基于财务风险管控的我国公立高校内部控制研究

●段卓鑫 石雅军

一、引言

百年大计，教育为本，自2007年党的十七大提出“优先发展教育，建设人力资源强国”以来，我国高等教育事业飞速发展，我国公立高校招生规模不断扩大，建筑物、科研仪器设备、信息化设备等硬件设施不断完善，课程体系、学科布局、校园氛围等软件设施不断改善。我国公立高校的不断发展离不开资金的大量投入，资金的筹集、使用过程日益复杂，财务活动日渐多元化，加大了我国公立高校的财务风险，对我国公立高校内部控制的建设提出了更高的要求。目前，我国公立高校的内部控制并不完善，不能对财务风险进行有效的识别与控制。因此，基于财务风险管控的视角，研究我国公立高校的内部控制，可以帮助我国公立高校更好地进行内部控制的建设，更好地识别、控制财务风险，实现可持续发展。

二、我国公立高校面临的主要财务风险

我国公立高校面临的财务风险主要是在资金的筹集、使用等资金运作的过程中，由于不确定性因素的存在，对我国公立高校财务带来损失的风险。我国公立高校面临的财务风险一般包括财务管理风险、资本运营风险、经济业务风险。

（一）财务环境风险

财务环境是我国公立高校进行财务风险管控的基础，财务环境体现在财务制度、财务管理工作的组织、财务人员管理等方面。财务环境风险是我国公立高校财务环境建设方面存在的风险。

在财务制度的建设方面，我国公立高校面临的风险主要包括内部财务风险管理制度不健全、一些内部财务风险管理制度没有得到有效的执行等。

在财务管理工作的组织方面，首先，我国公立高校缺乏独立的内部审计部门，即便设立了独立的内部审计部门，内部审计部门的职责也没有得到发挥，没有对我国公立高校的经济活动进行有效的内部监督。其次，参与财务管理工作的财务部、资产管理部、基建部、采购部、审计部等部门，缺乏信息沟通的平台，部门之间没有建立有效的沟通协调机制，责任划分不够明确，使得我国公立高校经济活动的计划、决策、执行、监督等环节未能分离。

在财务人员管理方面，我国公立高校没有为财务人员提供继续教育，没有建立财务人员的培训机制，关键的岗位没有施行轮岗机制，没有实施有效的财务人员考核机制，增大了我国公立高校的财务环境风险。

（二）资本运营风险

我国公立高校面临的资本运营风险可以分为筹资风险、投资风险两种类型。

我国公立高校面临的筹资风险主要包括银行贷款的规模、利息率、期限结构带来的风险。银行贷款规模越大，到期偿还的压力就越大，财务风险就越大。银行贷款的利息率越高，我国公立高校所需要支付的利息费用就越多，资金压力就越大，财务风险就越大。银行贷款的期限结构是指我国公立高校所需资金的投入期限与银行贷款期限的匹配程度，若是用短期银行贷款资金投资于长期项目的建设，由于长期项目的资金回报所需时间较长，到期我国公立高校可能会没有偿还能力，增加财务风险。筹资风险是我国公立高校财务风险中最主要的风险。

投资风险分为对外投资风险及对内投资风险。在对外投资风险方面，我国公立高校一般会使用自主资金投资于校办企业、科学技术转化项目等投资项目，校办企业的盈利性与经营管理为我国公立高校带来了风险，同时，科学技术转化项目的转化率、转化产品的质量、投资的回收存在一定风险。在对内投资风险方面，我国公立高校不断扩大招生规模的同时，加大了对学生公寓、餐厅、实验室、教学楼、图书馆、科研仪器设备、信息化设备、师资力量、教学资源等硬件设施和软件设施的投资。在进行项目投资决策时，若是缺乏预算与计划，盲目进行投资，会出现资金链断裂、项目搁置、投入的资本难以收回的现象，进而会浪费我国公立高校的资金，增大其投资风险，造成我国公立高校的资金损失。投资风险是我国公立高校不断发展的过程中一直存在的风险，是我国公立高校面临的第二大风险。

（三）经济业务风险

经济业务风险主要是我国公立高校在对经济活动的业务流程控制方面面临的风险。我国公立高校对业务流程的控制主要包括预算控制、收支控制、采购控制、资产管理、合同管理。

在预算控制方面，我国公立高校面临的风险主要体现在预算编制、预算执行、决算及评价中。具体来说，预算编制的科学性、合理性直接决定了预算执行过程中的财务风险大小。预算执行的规范性，体现了预算的约束力，预算执行的规范性越低，预算的约束力就越小，我国公立高校面临的风险就越大。决算与评价对预算的编制与执行起到了监督作用，决算与评价机制越不完善，我国公立高校面临的财务风险就越大。

在收支控制方面，收入是否合规，收费项目、收费标准是否合理、合法，有无擅自收费、有无随意提高收费标准；支出是否按照预算执行，是否存在虚假开支，专项经费是否专款专用，都会为我国公立高校带来财务风险。

在采购控制方面，采购计划、采购预算的合理性，采购方式的恰当性，影响了我国公立高校财务风险的大小。

在资产管理方面，我国公立高校面临的风险包括货币资金的管理风险、实物资产以及无形资产的管理风险。

在合同管理方面，合同的订立是否符合规定，合同是否得到了全面履行，影响了我国公立高校的财务风险大小。

三、我国公立高校财务风险成因分析

（一）我国公立高校内部控制环境不完善

1、我国公立高校管理者缺乏财务风险防范意识。我国公立高校管理者的聘任由国家政府部门指定，且实行的是任期制，在任职期间，我国公立高校管理者关注的重点主要是学校的规模、科研成果、招生、办学质量等与高效管理者绩效评价密切相关的问题，对财务风险缺乏关注度，缺乏财务风险的防范意识。同时，由于我国公立高校属于政府部门管理下的事业单位，所有权属于国家，属于非盈利组织，不用承担经济损失，在任职期间到偿还期限的银行贷款，可以再通过银行贷款进行偿还，以银行贷款偿还银行贷款，不断延长偿还贷款的时间，直至任期结束，我国公立高校管理者任期制度进一步降低了我国公立高校管理者的财务风险防范意识。

2、我国公立高校内部控制制度不健全。为加快我国高校内部控制制度建设，财政部2015年发布了 《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，教育部2016年发布了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，一定程度上推进了我国公立高校内部控制制度建设，但我国公立高校内部控制制度还在建设中，没有将实际发展情况与内部控制很好地结合起来，没有形成统一的内部控制制度体系，内部控制制度主要是会计制度，主要内部控制的部门是财务部，对我国公立高校其他部门的约束力很小。此外，我国公立高校缺乏针对预算、收支、采购、资产管理、合同管理等业务流程的内部控制制度，没有对我国公立高校业务流程的风险点进行把控，使得我国公立高校内部控制制度流于形式。

3、我国公立高校组织结构缺乏科学性。目前我国公立高校组织结构缺乏科学性，有些公立高校未设立独立的审计部门，一些公立高校设立了独立的审计部门，但内部控制制度的建设仍然是由财务部主要负责，财务人员人数有限，不仅要完成本职工作，还要兼顾内部控制工作，使得内部控制的内部监督、评价等工作流于形式，降低了内部控制的效果，减弱了内部控制的约束力。此外，我国公立高校的其他部门内部控制意识薄弱，加大了内部控制难度。

4、我国公立高校财务人员素质能力有待提升。目前，我国公立高校的财务人员日常工作的主要内容是学费收缴、费用报销、薪资发放等，工作内容较为简单，我国公立高校又缺乏继续教育，使得我国公立高校财务人员的专业能力不足，素质不高，不具备实施内部控制的专业水平。系统内控制度的建立与实施，需要财务人员、审计人员等相关人员学习一定的专业理论知识，而我国公立高校财务人员的专业能力没有达到这一要求。

（二）我国公立高校财务风险管理体系不完善

目前，我国公立高校的资金来源主要有四种：财政拨款、高校收费、产业收益、银行贷款。财政拨款是我国公立高校筹资的主要方式之一，我国公立高校的发展主要是依赖国家的财政拨款。财政拨款主要包括教育事业拨款、科学事业拨款、基础建设拨款、专项资金拨款以及其他拨款在内的经费拨款，财政拨款要求专款专用，具有较多限制，且我国属于发展中国家，国家的财政能力有限，教育经费有限，使得财政拨款金额有限，满足不了我国公立高校日益发展所需的资金数量。高校收费是我国公立高校财务收入的稳定来源，一定程度上缓解了我国公立高校发展的资金压力，但高校收费标准受国家统筹计划的限制，不能随便调整，为我国公立高校弥补资金需求的能力有限。至于产业收益，目前大多数普通公立高校的校办企业管理、经营方式等方面存在问题，导致很多校办企业盈利能力有限，能够为我国公立高校提供的资金数额有限。因此，银行贷款成为了我国公立高校主要的筹资方式，随着我国公立高校的扩招，高校硬件、软件设施的投入需要不断加大，导致资金缺口不断增大，我国公立高校的非营利性导致其筹资渠道比较窄，筹资方式比较单一，不得不向银行进行贷款，将贷入的资金投入到项目建设中去，导致在银行贷款到期时，并没有多余的资金偿还贷款，只能通过向别的银行再贷款来偿还已经到期的贷款，导致我国公立高校贷款的金额不断增多、规模不断扩大，日益膨胀的贷款规模无疑增加了高校的财务风险。我国公立高校财务风险管理体系不完善，导致我国公立高校对财务风险不敏感，对债务带来的财务风险难以识别，给我国公立高校带来了极大的财务风险。

（三）我国公立高校业务活动缺乏控制

我国公立高校对业务活动缺乏控制，主要体现在预算控制不严格及资产管理效率低两个方面。

在预算控制方面，首先，我国公立高校在2013年才将权责发生制的记账制度引入会计核算中，但在日常的会计核算中，收付实现制仍然是其主要的核算方式，会计核算不够成熟。没有对收入、支出进行精细的预算编制，没有将具体的财务状况与学校的发展规划有机地进行结合，导致我国公立高校预算的编制缺乏合理性和科学性。其次，我国公立高校预算的执行缺乏约束力。我国公立高校在日常经营过程中，预算的执行约束力不强，导致预算外的项目频生，超出了预算的控制范围。此外，在日常经费报销时，只要是与项目、科研相关的经费都可以报销，没有将经费报销金额与预算数进行比较，没有做到对报销金额的有效控制。

在资产管理方面，我国公立高校存在重采购轻管理的现象，对于资产的使用效率缺乏相应的考核制度。资产采购时，按照事先编制的预算执行。资产登记时，我国公立高校采取的是学校及学院双重登记的模式，登记人为学校，使用人为学院，登记人与使用人不同，加大了资产管理的难度。此外，在资产的日常使用中，我国公立高校缺乏动态的管理，资产存在闲置、损坏、丢失的问题，使得资产的账面数与库存数不相符。

（四）我国公立高校信息沟通不畅

目前，我国公立高校的信息系统处于建设状态，虽然人事、财务、教务等部门都拥有信息系统，但不同部门所使用的信息系统与各自部门的业务活动密切相关的，只为本部门提供服务，系统之间各自独立，缺乏有效的联动，与内部控制机制无法融合，导致各个部门信息无法有效沟通。同时，我国公立高校的内部控制信息公开程度较差，在我国公立高校的网站中公开的信息大多是学校动态、新闻时事，缺乏对财务、预算、资产等与内部控制相关的信息，不利于内部控制制度的实施。

（五）我国公立高校监督机制不健全

我国公立高校的监督机制不健全，主要表现在内部监督不力、外部监督不到位两个方面。

我国公立高校缺乏独立的审计部门，设立审计部门的高校，其审计部门的定位为财务部的辅助部门，缺乏独立性，没有履行审计部门的审计职能，没有对我国公立高校的日常活动进行风险把控，对我国公立高校的监督不力。

我国公立高校缺乏政府部门的外部监督。政府部门会定期对我国公立高校进行评估，但评估的主要内容是学校的组织管理、发展规划、课程管理、教师教学等几部分。评估的内容并不包括我国公立高校的财务活动及财务风险，对于我国公立高校向银行大量贷款的筹资活动以及大量贷款为我国公立高校带来的财务风险，政府部门并没有给予较多的关注，没有制定我国公立高校贷款的审核和批复制度，没有进行相应的监督。

四、基于财务风险管控的我国公立高校内部控制建设

（一）完善我国公立高校内部控制环境

1、提高我国公立高校管理者的财务风险防范意识。我国公立高校应该提升管理者的财务风险防范意识，对财务风险进行有效的控制。由于我国公立高校管理者只拥有管理权，所有权属于国家，一些公立高校的管理者盲目扩大招生规模，导致资金的大量紧缺，又向银行进行了大量贷款，为我国公立高校增加了巨大的财务风险。因此，在我国公立高校的管理过程中，应该将政府部门与管理者的职责进行明确划分，表明管理者应该承担的责任。管理者作为高校的法人，应该对偿还银行贷款负有责任，应该将财务风险作为管理者的又一考核标准，定期对管理者进行绩效考核，加强对管理者的管理，进而提高管理者的财务风险防范意识。同时，在管理者任期将要结束时，应该将任职期间向银行举借的已到期贷款进行清偿，未到期的贷款要留有足够偿还贷款的资金，不能将偿还银行贷款的压力留给下一任管理者，进而增加管理者对财务风险的关注度，进一步增加管理者的财务风险防范意识。

2、健全我国公立高校内部控制制度。我国公立高校应加强内部控制，建立有效的内部控制制度，对财务风险进行控制。我国公立高校可以参考《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》及《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，根据自身的实际发展情况，在单位层面和业务层面制定内部控制制度，对我国公立高校的筹资、采购、项目建设、经费支出等重要的经营活动实施内部控制，建立起对大额的资金筹集与支付活动的审批制度。并将审批部门与执行部门进行严格区分，保证不相容职位的权责分离，保证内控制度的正常实施。

3、优化我国公立高校的组织结构。未成立独立审计部门的公立高校，应该成立独立的审计部门。拥有独立审计部门的公立高校，应该提高审计部门的地位，对审计部门与财务部门实施不相容岗位分离，发挥审计部门的职责。此外，我国公立高校的管理层具备财务风险防范意识之后，应该发挥管理层的领导职责，积极参与到内部控制的建设中，营造全员参与内部控制建设的氛围，加强全校教职工对内部控制的了解，提高全校教职工在内部控制建设中的参与度。使我国公立高校的各个部门、全部人员加入到内控制度的建设中去，推动我国公立高校内部控制建设，保证内部控制的有效实施及运行。

4、提升我国公立高校财务人员素质能力。在内部控制建设与实施中，财务部门是重要的参与部门，财务人员在日常的财务活动中，需要对财务风险进行把控，因此，提高财务人员素质能力至关重要。我国公立高校应该对财务部门、审计部门的人员进行有关内部控制的专业培训，加强相关人员对内部控制的了解，加强对我国公立高校日常业务活动风险点的控制，推动我国公立高校内部控制的实施。

（二）建立我国公立高校财务风险管理体系

我国公立高校应该建立财务风险管理体系，对财务风险进行管理，进而降低我国公立高校的财务风险。

一方面，我国公立高校应该拓宽融资渠道，控制向银行贷款的规模，降低我国公立高校的筹资风险。我国属于发展中国家，各行各业还处于不断发展的状态，都需要资金的支持，教育事业主要还是依靠国家财政的支持，社会大众的支持力度有限，社会捐赠还未形成规模，向学生收取的学费受到限制，不能为高校解决越来越大的资金缺口。因此，我国公立高校可以从财政拨款、产业收益、科研项目、杰出校友等几方面筹集资金。在财政拨款方面，我国公立高校可以通过提高教师的科研水平、教学水平，提高学生的科研能力、学习能力，进而不断提升办学质量，提高自身的办学层次与办学水平，争取获得政府部门更多的财政支持，获得更多的财政拨款。在产业收益方面，我国公立高校可以改变校办企业的管理模式，施行责任到人制度，向社会企业学习，让管理者为校办企业的盈亏负责，加大校办企业的盈利能力。同时，我国公立高校应该紧跟时代的发展，向社会稀缺的、利润率较高的行业进行投资，从中获得利润。此外，我国公立高校还应该加快科研成果的转化率，将科研项目与校办企业的经营方向紧密结合，进一步推动校办企业的发展，为我国公立高校提供更多的资金支持。在科研项目方面，我国公立高校可以提高教师的科研水平，加大高校的知名度，一方面申请高质量的基金项目，如国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家重点研发项目等，解决科研所需的经费。另一方面，我国公立高校可以积极与企业进行合作，承接一些横向项目，为企业解决发展中实际存在的问题，从中获得一部分收益，为学校带来资金流入。在杰出校友方面，我国公立高校应该加大对学生的培养力度，增加学生的科研能力、创新创业能力、学习能力等，向社会输送优秀的人才，并保持与学生的联系，进而获得杰出校友的资金支持，杰出校友可以通过一些资助项目为我国公立高校提供一定的资金支持，增加我国公立高校的资金来源。在拓宽融资渠道的同时，我国公立高校应该注意控制银行贷款的规模，控制筹资风险，进而防范财务风险。

另一方面，我国公立高校应该遵循整体性、科学性、可比性等原则，分别从能够反映高校财务环境风险、资本运营风险、经济业务风险等财务风险的方面，选择相应的指标，构建财务风险评价体系，对财务风险进行评价，根据评价结果及时控制财务风险。

（三）加强我国公立高校对业务活动的控制

在预算控制方面，我国公立高校应该按照以收定支、收支平衡的原则，编制我国公立高校的经费预算。同时，加大经费预算的执行力度，加强经费预算的约束力，达到控制我国公立高校财务风险的目的。在经费预算的编制方面，高校的经费预算一般包括收入预算与支出预算，收入预算一般以上年度预算的执行情况为基础，考虑预算年度可能出现的预算增减变动情况，将财政拨款收入、学费收入、产业收益收入等纳入收入预算的编制中，保证各项收入的预算编制无重复、无遗漏。支出预算的编制应该在收入预算的基础上，先保证我国公立高校的基本支出，再安排项目支出。我国公立高校的基本支出包括人员方面的支出、对个人和家庭的补助支出、日常办公支出等。项目支出主要包括我国公立高校硬件设施、软件设施的改善支出。支出预算的编制应该尽可能精细化，帮助我国公立高校控制资金的支出，将财务状况与我国公立高校的发展状况有机地进行结合，在财务能够承担的基础上，对我国公立高校进行发展规划。在经费预算的执行方面，在我国公立高校的日常经营活动中，应该以经费预算为基础，加强各个部门的协调、配合，对资金的使用情况进行严格控制，保证经费预算的顺利执行，进而保证资金的合理使用，降低我国公立高校的财务风险。

在资产管理方面，我国公立高校应该加强对实物资产的控制，将资产的预算、登记与动态管理相结合，提高资产的动态管理意识。首先，在资产的登记方面，要改变资产的双重登记制度，完善资产使用人信息，同时，建立资产档案，加强对资产使用信息的管理。此外，还要建立资产的定期盘点及定期维护保养制度，保证资产的实物数与账面数相符，提高资产的使用效率。

（四）加强我国公立高校信息沟通

信息沟通是我国公立高校实施内部控制的基础，良好的信息沟通可以提高我国公立高校内部控制运行的有效性。加强我国公立高校的信息沟通，首先，应该完善我国公立高校的信息系统，运用先进的信息技术，搭建内部控制信息沟通平台，构建内部控制信息管理系统，方便不同部门了解内部控制制度。其次，我国公立高校可以在学校的网站中，加大对财务、预算、资产等与内部控制相关信息的披露，加大内部控制信息的披露程度。

（五）健全我国公立高校内部控制监督体制

一方面，我国公立高校应该设立独立的审计部门，发挥审计部门的监督职责，将内部控制与日常的业务活动相结合，扩大内部控制的审计范围，加大内部控制的监督力度。

另一方面，政府部门应该加强对我国公立高校的外部监督，对我国公立高校财务风险进行把控。首先，政府部门应该对我国公立高校的银行贷款活动进行监督，对银行贷款设置审批制度，控制我国公立高校的银行贷款规模，帮助我国公立高校降低筹资风险。其次，政府部门要对我国公立高校的经费支出加强监督，防止我国公立高校经费的滥用，降低预算外经费的支出，降低我国公立高校的资金使用风险，降低我国公立高校的财务风险。■