对西部省份经济结构性改革的思考——基于两座城市的发展与变迁

张 绘

内容提要：通过对四川省成都市和乐山市两座城市发展的今昔对比，从基础设施建设问题，人力资源流失，产业资源配置、资源环境保护和经济发展之间矛盾，房地产两极分化严重，基本公共服务城市差距，地方政府债务危机等方面做了多维度分析和比较。研究认为，要促进我国西部地区经济发展需要：第一，调整优化财政支出结构，进一步关注民生领域对“人”的投入。第二，产业在由发达地区向西部地区转移的过程中要依据西部地区各省的产业基础和资源要素禀赋，有选择地转移和发展。第三，西部地区要为实现就近城镇化、人的城镇化打下基础和创造条件。第四，改善创新发展环境，人的城镇化要依靠产业发展、培育市场环境和教育培训实现教育扶贫，要进一步开发西部人力资源。第五，以基本公共服务均等化促进西部地区可持续发展。第六，走“宽税基，营改增”的发展道路，以产业为支撑，有效化解地方政府的债务风险。

四川自蜀郡太守李冰父子修建都江堰后，成为一个享有“天府之国”美誉的一方宝地，作为四川省会城市的成都，她是花团锦簇、丝管纷纷的锦官城。她也是草树云山，万户千门的帝王州①杜甫《春夜喜雨》《赠花卿》。李白《上皇西巡南京歌十首》。。成都在西部地区有着独特的地位，其为我国西南地区集科技、商贸、金融、交通、外交和通讯的中心，不仅外国使领馆众多，还开通了大量的国际航线。

乐山自古以来就是文人墨客辈出的福地“古有苏东坡，今有郭沫若”。令乐山闻名于世的是那座世界上最大的坐佛和佛教四大名山之一——峨眉山，更为神秘的是那层峦叠嶂的山所掩映的隐形睡佛。乐山是凌云西岸的古嘉州城，江水潺潺绕郭而流的海棠香国，是岷江、青衣江（古名若水）、大渡河（古名沫水）三江合流，凌云山、乌尤山二山竞秀的地方。整个乐山辖区面积12827平方公里的土地上住着大约354.4万人。

通过对四川省成都和乐山两座城市发展和经济结构性改革的思考，本文提出今后促进我国西部地区经济发展需要关注几个要点。

一、两座城市之间的“路”，财政支出以基础设施建设为重点

2017年研究者前往两地调研时发现，当飞机停靠在双流机场，看着机窗外白茫茫一片，不得不感慨一番成都的雾霾似乎比北京要严重很多，再一看手机中的PM2.5，已经超过500了。网上更有新闻说成都的天上“太阳”和“月亮”傻傻分不清。遥想二十世纪八十年代，那时候乐山到成都之间还没有通成乐高速，车是大路和小路之间不断切换着开，一大早出门等开到成都时已经快到吃晚饭的时间了，中途有一个小小的驿站，这无疑是对漫长旅程的一个慰藉。二十世纪九十年代通过两地政府的不懈努力，北起成都，南止于乐山市修了一条高速公路，全长86.8公里，为双向全立交全封闭4车道高速公路，沥青混凝土路面。

伴随着西部地区城市群建设，城际道路也在不断的加速扩围，2019年研究者参加了交通运输部成乐高速公路扩围的PPP项目评审，得知成乐高速公路将由4车道扩建为8车道。在参与PPP项目评审的过程中，研究者发现ppp项目评审有两份报告，一份是物有所值评价，另一份是财政可承受能力评价，但是对工程论证和成本方面的相关材料却没有提供，在专家评审表中明确提出要考察项目是否有多家竞标单位，但是参加过四川两个公路建设的PPP项目都只有一家竞标单位，且都是国有企业，这样的PPP项目显然不符合财政部对真正意义PPP项目的规定。据交通运输部统计，近年来（2010-2017）全国收费公路收支平衡结果依次为：32.5亿元、-323.3亿元、-565.7亿元、-660.5亿元、-1571.1亿元、-3187.3亿元，-4143.27亿元，-4026.5亿元，虽然2017年收支缺口有所收窄，但差距仍然非常明显。西部省份中有的收支缺口比上一年多4倍，收费公路亏损已如脱缰野马。但是地方政府对修路的热情很高，“要致富先修路”已经成为一条铁律，每届政府上台也是首先考虑道路的投资项目。

伴随着这两年成都、乐山两地经济的往来和人流的密集度日益提高，在修建了成乐高铁后，不久三地（乐山、眉山和成都）政府又开始着手进一步推动人流和物流的联系，以打造西部环成都都市圈，疏解成都的部分经济职能。同时，乐山也正在筹划着修建乐山机场，可以看出地方政府对上马“铁公基”等基础设施建设项目热度很高。试想机场、高铁和扩围的高速公路这一系列投资的背后是乐山人口的减少和产业的疲弱，不由得担心起这些项目的成本什么时候能够收回？

二、两座城市发展中面临的挑战

（一）人力资源流失带来挑战

从世界各国和我国长期的历史经验来看，劳动力从贫困落后地区向经济发达地区转移是一个不可逆转的趋势，这也导致我国人口结构的区域失衡，随着近年来西部地区的经济状况有所缓解，四川省的人口逐步回流和增长，但是三四线城市人口向省会及其周边转移趋势明显。近几年来，四川本地农村人口迅速减少，除了城市改造占用农地、农民市民化，还有许多以往种地的农民从农村搬到了县城或者在县城和市区买了房子。乐山人不出川的也希望到省会成都去发展，现在乐山的常住人口是负增长，年轻一代在成都和北上广等大城市定居，而他们的父母则成为留守老人。而成都也面临着和北上广等特大城市在国际人才和高端人才之间的竞争，2017年成都本地就业吸引力指数为45，有大约30去了北上广深①数据来源：《2017年中国大学生就业报告（就业蓝皮书）》。。近年来四川省内中小城市向省会等大城市人才转移有非常明显的趋势，如果将时间轴拉长，四川从总体来看还是一个人口流出大省。虽然成都近两年出现人才回流现象，但高端人才回流并不明显且对于乐山这种三四线小城市，回流现象并不存在。同时，四川等西部地区高等教育虽然具有一定规模，但是总体来看高等教育大而不强的格局，使得教育资源、经济发展和人力资源不匹配的矛盾日益尖锐。

近年来“两座城市”之间人口流动还呈现出一个非常重要的趋势，就是“低龄化”和“老龄化”并存。一方面，除了正常的务工和居家搬迁，很多中小学生周一到周五在成都的寄宿制学校学习，周末再坐高铁回到乐山，现代交通的便利和优质教育资源的稀缺使得学生到大城市学习成为一种“新常态”。十多年前，乐山一中（当地最好的中学）每年还有十几个学生能考入清华、北大，现在已经多年难有一个考上了。另一方面，成都拥有四川大学医学院（原华西医科大学）等知名医科院校和多家三甲医院，因此大医院人满为患，很多区县老年人看病都往成都跑。

（二）产业资源配置、资源环境保护和经济发展之间矛盾凸显

旅游业、休闲和餐饮业是当地主要经济产业之一，两个城市的旅游、文化、休闲等幸福产业基础实力雄厚。成都不仅是历史文化名城，其承载着三千多年的历史，更是拥有如都江堰、杜甫草堂等众多文物古迹和人文景观。乐山更是有着峨眉山和乐山大佛两大世界文化遗产。当地旅游业相当发达，餐饮业和酒店业也很兴旺，乐山在全国宜居城市中名列前茅，也有不少外地人特别是一些成都本地人到乐山置业，周末举家到乐山旅游和度假。为了保护当地的旅游资源和环境，乐山的大型工业经过长时间改革变迁已经所剩无几，当年的五丝厂、肉联厂、雨伞厂、造纸厂和长征制药厂等国有企业，后来很多都关停并转了，之后本地也产生了很多小微企业。

虽然有如此优越的自然和文化资源为旅游业创造了良好产业基础，但是正如一到成都就深刻感受到的严重雾霾，冬季大大有超越北方之嫌，这势必会影响到旅游产业及其相关附属产业，长期来看还会带来一系列负面影响，比如人口进一步加速外流，房地产市场不景气，对环境质量要求较高的产业转移难以落地。成都的雾霾是怎么产生的？所有的当地人都异口同声地告诉笔者是由于一家石化企业“彭州石化”。彭州位于成都的上风位，成都是平原而且位于四川盆地，空气流动低而空气湿度高，任何一个空气污染产业在这个盆地地区的存在无疑会使空气质量雪上加霜。但是很多地方官员似乎不这么认为，彭州石化是地方政府花了几十个亿好不容易办起来的，好不容易运转了，怎么可能说关停就关停？那四川的雾霾地方政府是怎么治理的呢？据说成都市政府要求关闭所有的烧烤摊位，因为烧烤会产生二氧化碳和有害气体，紧接着离成都不算太远的西昌市就有网民提出，我西昌满街的烧烤店怎么空气质量如此好？更有甚者将很多高耗能产业关闭或叫停，于是工人们提出“还没毒死就被饿死了”。

从地方财政局一位局长的口中得知，近年来多个企业根本谈不上收税，为了避免大规模工人下岗失业，很多企业是在地方政府的允许下能苟延残喘不倒闭就不错了，而这些企业很多都是产能过剩的传统产业。受减税降费等多种因素影响，成都和乐山的传统产业出现产能过剩，税收贡献不足，由于产业转型发展困难，新的税源点难以满足发展的需要，中小城市和区县财政面临现实困难。

（三）中小城市房地产库存难以消解，省会及周边房地产有所回暖

许多当地人在乐山本地或成都本地购置商业房产的住宅套数有的多达十几套，这还不包括商业店面和写字楼。近年来，由于人口老龄化趋势加重、学龄人口减少明显、高端人才和年轻劳动力流失严重，产业结构单一化，地方经济不景气也困扰着发展中的乐山，乐山房地产泡沫已经破灭，房产价格下降明显。成都房地产市场虽然由于土地供给充足房价基本持平，但是高新区和天府新区由于概念炒作房价还略有上扬。

伴随着人口流失和人口结构的变化，四川房地产市场两极分化严重，一方面是省份及其周边区域房价的迅速升温，另一方面是乐山这样的三四线城市库存积压严重，特别是一些商业性用房库存较大，去库存还面临一定的严峻形势。

一位乐山市地方财政局长提到，伴随着房地产业的不景气，市财政在建新城和危房改造中投入了很多资金，但是至今都还没法收回成本，欠了银行一大笔债务，地方财政根本无力偿还，同时大量的地方政府融资平台，使得隐性债等地方政府债务风险加剧。

三、对两座城市变迁的思考

1.虽然国家在引导煤炭、钢铁、石油石化、有色金属等传统产业往西部转移，东部人口密集地区减少产量走精品路线，以降低污染。然而西部地方政府在承接这些产业转移时有没有做过非常充分的论证？还是一味盲目追求GDP，为“增长而竞争”，以牺牲人民福祉和破坏环境为代价，走过去发达地区经济发展以环境污染为代价的发展道路，今后势必会有惨痛教训。西部地区一些传统行业去产能难以实现，同时还加剧地方劳动力市场不稳定，成为政府隐患。

2.西部大开发的一个主要特征，其产业发展的脉络主要是跟随型的，比如以前在东部广州、深圳的几家以传统行业为主的制造企业转移到西部，还没有产生领导型成就。西部地区区域产业发展多数难以实现真正意义上的创新，由于没有在自主知识产权上有所突破，一味跟随，受制于人才瓶颈和产业基础薄弱，难以实现产业领导型的区域经济发展模式，不能够开创出新的商业业态、新的产业模式，难以在全球和国内市场开疆拓土。

3.在整个城镇化进程中，成都及周边人口逐渐流入，四川省内三四线城市人口也主要向市中区聚集，农村空心化、小城镇发展萎缩和分化严重，这是城镇化不可逆转的趋势，这些现象在国外城镇化的进程中也都存在，比如日本。然而和日本等发达国家相比，我国西部地区城镇化质量普遍不高，由于小城市基础设施落后，基本公共服务质量难以和大城市抗衡，小城市的发展潜力难以有效发挥，吸引人口回流和当地农村人口就近城镇化的条件不足。

4.省域内基本公共服务均等化差异显著，集中表现在教育和医疗等民生领域，省会和地市、地市和区县、区县和农村之间差异较大，特别是伴随着人口、产业向大城市积聚，好的教师和医生也纷纷流向大城市，学生和病人势必会跟随，这就导致大城市公共服务越来越优质，而地市县乡越来越困难。

5.“隐性债”成为地方政府潜在风险，产业转型升级困难，政府偿债能力减弱。财政收入下滑，而支出不减，财政可持续性面临挑战。由于大量项目投资上马，建设进度加快，一些违法融资担保问题始终没有杜绝，融资平台也存在不规范操作的问题，由于偿债能力不足，地方政府财政部门压力非常大，有些财政部门领导迫于压力甚至选择转岗到其他单位。

6.一些政府和社会资本合作项目（PPP）以及产业引导基金，并没有严格执行财政部相关法规。很多PPP项目在招投标过程中并没有严格按照财政部政策法规，选取的竞标者也多数为国有企业，这就导致一些项目以央企建设部门依据政府的政策和信用为背书，地方政府还纷纷建立起PPP政府基金。为了政府的财政补贴而形成国有投资平台公司，私营企业难以涉足PPP项目，而被排除在PPP招投标之外。

四、政策建议

（一）西部地区产业发展要依据自然资源禀赋和自身比较优势做出科学的选择

西部地区有着非常丰富的自然资源，其中水资源、矿产资源极为丰富，自然风景、名胜古迹、民族文化等人文资源也给西部地区的产业发展带来了非常重要的旅游文化发展契机。然而这些有利的自然资源和人文资源禀赋在开发过程中，存在过度随意开发，西部地区的区位优势和资源优势难以有效结合，在东部地区产业转移发展的过程中，很多以往在沿海地区污染较大的产业和淘汰落后产业转移到西部地区后，反而破坏了西部地区的自然资源和人文优势。因此，西部地区在贯彻西部大开发战略的过程中，应该根据自身的地理区位、产业基础、要素禀赋、比较优势、生态特征有针对性、有条件地筛选产业类型，逐步形成适合自身发展的产业优势，而不应形成西部各省地方政府间“为增长而竞争”，为追求GDP增长，对东部“良莠不齐”的产业转移无条件照单全收，在产业规划时切不可再走以牺牲环境资源为代价，来换取西部劳动密集型产业集聚。否则势必会牺牲掉西部地区原有旅游、养老、休闲、餐饮等对资源环境要求较高的幸福产业基础，甚至由于环境破坏导致这些产业的严重萎缩，从而影响到房地产市场的去库存。如四川这样地处盆地地区尤其要考虑排除对大气污染较为严重的煤炭、石化产业的承接。如青海等大江大河的源头所在地，要避免对水源污染产业的承接。

（二）公共财政支出结构优化应在“物”的投资和“人”的投资上各有侧重

在当前人口红利明显减少，计划生育政策还没有完全放开，延迟退休政策尚在逐步推进的过程中，地方政府在公共产品提供时要做前瞻性预判，可以借鉴国外经验，做好财政收支的中长期规划，改变那种地方经济发展对房地产市场和建筑业过度依赖的局面，寻找新的产业增长点。改变以往长期以来财政支出以“铁公基”等基础设施建设为主，来拉动地方经济的传统思路，更多转向智慧城市、海绵城市、公共信息服务升级等新型基础设施建设。依据人口结构发展形势加大对医疗养老的投入开发力度，通过优质教育资源的提供进一步提高人力资源质量是关键，构建有利于整体经济全要素生产力提升的条件。由于人口老龄化将成为一个不可逆转的趋势，四川省内养老和医疗资源有限，特别是优质的医疗资源主要集中在省会成都，因此未来进一步吸引社会资本加大对相关民生领域的投入是非常必要的。在科技和教育领域事关整个产业转型发展的是人力资本储备，因此进一步通过创新政府财政资金使用和投入方式，将财政资金作为撬动民间资本投入的杠杆。采取更为灵活多样的政府采购或购买服务，设立政府引导基金，创新PPP投入方式方法，有效整合财政和社会资源，通过财政资金引导进一步调动社会力量参与到建设、投资和运营过程中。在建设的过程中，有效防范民生领域债务激增，避免其成为新的风险点。处理好政府和社会资本参与投入的投资政策环境，提升政府资金使用绩效的同时，放大资金乘数和综合效益，促进教育、养老、医疗、科技等民生领域有效健康发展。

（三）有效防控地方政府债务风险，提高财政可持续性

第一，对地方政府融资平台进行严监管和清理整顿，有效防止债务风险扩散。

规范融资平台运营管理。首先，进一步清理掉一批不规范的地方政府融资平台，摸清隐性债务底数，测算地方政府的财政承受能力和可持续性，有效防控债务风险爆发。其次，进一步转变政府职能，剥离不必要的政府干预和政府与市场互相干扰的行为，理顺政府投融资体制机制，有效解决由于地方政府财政收入中依靠土地财政带来的地方政府融资平台风险问题。三是将明确融资平台的还款来源、资产评估并保全资产，通过地方政府债务预算和资本预算的有效管控，将债务风险防范在可控范围内。

第二，对地方政府债务信息有效公开，逐步建立债务风险预警机制。

一是通过强调信息公开，真实披露地方政府性债务。完善市场化发行对地方政府举借债务形成强有力约束，充分有效披露债务信息，将债务余额、限额、负债率等信息一并披露，债务发行时间也要及时更新。二是健全风险预警机制。建立多层次政府债务风险预警指标体系，将专项债务和一般债务区别建立风险指标，用于密切跟踪地方政府性债务风险状况，通过风险预警，督促地方政府将债务风险压缩在可控范围内。建立对地方政府偿还债务情况的评估，并将评估结果用于对政府履职情况的考核，构建完善的偿债考核体系。

第三，有效发展新兴产业，推动产业转型，形成新的税源增长点。

在“营改增”有效落地的宏观背景下，中央政府在税收政策制定时，应该依据西部地区资源要素禀赋特征积极拓展与其相匹配的地方税税源，使地方政府从对土地“营业税”的依赖逐步转移到对辖区内高新技术产业、高智能产业和幸福产业上，通过相关配套服务业“增值税”的积极培育，实现“宽税基、营改增”的结构性税源调整的目的。落实保障重大项目资金和加大企业扶持，做好税源培植，为增加财政一般公共预算收入奠定良好基础，提升防范债务风险的潜力。因此，进一步通过产业发展来做大经济总量。在实现经济可持续发展，财政可持续运行，社会财富良性增长，民生环境有效改善的基调上，实现西部地区产业发展，创新创造的整体提升，在具体的政府和社会资本项目合作的过程中逐步淡化合作方的资本性质，对运营能力进行综合考虑，提升项目的运营效率。

（四）推动产业结构优化升级，合理改善产业资源配置

一是充分发挥四川作为西部地区重要边疆要塞和军事重镇的区位优势，比如四川曾经是我国非常重要的军事工业基地，也是电子科技大学、西南交通大学这样的军工院校所在地，因此有非常好的军工人力资源和产业基础，所以要继续发挥这些区位优势，其产业的定位应该强调以高端装备制造业、新材料、自动化交通、资源再利用、能源存储等领域作为新的经济增长点，需要注重将“军工”融入“民产”，开展军民融合发展改革试点，实现技术攻关和成果转化有效落地，利用民用产业的利润和研发创新成果来保障军工产业的发展，为我国赢得强大的军事科技实力。

二是有效挖掘西部地区自然资源禀赋富集，有大量的旅游、民族人文文化、娱乐、疗养、餐饮、休闲农业等幸福产业资源的开发价值。利用西部地区现有幸福产业资源，并对其进行有效整合，特别是旅游资源丰富的城市应该开发旅游品牌，拉长和整合旅游产业链，拓宽旅游新业态，开发养老、疗养、有机生态农业和休闲资源，优化和加快产业空间结构调整。进一步完善医养结合全产业链，大力推进幸福产业服务消费提质扩容。在产生一部分净利益增量的基础上，科学合理测算现有资源和需求总量，因地制宜适当增加幸福产业投资额，为长远发展谋划。

三是注重生态绿色发展，推动产业绿色化。首先，要解决西部环境污染问题，需进一步促进资源节约利用，促进传统污染行业转型升级。大力推广节能技术，通过节能管控等技术手段，完成对污染企业的技术改造升级。其次，积极打造低碳城市，推进资源循环利用。加大闲置土地清理，保障优质用地需求。支持企业通过技术改造，强化废弃物资源化利用。深入开展大气和水环境治理，对存在危险源的企业开展重点监管。

（五）有效防控房地产风险，保障城镇化健康有序发展

第一，努力为实现人的城镇化、就近城镇化打下基础和创造条件。

就近城镇化有利于化解西部中小城市的房地产库存，因此各级政府要做到以下几点：一是根据2019年最新的中央与地方在教育等领域具体事权与支出责任划分的规定，提高中央政府财政支出责任的同时，对西部地区人口回流较多的地区，要提高对农业转移人口和长期居住人口的落户比例，以及公共服务的提供能力。二是对到城镇购房的农民给予直接的财政现金补贴、税费减免等，直接从资金上减轻农民购房的负担。将农民工纳入公积金缴纳体系，能大幅减轻其购房压力，但农民工就业单位不稳定，需要更加灵活的公积金政策，如允许农民工自行缴纳公积金。三是提高西部地区劳动力素质，增加对农业转移人口的技能培训，大力发展职业教育。提升高等教育质量和办学水平，给予高校大学生更多创新创业的机会。四是加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制，建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制，建立健全规范的地方政府举债融资机制，支持城市基本公共服务，特别是在医疗、教育等领域，采取有效措施推进城市公共服务领域和基础设施领域采用政府购买服务等模式，真正为实现人的城镇化提供支撑和保障。

第二，控制中小城市房地产投资建设规模，着力实现房地产去库存。

一是进一步依据中小城市经济发展需求，合理测算中小城市的人口规模，以确定城市发展规模，严控城市房地产规划审批。对中小城市建设用地规模实行严格控制，对住宅、写字楼、城市综合体等产业过剩项目审慎审批，特别是要严控新城新区规划。二是推动中小城市加快新型城镇化发展，着力解决去库存。打造智慧城市和海绵城市，进一步推动城市建设向宜居化、功能多元化发展，为吸引农业人口转移落户和引进人才定居创造良好居住环境，为有效解决房地产库存提供良好基础条件。

（六）构建有利于创新发展的营商环境，吸引留住人才创新创业

要想方设法激活民间投资，大力探索利用民间资金支持民生领域及支持民间创新创业活动的政策和办法。进一步吸引、培养并留住人才，为经济发展提供巨大的人力资源。通过更加优化有利于科技创新创造的商业环境，进一步简化行政手续，给予科研机构和高校更大的自主权，加快创新创业孵化体系的构建，更好地激发创新创业市场的活力，以进一步打造西部地区新的经济增长引擎。通过多种形式将政府、市场和社会有机结合，形成多方参与、多方投入促进创新发展的格局。