化、图形化、痕迹化、拓扑化的形式全方位全时段无死角无缝隙地抓住任何一个资金走向漏洞，这可为财政职能的充分发挥提供强有力的支撑，同时体现了技术手段创新的前瞻性与传统手段无法比拟的先进性。

四是加大“智慧财政”人才的培养。人才资源是科学发展的第一资源、第一要素、第一推动力。首先，要做好人才规划。编制好“智慧财政”人才队伍建设中长期规划，将人才纳入湖北省财政建设年度目标，同时抓紧制定具体人才引进和培养工作方案，按照时间表和路线图，将人才培养尽快推入建设轨道。其次，加大“软硬环境”建设力度。“软”环境建设是指要营造重视、爱惜高素质技能型专门人才的良好氛围；“硬环境”建设是指建立健全激励人才的制度机制、加大资金投入与其他保障措施力度，让“智慧财政”人才能够充分孕育与成长。最后，加强人才“智库”建设。开展财政系统“智慧财政”建设人才调查活动，编制“智慧财政”需求目录，建立“智慧财政”人才信息服务平台，让更多的力量与精英投入到“智慧财政”建设上来。

（三）充分发挥“智慧财政”作用，挖掘其巨大潜力，最大限度地夯实财政职能

“智慧财政”是一个系统性很强的概念和元素。本文定义它是一种方法，但也可理解是一种思想、一种理念，也可以是一类平台。目前，它主要通过各类平台来充分发挥其作用，进一步实现方法的科学快捷、思想的超越独特、理念的精深先进。湖北财政应该从以下方面去探索实践。

一是部署构建财政云管理平台，打造“一体化财政”。云即是通常所说的网络或互联网，而云管理平台是借助网络或互联网提供数据以及数据存储运转的空间（如网盘、微盘等），其简称为CMP（Cloud Management Platform），这是在云计算的发展上衍生出来的第三方管理平台。作为云环境下财政运维体系的重要基础平台，就是利用云管理平台方便快捷的特点，通过为云管理、云运维、云用户多种角色的人员提供统一、高效、灵活的云服务，助力财政工作人员实现在不同的网络环境或不同的电脑中都可以使用自己的各种政策、文件、数据等，给整个系统提供了便利的渠道与空间，只需网络，便可实现最方便的平台跨越，进一步释放了云平台的潜在价值，确保财政职能在云服务交付中充分快速发挥，进而发展成为“一体化财政”模式或趋势。

二是建立综合管理系统，打造“高效财政”。建立综合管理系统就是要融合财政业务和信息技术，打造科学、安全、高效、精细的财政管理应用系统。实现预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价“四位一体”的财政管理系统，建成覆盖所有财政性资金、辐射各级预算单位，公开透明、服务便捷、安全可靠、高效运行的政府公共财政门户，全面提升政府财政运行与经济管理的效率和水平，实现阳光财政。

三是构建泛财政数据中心，打造“数字财政”。为适应信息全球化迅猛发展的趋势和我国政府管理现代化、信息化发展的要求，财政部按照党中央、国务院的指示，从1999年下半年开始规划建立“政府财政管理信息系统”。2002年初，国务院正式命名财政部“政府财政管理信息系统”为“金财工程”。它是全国财政系统推广应用的主要平台，是一个集中数据库的数据平台，是联结上下级系统的桥梁，是统一数据交换的中枢，在推进信息共享、工作协作、提高效率中发挥了至关重要的作用。所谓构建泛财政数据中心就是要包含金财工程应用数据平台及大平台之外数据所有汇聚的中心，就是将财政系统内部各部门、各信息系统以及与财政相关的其他单位（比如信息量比较大的税务、工商、经信等部门）的各信息系统之间的相关数据集中到一个数据仓库平台体系，通过系统工具将各类数据统一管理，形成一个综合、全面的数据管理中心，也就是泛财政数据中心。构建泛财政数据中心也是适应我国2015年以来积极推进实施国家大数据战略的重要体现与理念创新。

四是引入人工智能，打造“智能财政”。人工智能是一门基于计算机科学、生物学、心理学、神经科学、数学、哲学等学科的科学和技术。人工智能的一个主要推动力为开发与人类智能相关的计算机功能，例如推理、学习和解决问题的能力。该领域的研究内容主要包括机器人、语言识别、图像识别、自然语言处理和专家系统等。人工智能自诞生以来，理论和技术日益成熟，应用领域也不断扩大，可以设想未来人工智能带来的科技产品，将会是人类智慧的“容器”。人工智能可以对人的意识、思维的信息过程进行模拟。人工智能不是人的智能，但能像人那样思考，也可能超过人的智能。

2018年10月31日，习近平主席在十九届中共中央政治局第九次集体学习时强调：“人工智能是引领这一轮科技革命和产业变革的战略性技术，具有溢出带动性很强的‘头雁’效应。在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术的驱动下，人工智能加速发展，呈现出深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征，正在对经济发展、社会进步、国际政治经济格局等方面产生重大而深远的影响。”人工智能的重要地位不言而喻，财政系统引入人工智能，打造“智能财政”将会呈现出很强的时代性和先进性。因此，湖北省打造“智能财政”就是要通过充分利用好人工智能的先进思维与先进技术，为该省财政部门提供主题分析、财智搜索、业务监督、数据画像、辅助决策支持等有价值的高含金量数据服务，全面提升财政部门精准治理能力和财政资金综合使用效益，也更好地推进政府服务“一网、一门、一次”改革，真正地做到提质增效。