构建以政府采购支持消费扶贫政策长效机制的探索与思考

赵 亮

内容提要：政府采购支持消费扶贫通过灵活运用市场化机制，广泛动员全社会力量消费来自贫困地区和贫困人口的产品与服务，实现农副产品有销路、贫困农户就业有渠道，筑牢贫困农户脱贫致富的内生动力机制，赋能脱贫攻坚。消费扶贫与精准扶贫之间具有内在逻辑的一致性，是精准扶贫在新时代背景下的新实践。本文针对当前实施消费扶贫存在的困境，建议利用消费扶贫赋能脱贫攻坚，推动政府采购支持消费扶贫长效机制的构建，协调推进消费扶贫纵深实施。

引 言

所谓消费扶贫是指通过集聚社会各界的力量以消费贫困地区农副产品的方式来为贫困地区脱贫提供助力，帮助贫困地区的农民实现收入增长，这是社会力量参与扶贫的重要途径。国务院办公厅印发了有关深入开展消费扶贫的指导意见，其中深入地指出了具体的措施以及目标。究竟如何更好地凝聚全社会的力量来推动扶贫的发展，是当前脱贫工作需要急切解决的问题。而消费扶贫则通过消费作为突破口，有力地实现了扶贫方式从输血向造血的转变，受益对象从单方向双方的转化，从而使社会各界得以共同参与扶贫之中，通过消费产品或服务来为消费扶贫进行宣传与助力。

一、以政府采购支持消费扶贫的政策导向与理论机制

（一）政策导向

习近平总书记2013 年到湖南湘西考察时首次作出精准扶贫的重要指示，这一战略成为新时代脱贫攻坚的重要指导方针。而在2020 年战略目标实现的要求下，社会各界创新理念、优化思维，通过多样性开展扶贫措施，使贫困人口的不同需求得以满足。2019 年8 月，政府采购贫困地区农副产品实施方案的出台使得各预算单位通过消费扶贫的方式为脱贫攻坚提供助力，购买农副产品，帮助贫困户增加收入，为2020 年战略目标的实现做好铺垫。

2019 年10 月底前，建成集“交易、服务、监管”于一体的贫困地区农副产品网络销售平台，实现贫困地区农副产品在线展示、网上交易、物流跟踪、在线支付、产品追溯的一站式聚合。2019 年10月底前，编制国家级贫困县重点扶贫产品供应商名录，建立政府采购政策支持消费扶贫数据库，启动政府采购贫困地区农副产品交易数据统计工作。2020 年起，各级预算单位通过网络销售平台全面启动贫困地区农副产品采购工作，财政部、国务院扶贫办依托网络销售平台定期统计和通报采购情况，动态更新和丰富完善供应商名录，推动全社会广泛参与贫困地区农副产品采购工作，网络销售平台逐步向非政府采购领域拓展。

（二）理论机制

1.经济增长理论模型对消费扶贫与精准扶贫的内在统一

Montalvo（2010）提出了著名的经济增长模型理论，认为积极的消费行为能够使农村贫困问题得以减少。通过消费推动贫困地区产品与服务经济价值的增长，能够为贫困地区带来收入的增长，从而有效地实现贫困的减少。而消费扶贫正符合这一范式，其在实践过程中能够有效地解决两个基本问题：第一，消费扶贫通过市场机制，使贫困地区的产品与服务能够有效地实现其经济价值，推动了贫困地区产品与服务在市场的流通，也满足了消费者的多元消费需求，实现了多元主体的共赢。第二，消费扶贫可以精准识别贫困户，有效地保障重度贫困农户的收入，通过购买产品与服务使贫困户能够利用自己的劳动获得经济价值，而并非一味地接受输血式扶贫。因此消费扶贫是在脱贫攻坚步入新阶段的一个有益尝试，能够为脱贫攻坚战的胜利作良好铺垫。

2.多元主体协同治理理论的政治基础与行动框架

在长期的扶贫理论与实践探索过程中，我国已建立了具有中国特色社会主义色彩的扶贫机制，即通过多个部门的共同协作，构建出“伞”字形扶贫机制。其中，“伞”顶端是指以中国共产党和国务院为领导，“伞”中的人字是指以省部级政府为助力，“伞”中的两点是指以扶贫办和帮扶单位为基础，“伞”中的十字是指构建横竖交错、协同发展的多部门联合机制。这种模式广泛适用于我国扶贫开发实践。消费扶贫是经政府（外部扶贫力量）、贫困农户、市场协同发挥作用而产生实际成效的。政府部门通过资源的投入与政策的引导以撬动农副产品与服务消费主体与贫困农户积极参与其中，从而共同促进来自贫困地区和贫困人口的产品与服务供给的增加，拓宽贫困农户经营性、工资性等方面收入来源渠道和力度。建议各消费主体在满足自身消费需求的基础上，以及产品与服务质量相差不大的条件下，优先购买来自贫困地区的产品与服务，既有利于推动国家战略目标的实现，又不至于使自身福利水平下降。贫困农户在尊重市场规律的前提下，将其产品与服务组织起来有序进入市场以实现其经济价值，以充分调动其主动性和积极性，增强其内生动力机制。

（三）重要意义

1.从救济式扶贫到精准扶贫

扶贫产品销售的模式助力各级机关和企事业单位，通过购买贫困地区产品和工会福利采购等方式，带头参与消费扶贫，通过消费推动产业的发展，利用消费使产业扶贫得以深入到贫困地区的最基层。社会各界通过购买消费服务或产品来使贫困地区获得稳定的收入增长，作为可持续的扶贫方式，有力地推动了扶贫攻坚的实现。纵观70 年来我国在扶贫事业上的努力，其中所运行的内在逻辑十分清晰，从救济式扶贫到造血式扶贫最终到精准扶贫，凭借中国共产党在消除贫困、改善民生上的积极探索与有益实践，最终构建出一条基于中国国情的扶贫之路，有效地改变了我国农村地区的落后面貌，造就了如今中国蓬勃的发展。

2.激发贫困户脱贫致富的内生动力

对于农村贫困地区的人口来说，通过消费的方式扶贫可以为他们提供稳定且持续的收入增长渠道，并且这一造血式的扶贫方式能够有力地推动贫困户工作与创收的积极性。消费扶贫最大的优势就在于使贫困户与消费对象之间通过便捷快速的渠道，不再受制于产品或服务在中介运输过程中的利益损耗，有效地解决了贫困户不善于营销的问题。贫困户通过自己的努力种植农副产品，进而在平台上进行销售，从而获得收入，实实在在地感受到了劳动成果所带来的经济价值，使他们对未来充满了美好的期盼，从而投入更多的时间到生产之中。可以说消费扶贫使贫困人口有了盼头，相对于输血式扶贫来说，更能够激发他们的热情，感受到自己所付出的努力最终转化为经济效益的成就。

3.倒逼农村产业升级，促进产业兴旺

对于农村产业发展来说，消费扶贫可以推动产业的兴旺与升级。随着当前我国在消费扶贫上的不断发展与助力，越来越多的消费者将会选择来自贫困地区的产品或服务，这也要求贫困地区大力提升产品或服务的质量，同时，消费者需要什么，贫困地区就生产什么，这种方式也使得新型农业生产模式譬如农副产品认种认养、微田园生产等多元与个性的消费需求得以满足。创新了传统的农业生产方式，推动了农业供给侧结构性改革，有效地为农业生产模式的调整与变化提供了助力。此外还可以发现，由于消费扶贫是一个全过程的行为，这使得贫困地区的农副产品从生产、加工、流通到最后的销售各个环节都得以凝聚起来，有效地提升了产品的附加值，同时促进了产业的融合发展。

二、推行以政府采购支持消费扶贫政策的制约因素

（一）认识存在差距

当前由于消费扶贫实施方案的出台时间较短，各级预算单位对于政府采购支持消费扶贫的急迫性以及重要性意识还没有建立起来。这种认知程度的不到位，特别是在贫困地区的政府与部门之中表现尤为突出。一些贫困地区对政府采购仍然停留在以往的认识阶段，错误地将政府采购与统分统包等同起来。还有一些贫困地区的领导认为政府采购在实施过程中需要花费较大的精力，协调好各个部门的关系，错误地认为应当将重点放在贫困地区经济建设以及财政增收上，而减少了对政府采购支持消费扶贫的重视程度。因此要加强贫困地区对政府采购支持消费扶贫在认识上的提升，才能为消费扶贫在贫困地区的推行做良好的铺垫。

（二）运费成本制约

由于各级预算单位在采购过程中商品的种类较多且较为分散，使得供应商与采购单位在组织上遇到了极大的困难，也增加了采购过程中的成本花费。特别是对于大部分贫困地区而言，由于这里的交通基础设施薄弱，地处偏远、物流不畅，农副产品的运输需要很高的运费成本，这导致真正用到农副产品购买上的资金被运费成本占据，大大削减了扶贫效果。

（三）部门利益保护

从当前的现状来看，预算部门实施采购制度最大的困难就在于各部门利益既得者的损失所带来的行为抵触，第一是因为在政府采购过程中会涉及到利益的分配，原本对采购具有极大支配权的部门，由于采购制度的实施而无法随意决定采购，并且对于采购数量的要求也使得部门的自主性受到了限制。第二是在推行政府采购之后，将重新对采购部门进行规范与整合，这将触及到原有的部门利益。第三是采购部门的人员将会丧失以往在自行采购过程中能够获得的来自市场供应者的好处，这也使得利益既得者由于利益损害而做出消极的行为。

三、强化以政府采购支持消费扶贫政策实施的策略

（一）提高政策认识，建立可持续扶贫机制

1.建立帮扶责任人和驻村第一书记协作机制，协调采购工作

充分发挥帮扶责任人与基层干部的引领作用，提高贫困地区对消费扶贫政策的认识，积极向贫困户宣传消费扶贫工作，并大力对接供应商，为农副产品销售渠道的健全提供保障。大力提高农副产品的质量，深入监管与核实农副产品信息，确保产品的货真价实。利用互联网积极宣传，使更多的消费者了解到本地区农副产品的特色，要与物流及电商积极协作与沟通，为农副产品的运输提供良好的渠道。

2.建立完善建档立卡贫困户和供应商之间的利益联结

各级扶贫部门要把促进贫困地区农副产品销售、增加建档立卡贫困户收入作为主要目标，建立完善建档立卡贫困户和供应商之间的利益联结机制，切实把政府采购支持脱贫攻坚的成效体现在帮助贫困地区脱贫、贫困户增收上。当前脱贫攻坚战已进入关键阶段，贫困地区要依托供应商推进农副产品营销，只有将贫困户与供应商连接起来，构建利益联结机制，才能将小生产汇聚成大市场，为贫困地区的脱贫提供有效的市场渠道。

3.注重扶贫效益，产品和供应商向深度贫困地区倾斜

深度贫困地区十分闭塞，农作物生产环境较为恶劣，由于地处深山导致基础设施的建设存在难度，自然灾害带来的天灾导致人祸，人均可支配收入较低。因此要解决深度贫困地区的脱贫问题，需要注重扶贫的效益，要求消费扶贫向深度贫困地区倾斜，这也正是当前脱贫攻坚到达关键阶段的重要举措。加大消费扶贫的倾斜力度，特别是对于深度贫困地区，不仅要从政策上进行倾斜，更需要提供资源与资金上的助力，才能真正地实现消费扶贫。

（二）完善公共服务体系，健全市场保障机制

1.建成健全网络销售平台，实现农副产品一站式聚合

建成贫困地区农副产品网络销售平台，以国家级贫困县特别是深度贫困地区为重点，以促进贫困地区农副产品销售、建档立卡贫困户增收为目标，充分运用政府采购政策鼓励动员各级预算单位等通过优先采购、预留采购份额的方式，采购贫困地区农副产品，助力打赢脱贫攻坚战。建成集“交易、服务、监管”于一体的贫困地区农副产品网络销售平台，实现贫困地区农副产品在线展示、网上交易、物流跟踪、在线支付、产品追溯的一站式聚合，推动政府采购支持脱贫攻坚工作取得重要阶段性进展。

2.完善农村电商公共服务体系，加强物流配送体系建设

近年来，在国家扶贫政策的大力推动下，中国邮政、京东物流和菜鸟物流等在贫困地区都有所布局，当地规模大小不一的物流企业和运输个体户也在分担物流业务。消费扶贫平台的一项重要功能是在当地商务局、行业协会或产业园区的协助下，与各物流企业建立物流联盟，通过共享物流信息提高各类物流资源如仓库、车辆、包装设备、人员和物流配送站点的利用效率。如县级服务中心到村级服务站之间的物流，平台可与菜鸟物流、京东帮、中国邮政等企业充分合作，使隶属于某物流企业的配送点或车辆，通过共享信息来承担“站—站”之间的配送任务；村镇小卖店或有交通工具的个体户，则可承担村“站—农户”之间的配送，以信息共享整合资源，提升物流配送的规模效益。

3.建立供应商评价和退出机制

对存在弄虚作假、以次充好、扰乱市场行为的供应商取消入驻和上架资格，出现严重产品质量和食品安全问题的供应商，按照相关法律法规追究责任，并向所在贫困县的所有公众进行通报。对出现供应商问题的贫困县及省份进行通报，情节严重的限制或取消其推荐本地区农副产品和市场主体的资格。

4.按照市场化原则建立健全平台交易争议处理机制

应当依据市场化原则来构建公平交易与争议处理机制，当贫困地区的供应商成为销售平台上的供应主体之后，要根据交易规则公平公正地参与到交易行为之中，积极服从市场规律与政府调控，接受社会大众的监督。要求供应商在进驻平台之后，不可随意退出，以市场机制来决定价格的生成。各地区要减少对消费扶贫微观事务的干预，充分地发挥市场机制在交易过程中的主导性作用，不应设计既定的价格，不得以地方保护阻碍其他市场主体的进入。

（三）领导干部带头，提升部门采购预算投入

1.领导干部带头“以购代捐”，号召全社会积极参与

消费扶贫不能仅仅靠政府与党员干部的参与，更需要整个社会的共同参与，因此需要领导干部与广大党员积极参与进行广泛的宣传，深入激发社会大众的参与动力与积极性，形成党员带头、社会参与的积极局面。

首先领导干部要带头以购代捐，在日常的食物消费中，可以通过购买贫困地区农副产品的方式参与到消费扶贫中，领导干部每人每年以特定金额通过一站式销售平台购买来自贫困地区的产品，不仅能够使自身日常的食物需求得以满足，同时也起到了带头作用。其次要号召广大党员积极参与，需要强调党员参与的自愿性与自主性，发挥党员的主动性。再次要鼓励社会大众积极参与，通过互联网与新闻媒介等，使社会大众加强对消费扶贫的认知，同时在一站式销售平台上定期公布农副产品购买排行榜，通过精神激励来推动其积极参与。

2.鼓励机关食堂举办扶贫爱心活动，明确最低采购量

积极鼓励各预算单位举办扶贫爱心活动，并且明确要求各预算单位每年以不低于1/5 的采购量来购买贫困地区的农副产品。鼓励社会大众对贫困地区农副产品的购买，譬如在超市等地区设立贫困地区农副产品专柜。同时可以精神上的激励来推动消费扶贫在社会大众中的推广，对于积极参与消费扶贫的单位或个人，给予荣誉上的奖励。对于采购量巨大的个人或单位，可以通过市场机制给予一定的优惠。

（四）加强质量安全管控，打造特色优势品牌

1.加强质量安全内部管控，实行农副产品品牌标识管理

贫困户及企业主积极向有关部门申请农副产品品牌标识，保护当地农副产品的品牌，提升地理标志农副产品的质量，政府通过对农副产品品牌标识的管理和规划，让行业协会、企业、贫困户积极参与到农副产品Logo 标识品牌化建设的工作中来。

贫困地区要立足于当地特色文化，结合地域特色与现实情况，设计具有地域文化的农副产品logo 标志，从而有利于使贫困地区农副产品的品牌形象得到进一步的宣传与推广。最后，要加强行业协会对农副产品logo 标志的保护，通过对贫困地区的教育，使其意识到农副产品品牌形象对于产品销售的长远意义。要求贫困户与供应商重视产品质量，遵循市场规律，强化对自身行为的约束，才能有效实现脱贫。

2.发展本地区特色优势产业，打造区域公共品牌

深入发展贫困地区特色优势产业，积极引导贫困户发展特色农业。大力推动产业振兴是实现脱贫攻坚的核心渠道，要提升产业在贫困户中的覆盖率，贫困地区要结合政府采购支持消费扶贫政策，根据市场对消费产品与服务的需求，组织贫困地区生产与发展符合社会需求以及经济效益高的特色农产品，才能使贫困地区的农产品在市场中赢得竞争优势。

要加强对贫困地区人员的培训与指导，增强他们对消费扶贫过程方式以及渠道的认识。通过广播、电视、报纸、帮扶责任人的宣传等，让贫困户对消费扶贫有正确的认识，大力推动贫困户农副产品转化为经济效益，从而激发其工作热情。同时为贫困户提供技术培训，使他们能够利用一技之长来获取美好的生活。

（五）以多种保障措施，持续完善长效机制

1.加强政府采购支持脱贫攻坚政策与成效宣传

及时召开宣传信息组工作会议、政策宣传培训动员会议，对宣传工作进行再部署、再落实，要求全体宣传队员认真学习消费扶贫政策，切实读懂政策要求。利用有奖知识竞猜等群众喜闻乐见的形式宣传消费扶贫政策，潜移默化，让贫困群众实现物质脱贫的同时实现精神脱贫；发挥扶贫脱贫先进典型的示范带动效应，在县新闻媒体报道驻村第一书记、致富带头人、脱贫之星等先进典型，从而使贫困县的干部以更积极热情的态度投入到推动消费扶贫的工作中，激发消费扶贫的内在动力。宣传活动要基于与地方政府的沟通与协调，根据各个贫困地区的实际情况，设计个性化的宣传方案，有效地使政策得以传播、村民对政策得以知晓。充分发挥广大网格员的作用，培训指导他们开展政策宣传，做到村有政策宣传员、户有明白人；制作消费扶贫政策微信视频，利用微信进一步扩大政府采购支持消费扶贫宣传效果。同时制作消费扶贫政策等音频资料，下发到各乡镇各行政村，利用村级广播进行宣传播报，从而使贫困户得以更全面地了解政策的内容与目标。

2.及时总结推广成功案例和经验做法

在脱贫攻坚工作中，及时总结归纳成功案例和经验做法进行推广。重点报送提高政府采购支持脱贫攻坚和解决政府采购支持脱贫攻坚热点难点问题的实践创新做法和成功案例。创新做法和案例材料，主要是突出政府采购质量、活动质量、制度建设质量等方面的创新做法和典型案例，为当前更好地推动消费扶贫的进一步发展，提供经验，特别是要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，培养干部的创新意识与干事能力，激发其工作积极性与热情。

3.通报表扬成效明显的预算单位和地方

政府要对积极推动预算单位购买贫困地区农副产品以及供应商积极提供农副产品购买渠道等情况进行通报表扬。对于成效显著以及参与力度较大的预算单位和地方政府要加以表扬。可以建立合理的奖励机制来推动预算单位和地方积极性的提升，譬如受到表扬的预算单位和地方，可以享受消费扶贫的相关优惠政策，以及来自采购资金等方面的激励。对于积极参与消费扶贫的贫困地区，可以为其提供更多的指标与活动。对于有力地推动了消费扶贫的地方政府和预算单位，可以将其相关项目优先纳入预算投资计划，等等。

4.结合第三方力量，接受社会公众监督

坚持阳光操作，接受社会公众监督。设立消费扶贫工作专班和监督举报电话，发现平台或供应商有违法违规、虚假瞒报等情况，不偏袒，无特殊，以公开透明的操作接受来自社会各界的监督。除此之外，各级预算单位还应当加强对采购过程与资金花费的审计与监督，明确具体的责任划分，在发现问题之后落实责任追究。需要构建科学合理的采购资金管理制度，并加强对采购人员的培训与教育，提高其思想认识，使其意识到消费扶贫的重要性与积极意义。

委托第三方开展核查评估，明确要求第三方评估机构要具备有消费扶贫领域调查评估的经验能力和专业背景，实地调查评估人员应具有农村调查特别是贫困调查工作经验和相关专业背景，接受培训并参与考核测试。在开展核查评估中实现看实情、听实话和查实据三者有机统一。看实情，就是要入户实地查看贫困户与贫困地农副产品销售情况。听实话，就是要结合贫困户实际情况，把书面问卷转化为针对性的问题，对于贫困户不认可、不满意的还要进一步了解原因，避免贫困户因情绪化、交流不畅等原因影响评估结果的真实性。查实据，就是不能偏听偏信，不单靠贫困户怎么说做判断，还要向村干部、邻居等求证，认为有问题的，要有具体证据作为支撑。抽查中发现的争议问题、已确认问题，还要提交专家组研判、认定。