做好农村低保工作的探讨

郭凯明 刘永军 郭京裕

内容提要：当前农村低保时常出错，原因在于责任不清、标准不严、偏重形式、兑付不力。做好农村低保工作，要抓住四个关键环节：一是落实村支书主体责任，强化责任约束；二是严格政策，重点是围绕“（低保标准－家庭人均收入）×家庭人数”，核实家庭收入、家庭人数，不能变通执行，改变分名额、划档次的做法；三是克服形式主义，用情用心用功做事，杜绝漏保，慎用票决制；四是实行货币补助，由县财政直接支付，减少资金流转环节。

农村低保是个老话题，说它老，是因为有的地方已经运行了20多年。国发［1997］29号建立城市低保以来，有的地方随之实施农村低保（国发［2007］19号全国推行）。农村低保也是个老难题，说它难，是因为总是出错（2013年民政部承认的全国错保率约为4%；据中国社科院的调查，情况更糟），虽然不断出台配套办法和补救措施，层层落实责任和连坐追责，但是骗保、错保、漏保和人情保、关系保、搭车保等问题还是时有发生（民政部民发［2018］50号印发专项治理方案，民办函［2019］14号又印发治理要点），媒体探访揭示的问题，更让政府和职能部门既尴尬又激愤。于是有人强调，低保面广量大，情况复杂，防不胜防，谁都难保证不出一点问题。这听起来有道理，仔细想想就难成立。因为低保以村为单位，具体到每个村，知情度高、透明度高，也变得量很小、很单纯，家庭状况多样但不复杂。村里其他工作能够做好，为什么低保工作就难圆满、常出错呢？各级舍得出钱出人出力，整体业绩突出，有些村民却有怨气，基层干部遭追责，这就必须眼睛向内、从自身找原因，正如孔子所言：“失之正鹄，反求诸其身”。总结发生的问题，需要关注低保的四个环节、四种方法，冷静分析，认真探讨。

一、责任环节，落实主体责任

低保是民生大事，中央重视，各级响应，村民关心。而它的最终落脚点是每个村庄，以村为基本单位（单元），关键在村，关键在村支书。汉代桓宽说：“治大者不可以烦，烦则乱；治小者不可以怠，怠则废。”村支书是低保的责任主体、第一责任人，必须强化村支书的责任意识、责任担当、责任约束、责任追究。大多数村庄，户数不多（200户以下的村占多数）、面积不大，村民长期生产生活在一起，了解时间长，彼此知道的家庭信息多，村支书对村民（村民之间），尤其对贫困户、富裕户和大病户、问题户等特殊家庭，所闻更多，知根知底，能够较详细地掌握他们的家庭财产状况、收支渠道、社会关系、性情喜好，以及贫富原因、劳力情况、收支潜力、赡养能力等。只要村支书正直清白，不徇私舞弊，敢于担当负责，真心实意想核实准，把低保工作做好，就不会出现大问题。换言之，县乡政府只要把村支书的责任落实好，低保工作就轻松、容易得多了，整个低保核实工作也等于完成了大半。接下来，只需建立严格的随机抽查机制即可，通过随机抽查，严肃法纪，促使村支书不敢弄虚作假和恣意妄为。而个别县乡政府过分相信自己，自觉高大上，听不进村委村民的不同意见建议，不相信不依靠村支书、村组织，主导甚至撇开村支书，亲自组织人员、车辆到村里发表格、填问卷、搞调查、核收支、贴告示，越俎代庖，事必躬亲，结果操心费力，也难做好，难以让村民满意。因为他们不如村支书、村组织更了解村情民意、千丝万缕和时事变化，再深入调查也熟不过本村本家。把村支书、村组织从审查者变成旁观者、局外人，使得他们和村民一边在听县乡小组的教诲，一边在看县乡小组的热闹和笑话。村民也觉得低保是国家拿钱、与村委无关，村支书应当与自己一起多为村里争取低保人数、补助金额，村支书等村干部面对县乡小组更不敢直言低保家底，不敢与县乡小组站在一起。像网鱼一样，县乡不抓纲，乱拽网，必然傻用力，事倍功半。一旦出了问题，却免不了追究村支书的责任，村支书也难服气。

关于低保补助全部改由财政负担的问题，不再由村级负担一定比例，全部解除了村级的责任和义务，对民政部门、村级来说是好事，但整体上却是欠妥的。财政一味全负担，不一定是好事，必须统筹考虑，调动各方面的能动性。因为不是所有的村庄都没收入，有的村庄还很富裕，村级有帮扶其低保户的责任和义务，根据村级实际情况，由村级负担一部分或全部是合适的，财政只须按标准对经济困难村、收入少的村补助即可。政府部门为了减轻自己工作难度、提升自己业绩，做老好人，搞一刀切，全部推由财政负担，是一种懒政行为、不担当的表现。财政部门应当前瞻研究，坚持原则，明白哪些钱该拿、哪些钱不该拿，提出合理化建议。

二、筛选环节，严格依据标准

低保政策规定，要应保尽保。核定低保户、低保补助的依据，也是唯一的依据是“低保标准－家庭人均收入”，人均补助标准是这个“差”。这里有两层含义：一层含义是该补助的，不少1人、不少1元，这是对低保户负责；另一层含义是不该补助的，不多1人、不多1元，这是对公众或纳税人负责。正确做法是，按照程序和规范，认真核定家庭收入、核定家庭人数，正确计算家庭人均收入，与低保标准对比，计算出应补助额，经审查批准，按时兑付。有的地方却为省事、降低工作难度，变通执行，这等于以各种理由想方设法游说政府，申请到钱以后，却又强调自己工作有难处，不按照原来的说法（申报方案）办了。没钱时怪没钱、有了钱想自己说了算，这种风气不好。突出表现在分名额、分档次、形式主义三个方面。

（一）分配名额

不是通过认真核实家庭收入确定低保户，改为按照乡镇、村庄总人口数的一定比例分配低保名额，甚至各乡镇、各村庄实行统一的比例。一方面不同区位、不同经济水平的乡镇、村庄怎能是一样的比例呢！另一方面分配名额必然存在长官意志，受上级督办、财力以及游说、情绪、个案影响较大。名额少、该保的保不了；名额多、不该保的也保了。还有什么依据、原则可言！有的地方为了彰显爱民恤民形象或向上级显示工作力度，相互攀比，随意扩大范围、擅自提高低保占比。例如个别经济条件较好的县，低保人数竟达到全县农村人口的7%或更高；有的为了报欠发达村，低保占比提高到20%以上，这将是什么状况？再如某县委书记开会时谈起对农民的感情，激动之余，随即决定将全县低保名额比例提高两个百分点。这不是重视低保，而是乱作为，乱花财政资金！低保标准、政府信誉荡然无存。

（二）划分档次

目前一些地方的做法不是按照低保标准与家庭人均收入的差额据实核定低保补助，而是将整个县的低保户分为下中上（低中高）三个档次，并规定每档的补助标准。例如2019年某县下中上三个档次的低保户，分别对应的人均月补助标准为90元、110元、130元，每档相差20元。像行政事业单位发放工资一样，必须逐一准确计算，因人而异，怎能为了省事而分档发放呢！划分档次的结果是，一经被纳入低保户，就与困难程度相近而未纳入户形成明显差距，造成更大的不均。例如低保标准为400元/人月，甲、乙都是三口之家，月人均收入甲户390元、乙户400元。如果严格按照低保制度核定，认定甲户为低保户，低保补助为10元/人月，全家每月领取30元，甲户享受低保补助后，收入水平与不是低保户的乙户持平。分档发放情况就不同了，只因10元之差，甲户成为低保户，按照最低档，每人每月补助90元，全家每月领取270元。甲户获得补助后，比不是低保户的乙户多出80元/人月，全家比乙户每月高出240元。而且低保户不仅仅享受每月的低保补助，由于各级重视，还享受上学、就医、就业、用电、住房租房等各种优惠和送温暖、搞帮扶等各种照顾。如此，自然加剧了攀比心理和对低保户的争夺，就像修补路面，本来用鸡蛋大的石头就可填平，现在填上一块西瓜大的石头，越填越不平。难怪以前补助数少时，人们觉得吃低保、怕被人说穷，敬而远之；现在补助多优惠多了，便找关系抢着吃，引以为荣。虽然不合理但合法，不合情但实惠，因为文件上明确写着分档。村支书无奈无助，只能照章办事，不能违背文件而犯错误。不过也有个别村耐不住村民抱怨，为了平衡差距，顶风而上，打起歪主意。例如个别村让家庭多个成员中1人吃低保，因为1人吃，村民认可；全家吃，领钱太多，村民有意见。再如轮流坐庄吃低保，张三、李四两户困难程度相近，只有一个名额，就让张三上半年吃低保，李四下半年吃低保，以示公平。更有甚者，曾发生以某户的名义套取低保补助后，村委会再进行二次分配的情况。这些问题的原因大多在于分档补助、差距太大。同时划分档次、各档补助数，以及调整时间、调整幅度，都存在长官意志和随意性，地区之间也存在等望、攀比思想。例如以上说的某县委书记，一时激动，除了将全县低保占比提高两个百分点，还将每档的补助标准分别提高了10元/人月。补助标准应当是算出来的，结果变成领导喊出来的，成了个别领导的恩赐和担当敢为的资本，应予关注和加以避免。

（三）教条主义

基层怕担责追责，死磕条文，不能从实际出发，实事求是开展工作。当然，有些制度条文，也有些教条主义、本本主义，逼得基层使然。不按条文，检查时批评违背文件，而执行条文惹出事端，则怪罪基层照本宣科、死板教条，不体恤民情。某省“电视问政”栏目披露的两种情形，颇具普遍性、典型性。一是以户口本为认定家庭人数的唯一依据。即将一个户口本等同于一个家庭。披露的是一个46岁的患病女子（单身）与瘫痪的父母（共5个子女）居住生活在一起、同一户口本，女子长期申请低保无果的问题。情况被披露后，省公安厅、民政厅随即成立小组实地调查，因为女子没有单独房产，按照户籍管理制度认定不具备分户条件。问题在于，依据户口本认定低保家庭人数本身就是一个错误！因为按照传统和实际，在同一户口本上，不一定就是一个家庭或同一家人；不在同一户口本上，也可能是一个低保家庭，要依法合理界定，以理服人。同户口本的成员，在低保上并不一定作为一个家庭对待，不能按照公安的分户标准作为核定低保家庭人数的依据。下述户口本存在的三种类型：其一，在同一户口本但不能算同一家庭的成员，可单独申请低保。如与父母一起居住并在同一户口本上的已婚子女、成年（多为大龄残疾人员）子女、孙子外孙等，父母与他们不应作为同一家庭成员；还有政府安排的寄养人员或户口挂靠人员，即使登记在同一个户口本，也不能算一个家庭的成员。例如张三80岁、丧偶，长子A智障、单身、56岁，与张三居住和生活在一起、同一户口本，其余2子2女已婚。张三与长子A应当算两个家庭的成员，因为长子A无创收能力、无赡养能力，其余2子2女对张三有赡养义务和赡养能力，而对A无赡养义务。其二，不同户口本也可能是家庭的共同成员，不应吃低保。一个家庭的成员、在同一户口本，不能为让其中一人吃低保，而分户和造假。例如王五一家3口，妻子重病，为了让妻子吃低保，将妻子单独分户或假离婚。赵六一家4口，其中15岁的长子瘫痪，将长子单独立户，让其享受低保。还有的将两个老年夫妇分户，让其中一个吃低保。尽管是分户，单独有户口本，也是一家成员，让其中的某成员吃低保是一种错误。其三，不同户口本上的人可能作为一家人核定，享受低保。例如在校大学生、职教生等需抚养的未成年子女，即使迁出户口，单独有户口本，也应与父母计算在一起，不能将他们排除在家庭低保人数之外。可见，核定低保家庭人数，户口本是依据之一，而不是唯一依据，要实事求是，不能因为低保问题逼得正常家庭、正常户籍乱分户、乱合户和假离婚。二是必须由本人提供全部资料。即低保申请必须由本人提供，要求自己写申请，自己签字或按手印、照片齐全。一般要求是这样的，文件也是这么规定的，普通人不难做到，但是有的特殊人员是无法自己提供这些东西的。媒体报道的就是某严重精神病鳏夫长期不能享受低保（五保）的问题，原因是他自己不能写申请，无法签字、按手印和提供照片，因而长期无人管，有关部门推诿扯皮。失能、痴傻、疯癫人员等特殊情况不能自己写申请、签字、确认，这部分人属极少数，却更需要低保和照顾，应当由代理人或村委指定人员代为书面申请，由村委证明并找村干部、党员或邻里作证即可。

三、认定环节，区分实质形式

村里成立专门小组，按照低保政策核定好家庭收入、家庭人数，据实计算出低保补助数额，按照贫困程度（家庭人均收入）排列顺序，做到数字准确、有据可查，不怕公开、曝光，经得住村民和专业人员比较、质询和检查，这才是问题的关键、实质。因为结果是硬道理，要确保低保户是全村最贫困的，让申请不到的家庭心服口服，让补助少的家庭不攀比补助多的。只要不出错，所有问题都好办、能解释；只要有错、心里有鬼，一切说辞都无力，没人会相信，没人能开脱。不要出了错，还强调程序合法和手续齐全。抓住实质，除了扎实工作，还要落实责任，终身追责。与实质相比，那些程序手续、会议讲话、上墙制度等形式性程序性的东西是次要的，搞形式主义，本质上就是层层推卸责任。像自己标榜学识渊博，而测试成绩不佳一样，如果低保户、补助数频频出错，那些领导小组、层层审批、档案标语等冠冕堂皇的形式又有什么意义呢！有的地方却深陷形式主义、官僚主义泥潭，总是偏重于程序性的东西，喜欢做表面文章，惯于逢迎而不用心做事，以会议落实会议、以文件落实文件，劳民伤财。这其中最有害的措施是票决制，即以开会投票的方式，确定低保户、补助数。追求表面的民主、公开、公平，实际是村支书推卸责任、不担当不作为的表现。即使用票决制，也只能用于确定家庭特定收入数额、家庭贫困程度排序等有争议并可票决的事项，不能随意扩大化。像考试阅卷，有准确答案、无异议的必须从其答案，一是一、二是二，怎能依靠票决制呢！而像作文无准确答案，如果打分出现争议，就应摆依据、共商，共商不成才可选择票决制或取平均数。认定低保户、补助数也是一样，不能滥用票决制。

四、发放环节，严格钱事分离

认真做好低保补助资金和各项待遇的兑现。一是实行货币化发放。现在物品多样化，需求个性化，不论定期补助、临时增加补助，还是节日送温暖，凡是政府或帮扶单位拿钱的，都应当实行货币化发放（政府接收的企业、个人捐赠的实物除外）。不要担心低保户不舍得花、不会花，把货币补助转换成米面油蛋等实物，亲自送到人家手里；不要怕发给小学生的营养费，低保户不舍得给孩子吃、吃不好，替低保户忙里忙外、考察招标去购牛奶、买肉蛋，搞营养搭配。相信给了钱，低保户自己会花，并且比政府（部门、干部）替低保户买这买那更救急、更实惠、更有效率。那些让低保户也应当享受五常大米、鲍鱼海参的作为，反倒成了不知低保户困苦和诉求的佐证；那些精挑细选购来的物廉价美商品，有的竟然过期发霉了！二是减少资金流转环节，推行县级财政直接支付。低保户数量远小于农村养老金发放数量，可以像县财政代发农村养老金一样，由县财政代发低保补助。凡是通过县级财政支付的低保补助，统一实行“村委编制名单—乡级民政、财政审核—县级民政汇总—县级财政支付”的程序，由县财政将资金直接划转到低保户个人银行账户（卡或折）。实行管事、管钱双轨制，管钱、管事相分离，财政、民政相互制衡，保证资金安全。全面取消“县财政拨给县民政—县民政拨给乡民政—乡民政划转给低保户”，以及“县财政拨给乡财政—乡财政划转给低保户或乡财政拨给乡民政—乡民政划转给低保户”的做法。资金由县级财政直达低保户银行账户后，要借助现代信息手段，建立远程抽查、越级抽查制度，完善监督机制，改变原来实地抽查兑付情况的办法，维护低保补助正确兑付。

总之，低保工作，说来容易做好困难。要想把好事办好，必须用情用心用功，像办自己的事花自己的钱一样对待低保工作。不忘低保出台的初衷，结合实际，克服教条，围绕“（低保标准－家庭人均收入）×家庭人数”做好文章，不能工作容易就干，工作困难就推。特别抓住家庭收入核实这项实质性工作，压实村支书的责任，对核实工作终身追责，力戒形式主义、官僚主义、教条主义，力求做到万无一失。