减税降费政策评估报告——基于高质量发展视角的分析

中国财政科学研究院“降成本”税费成本调研组

内容提要：近年来，特别是2018 年以来，为应对经济下行压力，中国出台了一系列减税降费政策。为了摸清减税降费政策落实和企业税费成本情况，评估减税降费政策实施效果，中国财政科学研究院“2019 年降成本税费专题调研组”前往12 个省（区、市）就企业税费成本情况进行实地调研。研究发现，减税降费政策实实在在，对市场主体信心、活力以及纳税人负担的正面影响显著，有力地促进了我国经济的高质量发展。但是，在企业总体受益同时，减税降费政策还存在诸如政策传导机制不佳以及地方政府财政可持续等方面问题。因此，后续的减税降费政策应在原则指引、制定和执行等方面改进和完善。并且，中央和地方政府还应采取切实措施应对财政减收压力以更好地落实减税降费政策。

近年来，在复杂多变的世界经济形势下，我国经济发展面临巨大的风险挑战，国内经济下行压力加大，为此，中央提出做好“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”工作，并出台了一系列减税降费政策。2019 年，实施了更大规模的减税降费，预计全年减税降费规模为2 万亿元。为了摸清减税降费政策落实情况和企业税费成本情况，评估减税降费政策实施效果，我们前往12 个省、直辖市和自治区就企业税费成本情况进行了实地调研。调研情况如下。

一、2018 年以来减税降费政策情况分析

（一）2018 年以来减税降费政策概况

1.2018 年出台的减税降费政策

2018 年实施了一系列的减税降费政策，主要有以下几个方面：一是完善增值税制度。降低制造业、交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率，统一增值税小规模纳税人标准至500 万元，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业符合条件企业和电网企业的期末留抵税额予以一次性退还。二是实施个人所得税改革。修改个人所得税法，自2018 年10 月1 日起，基本减除费用标准由3500 元提高到5000 元。三是加大小微企业税收支持力度。将享受减半征收企业所得税优惠政策的小型微利企业年应纳税所得额上限由50 万元提高到100 万元，将符合条件的小微企业和个体工商户贷款利息收入免征增值税单户授信额度上限由100 万元提高到1000 万元。四是鼓励企业加大研发投入。取消企业委托境外研发费用不得加计扣除限制，将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业，将高新技术企业和科技型中小企业的亏损结转年限由5 年延长至10 年，对企业新购进单位价值不超过500 万元的设备、器具允许当年一次性税前扣除。五是调整完善进出口税收政策。分两批对4000 多项产品提高出口退税率并简化退税率结构。对包括抗癌药在内的绝大多数进口药品实施零关税，降低汽车整车及零部件、部分日用消费品和工业品进口关税，我国关税总水平由2017 年的9.8%降至7.5%。六是进一步清理规范涉企收费。停征首次申领居民身份证工本费等一批行政事业性收费，降低重大水利工程建设基金等部分政府性基金征收标准，延长阶段性降低社会保险费率和企业住房公积金缴存比例政策期限。上述减税降费措施全年减负约1.3 万亿元。

2.2019 年新出台的减税降费政策

2019 年更大规模的减税降费政策主要是以下四个方面的内容：一是继续深化增值税改革，以改革促减税。4 月1 日起，增值税改革采取降低税率、扩大进项税抵扣范围、允许部分行业纳税人加计抵扣，并试行期末留抵税额退税制度，推进增值税实质性减税。具体地，将原来16%的适用税率降至13%，原来10%的适用税率降至9%；扩大进项税抵扣范围，将国内旅客运输服务纳入抵扣范围，同时将纳税人取得不动产支付的进项税由目前分两年抵扣（第一年抵扣60%，第二年抵扣40%），改为一次性全额抵扣；此外，自2019 年4 月1 日至2021 年12 月31 日，允许生产、生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计10%，抵减应纳税额；同时明确试行增值税期末留抵税额退税制度。二是加大对小微企业税收支持力度，实施普惠性减税。普惠性体现在小型微利企业的认定条件更宽、能享受到的优惠税种更多、操作起来也更简便。具体的政策如调整小型微利企业的认定标准，降低小微企业的企业所得税税率，将增值税小规模纳税人的起征点从3 万元提高至10 万元；对小规模纳税人交纳的部分地方税费（“六税两费”）可以实行减半征收。三是全面实施新个人所得税法及其实施条例，落实6 项专项附加扣除政策。四是降低社会保险费率。5 月1 日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例，单位缴费比例高于16%的省份可降至16%，切实减轻企业社保缴费负担。以上政策措施预计全年减税降费2 万亿元。

（二）2018 年以来减税降费政策的特点分析

1.具有明显的制度性和长期性特点

此轮减税降费多是税费的制度性改革，这与以往简单地通过税费优惠进行的政策性调整有很大不同。以往的税费优惠政策调整更多具有短期性和临时性的特点，这次的减税降费涉及的增值税、个人所得税以及社会保险费等政策多属于制度性改革，且以法律法规的形式确立下来。具体而言，增值税的改革是继全面营改增之后既定改革的延续，此轮增值税减税进一步降低了增值税的税率，并为后续税率三档变两档、税制简化奠定基础和最终将增值税暂行条例上升为法律奠定基础；另外，对于个人所得税，通过修改个人所得税法实现从分类税制向综合与分类相结合税制的重大转变，自2018年10 月1 日起，提高基本减除费用标准，调整优化税率结构，在此基础上研究制定个人所得税专项附加扣除暂行办法，设立子女教育等6 项专项附加扣除，修订个人所得税法实施条例，自2019 年1月1 日起正式实施，这次政策调整惠及约8000 万纳税人。因此，这些以法律法规形式确立的减税降费政策明显地具有长期性甚至是永久性的特点。制度性减税降费相对于政策性减税降费最大的优势就在于能够为市场主体提供稳定的预期，同时也会对政府的财政收入产生持久的影响。

2.具有明显的供给侧降成本的特点

此轮减税降费既是需求侧积极财政政策的重要内容，更是供给侧结构性改革的一项重大举措。税费成本是企业综合成本的组成部分，此次减税降费政策可以直接降低企业的税费成本并提升其盈利水平，即以政府收入的减法换取企业效益的加法。此次增值税税率的下调，小微企业普惠性减税以及行政事业性收费和政府性基金的取消和减免都会直接减轻企业的税费负担，降低其综合成本。与此同时，部分减税降费政策还可以间接促进企业其他成本的降低，如针对贷款利息的增值税优惠政策；对页岩气资源税减征30%，对天然气进口项目的优惠政策；对载运货物的挂车减半征收车辆购置税、对物流企业承租用于大宗商品仓储设施的土地减半计征城镇土地使用税等；降低社保费缴费比例等优惠政策可以部分降低企业的融资成本、用能成本、物流成本及人工成本等。

3.具有明显的致力于高质量发展的特点

此轮减税降费政策既是促进经济增长的重要政策，更是促进经济转型升级和高质量发展的重要举措。经济高质量发展最重要的体现就是坚持五大新发展理念，其中创新是经济高质量发展的重要动力。此轮减税降费政策非常注重对创新的引导和激励，具体如将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业；针对科技成果转化现金奖励的个税优惠；扩展投资初创科技型企业享受税收优惠政策范围，使投向这类企业的创投企业和天使投资个人有更多税收优惠；延长高新技术企业和科技型中小企业的亏损结转年限至10 年；依法成立且符合条件的集成电路设计企业和软件企业，在2018 年12 月31 日前自获利年度起计算优惠期，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止等。

4.具有普惠性与结构性相结合的特点

此次减税降费政策受益面广，部分政策几乎惠及所有的企业和个人，普遍增强了各类市场主体的获得感。具体的政策体现，如增值税的改革政策要确保所有行业税负只减不增；将企业研发费用加计扣除比例提高到75%的政策由科技型中小企业扩大至所有企业；提高所有人的个人所得税基本减除费用标准；以及普遍下调养老保险费率等社保缴费政策等。在普惠性的基础上，此轮减税降费政策还重点关注作为国民经济支撑的制造业和吸纳就业主力军的小型微利企业，支持实体经济发展，体现出结构性减负的特点。具体政策体现，如将制造业等行业税率先从17%降低到16%，然后又从16%降低到13%，统一增值税小规模纳税人标准为年应征增值税销售额500 万元及以下；并将主要包括小微企业、个体工商户和其他个人的小规模纳税人增值税起征点由月销售额3 万元提高到10 万元；还对小规模纳税人交纳的部分地方税费（“六税两费”）实行减半征收；大幅度放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准并加大所得税优惠力度，调整后优惠政策将覆盖95%以上的纳税企业，其中98%是民营企业。

5.体现出应对国际冲击和刺激消费的特点

当前整个世界经济形势趋紧、增长普遍放缓，尤其是贸易保护主义抬头，美国更是频繁发起对中国的贸易摩擦。按照中央的判断，我国“经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力”。因此，应适时微调强化逆向调节，实施积极的财政政策稳定总需求。大规模的减税降费就是在这样的大背景下实施的。针对外部冲击对国际贸易和投资的影响，我们分两批对4000多项产品提高出口退税率并简化退税率结构；对境外所得实施综合抵免，由原来的分国分项调整为分国不分项；对境外机构投资境内债券市场取得的债券利息收入暂免征收企业所得税和增值税。另外，为了应对美国等对芯片产业采取断供的卡脖子措施，我们适时出台了对该行业的优惠措施鼓励企业自主创新研发，如对依法成立且符合条件的集成电路设计企业和软件企业，在2018 年12 月31 日前自获利年度起计算优惠期，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止。

此外，在国内投资、出口乏力的背景下，刺激消费成为驱动国内经济持续增长的主要引擎，而制约消费的主要因素有收入、价格和供给等。为此，我国适时修改了个人所得税法，将个人所得税基本减除费用标准提高到5000 元，并增加了6 项专项附加扣除，逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制度，此举有力地提高了居民的收入，增强了其消费能力；2018 年出台的商业养老保险个人税收递延纳税政策在一定程度上也有利于提高消费水平；而且，我国增值税税率下调既能够增加企业对中高端产品和服务的供给量，还能够在一定程度上降低产品和服务的价格，有利于提高居民的消费总量；另外，我国还降低部分产品的进口关税，其中很大一部分是居民消费品，如对包括抗癌药在内的绝大多数进口药品实施零关税，降低汽车整车及零部件、部分日用消费品和工业品进口关税，我国关税总水平也由9.8%降至7.5%。

二、减税降费的成效分析

2019 年减税降费新政还在持续进行中，对经济社会的全面影响还有待观察，但成效已初步显现。

总体来看，2019 年上半年企业减税降费规模大，纳税人获得感强，对市场信心、市场主体活力以及纳税人负担的正面影响已初步显现。

（一）减税降费情况分析

第一，2019 年上半年共新增减税降费11709 亿元，其中减税10387 亿元，占同期税收收入的比重为11.2%

根据国家税务总局最新统计，2019 年上半年，我国新增减税降费11709 亿元。2019 年上半年全国税收收入为92424 亿元，新增减税占全部税收收入的比重为11.2%。

从减税的税种构成来看，2019 年上半年增值税改革减税4369 亿元（其中调整增值税税率翘尾减税1184 亿元，深化增值税改革减税3185 亿元），小微企业普惠性政策减税1164 亿元，个人所得税两步改革叠加减税3077 亿元。具体情况见表1。

表1 2019 年上半年新增减税的税种构成 单位：亿元

第二，2019 年上半年GDP 现价增速高于同期税收收入增速，宏观税负较上年同期明显下降

2019 年上半年GDP 为450933 亿元，同期可比增速为6.3%，现价增速为7.6%，同期一般公共预算收入为107846 亿元，同比增长6.2%，其中全国税收收入为92424 亿元，同比增长0.9%。2019年上半年GDP 现价增速高于一般公共预算收入，远高于税收收入增速，相应宏观税负继续下降，具体情况如表2 和图1 所示。

表2 2018 年上半年和2019 年上半年宏观税负比较

图1 2015-2019 年上半年GDP 现价增速和税收收入增速对照

第三，2019 年6 月税收收入同比下降6%，减税“主税”收入同期降幅超30%

据财政部最新公布的数据，2019 年6 月全国税收收入同比下降6%，18 个税种中，有6 个税种收入增速为负，减税政策涉及的绝大部分税种收入同比增速均为负值（具体见图2），其中减税“主菜”个人所得税收入同比下降30.6%。

第四，三分之二调研企业税负明显下降

调研组本次共调研20 余家企业，其中按照要求反馈调研数据的企业有12 家，其中2 家企业填报有缺漏，1 家企业因新开业仅有1 年数据，其余9 家企业数据完整有效，具体情况见表3。

在9 家企业中，有3 家企业税负（企业纳税总额占营业收入的比重、企业纳税总额占总成本①总成本=主营业务成本+销售费用+管理费用+财务费用+主营业务税金及附加+增值税+企业所得税。的比重）持续下降；4 家企业2018 年税负低于2016 年，2 家企业2018 年税负高于2016 年。

图2 2019 年6 月各税种收入增速

从增值税占营业收入的比重来看，该指标无论从绝对水平还是从变动趋势来看，差异较大，这表明影响企业增值税税负的因素较多。

（二）减税降费的成效分析：基于高质量发展的视角

2019 年主要的减税降费新政实施时间较短，其对经济社会的整体、全面影响还有待观察，但对市场信心、市场主体活力以及纳税人负担的正面影响已初步显现，有力地促进了我国经济的高质量发展，这主要表现在：

第一，减税降费助力就业稳定

就业是民生之本，也是安国之策。2019 年政府工作报告首次将“就业优先”置于宏观政策层面。今年减税降费政策对稳就业的利好影响主要体现在以下三个方面：一是深化增值税改革有助于就业。增值税减税可有效节约企业资金流，使得企业可以有更多的资金用于扩大规模、雇佣人员，吸纳就业。如增值税深化改革带来的减税中，有6.5%用于新增雇佣人员；二是小微企业减税降费政策有利于小微企业共度时艰，而小微企业又是就业的主要载体，对就业发挥着积极推动作用；三是社保降费。社保降费降低企业用工负担，鼓励企业多雇工或少裁员。

给予小微企业普惠性、大力度的税收优惠，是2019 年减税降费的“重头戏”，减税政策涉及增值税、企业所得税和地方“六税两费”，覆盖了小微企业大部分主要税种。2019 年上半年，小微企业普惠性政策累计新增减税1164 亿元。

2019 年上半年，全部新增减税中，民营经济纳税人新增减税6712 亿元，占减税总规模的65%，其中民营经济市场主体享受小微企业普惠性政策新增减税1025 亿元，占全部小微企业普惠性政策带来的新增减税额的88%。这无疑对就业产生重要的促进作用。2019 年上半年，全国城镇新增就业737 万人，完成全年目标任务的67%。

第二，减税降费保障宏观经济平稳运行，促进运行质量提升

自2018 年年底，中央政府释放继续实施更大规模的实质性减税政策信号，且从之前的税基式、“特惠式”减税降费转移到税率式、普惠式减税，更有效地稳定和提振市场预期。2019 年以来，各项减税降费政策陆续出台，减税降费落实到位，市场主体将节省下来的税费资金用于扩大投资、增加研发、雇佣人员等。以增值税为例，减缴税额的用途分布情况如图3 所示。

图3 减缴增值税的用途分布

减缴的税费用于增加研发和扩大规模，可以直接拉动市场投资，用于雇佣人员、提高工资以及降低价格则可以促进就业，间接拉动消费，因此，减税降费对扩大内需发挥重要作用，从而保障2019年宏观经济平稳运行。

初步核算，上半年国内生产总值450933 亿元，按可比价格计算，同比增长6.3%。其中，第一产业增加值23207 亿元，同比增长3.0%；第二产业增加值179984 亿元，同比增长5.8%；第三产业增加值247743 亿元，同比增长7.0%，具体如图4。

图4 2019 年上半年GDP 结构及增速

从中可以看出，第三产业增加值增速高于GDP 平均增速，产业结构在不断优化，运行质量在提升，这无疑得益于小微企业减税降费政策，也与个人所得税减税降费以及增值税减税降费引致商品价格下降带来的消费增加有关。

第三，减税降费有力地促进制造业转型升级

本轮减税降费的“主菜”为增值税，且以降低工业制造业税率为主，再叠加高新技术和小微企业减税降费政策，制造业尤其是高新技术制造业是其中的最大受益者，从而有利于高新技术产业发展，促进我国工业转型升级。自2019 年4 月深化增值税改革实施以来，制造业减税效果明显，4-5月实现净减税970 亿元，居所有行业之首位；提高研究开发费用税前加计扣除比例政策新增减税878 亿元。制造业减税降费政策有力地推动了我国高新技术产业发展。

高新技术产业更大规模的实质性优惠，有力地推动了高技术产业的发展，促进了制造业转型升级。从增加值增速来看，2019 年上半年全国规模以上工业增加值同比增速低于全部GDP 增速，为6.0%，但工业战略性新兴产业增加值同比增长7.7%，且高技术制造业增加值同比增长9.0%，远远快于全国规模以上工业3.0 个百分点，占全部规模以上工业比重为13.8%，比上年同期提高0.8 个百分点，具体见图5。2019 年上半年高技术产业固定资产投资表现也明显优于制造业。

上半年全国固定资产投资（不含农户）同比增长5.8%，而第二产业投资增长2.9%，其中制造业投资增长为3.0%，但高技术制造业投资同比增长10.4%；高技术制造业的向好表现也带动了高技术服务业的发展，2019 年上半年第三产业固定资产投资增长7.4%，高技术服务业投资增长13.5%，增速比全部投资快7.7 个百分点，具体见图6。从图中可以看出，无论从增加值还是从投资来看，高技术产业表现明显优于工业和制造业，这无疑得益于减税降费政策。

图5 2019 年上半年高技术制造业增加值增速

图6 2019 年上半年高技术制造业固定资产投资增速

第四，减税降费巩固消费的基础性地位，优化内需结构

自改革开放至金融危机爆发之前的30 年间，我国积极融入经济全球化，在全球分工中充当“生产”角色，实施“出口导向”发展战略。金融危机后，随着全球市场需求萎缩，我国经济发展战略悄然发生变化，由出口导向转至扩大内需。中美贸易摩擦迫使我国发展战略加速转型，从而扩大内需是我国当前经济发展的重点。在去产能大背景下，以消费扩内需则显得尤为重要。

减税降费对扩大内需的作用机理主要体现在三个方面：一是减轻个人所得税负担，增加居民可支配收入，进而拉动消费；二是降低增值税税率，减轻市场主体负担，激发市场主体活力，市场主体或者吸纳就业、提高工资以增加居民收入，或者降低零售商品价格，起到直接或间接拉动消费的作用；三是减轻小微企业负担，吸纳就业，增加居民收入，拉动消费。

个人所得税也是2019 年减税降费的“重举”。国家税务总局发布的数据表明，上半年个人所得税改革使得累计1.15 亿人无需再缴纳个人所得税，2019 年上半年我国个人所得税改革新增减税3077 亿元，纳税人负担明显降低。个人所得税负担的减轻意味着居民可支配收入的增加。再比如，企业减降增值税的用途分布，有6.5%用于雇佣人员，15.2%用于提高工资，18.9%用于降低价格。

上述减税降费政策直接带来居民可支配收入的增加和消费的增长。2019 年上半年，全国居民人均可支配收入15294 元，同比名义增长8.8%，扣除价格因素实际增长6.5%，比经济增速高0.2 个百分点。2019 年上半年，社会消费品零售总额195210 亿元，同比增长8.4%。消费增长对经济增长的贡献率超过了60%，达到60.1%，消费的基础性作用在持续巩固，继续担当需求动力的主导力量，内需结构进一步优化。上述减税政策无疑在其中发挥了重要作用。

第五，减税降费政策促进营商环境优化

为落实减税降费政策，各地税务部门主动创新，简化纳税程序，缩短纳税时间，营商环境得以进一步优化。比如中部某市为本次减税降费开发的“轻松填”小软件，将原来可能耗时一天的纳税申报时间缩短至10 分钟；东部某市率先推出新办企业智能审核，审核时间从原来的2 小时缩短到10 分钟以内，办理时间也从原先的只有工作时间办理覆盖到24 小时全程网上办理，各地均有类似落实举措，大大优化了税收营商环境，改善了纳税人的办税体验。

第六，纳税人获得感大大增强

随着减税政策的逐步落地，企业获得感在提升。根据某直辖市财政局的调查显示，该市对2019年增值税改革实施情况满意的企业占比达到98.5%。从行业看，制造业、建筑业、服务业企业满意度分别为97.8%、97.5%和100%。从企业规模看，大型企业、中型企业、小微型企业满意度分别为97.1%、100%和100%。

据某省税务局对该省部分地区大中小型企业摸底调研显示，企业获得感强烈。该省共有3300万户纳税人，其中增值税一般纳税人130 万户，制造业增值税一般纳税人48 万户，本次增值税降税率给制造业企业带来实实在在好处，比如2019 年减税降费政策给某工程机械集团有限公司带来2.8 亿元的税费减免；另一集团公司是一家全球性智能终端制造商和移动互联网服务提供商，据测算，仅制造业增值税税率下降3 个百分点这一政策，预计就能给该企业减少3 个亿的税款。

居民个人的减税获得感大大增强。据某直辖市统计局近期的调查显示，月收入30000 元以下的被调查者对政策的满意度高达90.9%；月收入在10000—20000 元的组别获得感较强，感觉纳税额下降的占比近87%，其次是月收入10000 元以下的，认为税负减轻的占比超过82%。

在我们实地调研中，纳税人也纷纷表示，“今年的减税降费，我们实实在在感受到了，政府真是下了大决心，让利于企业”。

（三）基本判断：企业总体受益，但各企业减负程度和获得感不一

减税降费是政府让利于企、让利于民，从前述相关数据指标来看，减税降费实实在在，企业总体受益。同时我们也应该意识到，改革必然带来利益调整，各企业在其中的获益必然会有差异。尤其是，降低增值税税率是2019 年减税的“主菜”，其对价格有直接、明显影响，在市场供需关系、市场竞争以及价格自动调整机制引导下，最终减税之“花”落谁家、哪些企业受益、受益多少，获得感如何，具有很大的不确定性，甚至不排除个别企业，因其上下游企业借助税率调整而调整价格，在本轮减税中不受益，反受损。

在我们实地调研中，企业的反映和感受与上文推断一致。比如，我们调研的一家复印机再制造企业，其原材料主要进口，产品主要销售给国内打印社等小企业，且其产品处于供不应求，该企业并没有因增值税税率下降而下调产品价格，因此增值税减负的好处全部获得；另外一家两头在外（原材料进口，产品出口）且生产与销售集于一体的硒鼓再制造企业反映，因其享受增值税退税政策，增值税税率下降的直接减负影响较小，但间接享受到了现金占压（少支付进口增值税）的好处；在调研一家原材料进口、产品销售给其集团内另一家销售公司的纯外资制造企业时，该企业反映，企业增值税税率下降，一方面使其进口增值税减少，同时其下游销售公司也要求其降价，因此“无法准确推算增值税税率下调带来的负担减轻规模，但一定是获得好处的”。

尽管从理论和其他国家的实践情况来看，调整增值税税率仅对最终消费品价格产生影响，而对生产环节的各企业负担没有影响，但因我国企业间长期、普遍以含税价签订合同，所以可以肯定的是，降低增值税税率能够保证所有行业税负只减不增，保证企业或消费者负担总体减轻，从而对稳定预期、提升宏观经济景气以及激发市场微观主体活力具有积极正面影响。

三、减税降费中存在的问题

（一）尽管减税效果明显，但仍存在抵扣困难问题

近几年来，国家出台不少减税政策，营改增是其中最重要的政策。从总体上看，减税效果明显，资料显示，自2012 年实施营改增以来已累计减税近2 万亿元，不仅打通抵扣链条，而且扩大了税基、拉长了产业链，助力供给侧结构性改革。2018 年减税规模达1.3 万亿，2019 年预计减税规模2万亿，但也存在抵扣困难等问题。

以我们调查的再制造业为例。再制造是指将废旧汽车零部件、工程机械、机床等产品进行专业化修复的批量化生产过程，使其达到与原型新品相同的质量和性能。再制造是循环经济“再利用”的高级形式。自2008 年，国家发改委开展汽车零部件再制造试点、2009 年工信部开展机电产品再制造试点和再制造产品认定工作以来，目前已经有33 家汽车零部件、85 家机电产品再制造试点企业及9 个国家级再制造试点示范基地（或园区）；66 家企业的一百余项产品成为国家再制造认定产品。

由于再制造的原材料是旧件，基本上从个人消费者或者市场上零散采购，难以取得进项发票，因此导致再制造企业税负不能真实反映其实际经营情况，是推进再制造产业规范发展亟待解决的一个行业共性、普遍性问题。

事实上，再生资源增值税政策经过了多次调整，一是1995 年对废旧物资回收经营企业增值税实行先征后返70%的政策（财税字［95]24 号）；二是2001 年对废旧物资收购企业免征增值税，废旧物资加工企业按照税务机关机制的普通发票抵扣10% 的进项税（财税［2001]78 号）；三是2008 年取消了废旧物资回收企业免征增值税和加工企业凭废旧物资发票按10% 抵扣进项税额的优惠政策，但作为过渡，对满足一定条件的再生资源回收经营企业，按增值税一定比例（2009 年为70%、2010 年为50%）实行增值税先征后退政策（财税［2008]157 号）；四是自2011 年开始，再生资源回收环节不再享受增值税优惠。为了解决加工环节缺乏增值税进项税的问题，将废旧电池、废线路板、废旧电机、报废汽车、废塑料、废橡胶等部分再生资源加工企业，纳入资源综合利用产品及劳务增值税优惠政策范围，符合条件的企业享受即征即退50%的政策（财税［2011]115 号）；五是自2015年起，在总体上维持在再生资源加工环节给予优惠政策的前提下，扩大了再生资源行业享受增值税优惠政策的范围，并按不同品种设置不同的增值税即征即退比例，符合条件的企业按综合利用的资源名称和产品可分别实行30%、50%、70%等不同的增值税即征即退政策（财税［2015]78 号）。尽管这些年来的政策调整取得一定成效，但再生资源增值税政策仍不完善，抵扣困难问题依然存在。

（二）部分减税政策的传导机制不佳

部分减税政策在整体上是明确可以减税，但由于传导机制的问题，减税结果在不同企业之间的分布则存在差别。自2019 年4 月1 日起，增值税一般纳税人发生增值税应税销售行为或者进口货物，原适用16%税率的，税率调整为13%；原适用10%税率的，税率调整为9%。增值税税率降低，有利于降低商品和服务中所含税负，最终体现为最终产品和服务的价格下降。但是，由于增值税贯穿于全产业链条，如果税收转嫁不充分，税改的成效将不能得到充分体现，并引发利益在产业链上下游之间的重新分配。调研发现，增值税税率降低后，处于产业链中间环节的一些制造业企业，受上下游企业两头挤压，增值税税负虽略有下降，但企业成本上升，销售毛利下降。企业并没有获得增值税降低税率的好处。

以生产工业和民用高性能电加热器的某企业为例，在制造业企业增值税税率下调为13%后，由于该企业下游的客户均比较强势，新税率执行后，基本都要求上游配套供应商，将增值税下降的3%价值下调产品单价让给他们，而上游一些主要原材料供应商也较强势，并没有因此而下调材料价格3%。综合来看，由于客户要求价格下降3%，而上游主要原材料没有下降，直接导致该企业实际利润率的下降。

（三）有些减税政策有利于高质量发展，但部分企业缺乏参与热情

有些减税政策如加速折旧等是有利于高质量发展的，但部分企业可能会因减税数额很小且享受减税的财务成本增加等问题，因而缺乏参与热情。

如固定资产加速折旧政策有利于高质量发展，也有利于改善企业现金流。但一方面由于加速折旧政策给企业带来的利益不是很大，而税务和会计差异核算工作量大，相关表单填写复杂，出现问题还存在涉税风险，付出成本高；另一方面，部分企业对经营业绩有要求，如果采用加速折旧反而会影响企业利润。调研中，部分企业表示不愿意享受该优惠政策。

再如，对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业等部分行业增值税期末留抵税额予以退还的目的是为了助力经济高质量发展，但由于申请留抵退税得具备以下五个条件：一是从2019 年4 月税款所属期起，连续6 个月增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50 万元；二是纳税信用等级为A 级或者B 级；三是申请退税前36 个月未发生骗取留抵退税、出口退税或者虚开增值税专用发票情形的；四是申请退税前36 个月未因偷税被税务机关处罚两次及以上；五是自2019 年4 月1 日起未享受即征即退或先征后返（退）政策。调研中，部分企业认为条件过于严格，影响了企业申请留抵退税的积极性，其助力高质量发展的效果受到一定的影响。

（四）加计扣除实际执行中存在的问题

加大研发费用投入对推进科技创新和建立创新型国家具有重要的作用。为激励企业加大研发投入，支持科技创新，一些国家实行研发费用加计扣除政策，即按税法规定在开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用的实际发生额基础上，再加成一定比例，作为计算应纳税所得额时的扣除数额的一种税收优惠政策。根据财税〔2018〕99 号文规定：企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，在2018 年1 月1 日至2020年12 月31 日期间，再按照实际发生额的75%在税前加计扣除；形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的175%在税前摊销。

在调研中，我们发现存在以下几个方面问题：一是研发活动难以认定。研发费用加计扣除政策的管理由税务部门实施。但税务机构因缺乏研发领域的专家，难以准确认定企业的研发活动。例如企业是否通过研究开发活动在技术、工艺、产品（服务）方面的创新取得了有价值的成果，是否对本地区相关行业的技术、工艺领先具有推动作用，这些税务部门是难以确认的。二是研发费用难以准确归集。准确核算和归集研发费用，是企业享受加计扣除政策的前提条件。在实际执行中，对于一些尚未设立专门研发机构或者研发机构同时承担生产经营业务的企业，根据《企业研究开发费用税前扣除管理办法》要求，对能够分开核算，属于研发性质的费用支出也可以加计扣除。但划分是否合理、准确，征纳双方都难以确定。三是委托研发费用真实性难以核实。《企业研究开发费用税前扣除管理办法》规定，对企业委托给外单位进行开发的研发费用，受托方应提供该研发费用支出明细情况。但受托方提供资料的真实性难以保证。税务部门如果不进行延伸检查，就无法辨别真实性。特别是当受托方为异地注册的企业，税务部门要受行政管辖权的限制。

产生上述问题的原因是多方面的。除了研发活动认定难度较大、研发费用加计扣除政策比较复杂以外，还有纳税人的自律意识比较淡薄、税务师事务所的鉴证作用没有充分发挥等因素，更重要的是有些税务部门掌握政策的尺度偏宽，对企业申报资料的审核，往往采取“形式重于实质”的办法，主要依赖税务师事务所的鉴证报告，监管力度不够，影响政策执行的效果。

（五）减税降费与财政可持续问题

从宏观上看，更大规模的减税降费政策能否切实落地，核心问题在于如何弥补因大规模减税降费造成的财政收支缺口，保证财政特别是地方政府财政的可持续性。从中央政府层面来看，财政平衡主要来自两个方面：一是适度提高赤字率，二是增加特定金融机构和央企上缴利润。因此，中央政府自身的财政可持续性问题不大。

但对于地方政府来说，如果在外部因素影响下，经济提振效果不佳，那么减税降费带来的收入下降会对其造成严重的财政收支压力。特别是近年来一些地方政府陆续进入还债高峰期，高企的还债压力将进一步恶化地方政府的财务状况。以某自治区为例，2019 年以来，全区地方级税收收入持续负增长，上半年，财政收入保持正增长，并完成序时进度收入目标，全依靠非税收入支撑，2019年1-6 月非税收入占一般公共预算收入41%，在全国各省份中占比最高。随着降低增值税税率、增值税留抵退税等政策效应逐步深化，再加上其他减税降费政策叠加施效，税收收入将进一步减少，传导至非税收入的压力将进一步加大，且前期非税收入中一次性因素较多，不具可持续性，非税收入增长空间十分有限。部分市县“三保”支出将出现缺口。再以某省为例，其人均财力弱，属于典型的“吃饭”财政。当前该省的一些重大国家战略实施进入关键期，打好“三大攻坚战”、落实国家民生指标政策、推动全省经济转型升级等支出需求很大，据统计，仅省级就新增刚性支出260 多亿元，在大规模减税降费的情况下，预算收支平衡面临较大困难。同时，基层正常运转面临较大压力。全省有3/4 的县（市、区）属于“吃补助”的弱县，其中近80%的县（市、区）上级转移支付收入占一般公共预算支出一半以上。2019 年1-6 月，一般公共预算收入增速低于6%的县（市、区）有23 个，其中11个负增长，虽然没有发现欠发工资的现象，但财政运行始终处于“紧平衡”状态。

同时，营改增改革后，由于地方主体税种缺失，地方财政收入进一步减少；随着减税降费力度的逐步加大，特别是2019 年更大规模减税降费政策的实施，但民生等刚性支出不减，地方财政收支矛盾更加凸显。以东部某市为例，该市一般公共预算收入2017 年、2018 年分别增长7.1%、6.5%，2019 年预计增长5%，增幅逐年放缓；一般预算支出2017 年、2018 年分别增长3.7%、11.3%，2019 年支出压力更大。

在这样的背景下，进一步推进减税降费政策措施的落实，需要努力防范地方政府为取得短期财政平衡而可能采取的两种不当做法：一是变相增加企业负担。在减税降费的同时，过度强化税收征管和稽查，甚至收过头税，或者巧设名目乱收费，这一做法虽然有助于增加财政收入，但却严重增加企业负担，冲销了减税降费的效果，也影响了政府信誉，使企业预期无法稳定。特别是在当前的政策执行机制下，税务部门一手负责组织收入，一手负责落实减税降费政策措施，二者之间存在一定的矛盾，而来自上级部门或地方政府的收入任务往往又是硬性指标，有可能会影响减税降费政策的落实。对此需要注意观察，避免出现此类苗头。二是违规举债或变相融资。地方政府也可能进一步采取各种更不规范、隐蔽性更强、成本更高的举债手段，这种做法短期内可能避免了财政收支失衡，但却会给未来的地区经济和财政埋下更大的隐患。

中央在对减税降费政策执行和规范地方债务行为高度重视的同时，也还要防范出现另一种风险，那就是部分地方政府因多方面因素影响，财政收入严重下滑，出现较为严重的收不抵支，影响政府运转和社会稳定。因此，中央政府在抓好减税降费政策落实的同时，也要密切关注各级地方财政运行状况，及时通过转移支付等手段保障好地方政府的基本财力需求，避免个别地区的财政危机蔓延到全国，造成全国性的不良预期。

四、进一步推进减税降费的相关政策建议

（一）以“宽税基、低税率、严征管”为指引，构建有利于高质量发展的低税负制度环境

当前，面对严峻复杂的内外部发展环境，我们仍需保持减税降费的政策导向不变。在减税降费政策的设计理念上，不应再是零敲碎打式地出台一些短期政策，而应基于有利于经济长远健康发展的税收理念，着力进行税收基本制度的调整完善和减税降费政策的具体设计。我们认为，当前需要重新树立起“宽税基、低税率、严征管”的税制改革理念。“宽税基、低税率、严征管”是党的十六届三中全会确定的税制改革原则。这一原则对规范完善我国税制体系、加强税收征管、保证税收收入稳定增长发挥了积极作用。当前面对新的国际和国内形势，在税收征管趋于完善的格局下，有必要继续强调遵循“宽税基、低税率”的原则，向纵深推进税制改革，构建广覆盖、低税负的税收制度环境。

“宽税基”一方面要求在保持适度宏观税负的前提下，尽可能合理地扩大税基范围，增加环境、社保、财产等现代税收，扩大个人所得税、消费税等税种的征收范围；另一方面要求清理规范税收优惠政策，取消不合理、不规范的税收优惠政策。“低税率”重点要解决名义税率偏高的问题，缩小名义税率与实际税率的差距。特别是对增值税、企业所得税、社会保险缴费等主要税（费）种，长期以来一直存在的一个弊端是“高标准、低征收”，或者说是因为长期以来征管不到位，为了防止税收收入流失，不得已制定较高的名义税（费）率。当前随着税务征管能力的提升，偏高的名义税（费）率造成了企业的沉重负担，因此降低名义税（费）率已经是经济发展的内在要求。当前增值税税率和社会保险缴费率已经实现了较大幅度的下调，下一步，还需要进一步完善增值税改革，按照“就低”原则推进增值税税率三档并两档，考虑适度下调企业所得税法定税率。降低主要税（费）率的一个更重要的意义还在于通过主动遏制政府过度攫取财政收入的能力，使宏观税负水平保持在一定合理限值之下，并倒逼政府支出制度改革，从而进一步理顺政府和市场关系。另一方面对某些税率明显偏低、税负明显偏轻的税种，也要适当调高税率，实现适度、合理、公平的税收负担。

（二）优化政策配套和执行机制，保障已有减税降费政策的落实

目前我国出台的减税降费政策，主要涉及增值税税率下调、进项税额加计抵减和留抵退税、小规模纳税人附加税减免、小微企业所得税减免、高科技企业所得税减免和研发费用加计扣除等优惠政策，优惠类型多、覆盖面广、政策多样，设计也较为复杂。要使减税降费政策切实落地，确保企业充分享受减税红利，需要税务及相关部门多措并举，优化政策执行机制。

一是完善增值税减税政策传导机制。税收政策作用的发挥很大程度上依赖于价格、供求、竞争等市场机制的传导。特别是增值税作为流转税的转嫁特点，其对企业的减负效应会受到上下游企业定价变动的挤压等，企业要同时关注增值税销售端降价压力和购进端博弈能力的变化。当前在增值税降低税率的政策执行中，需要注意优化执行机制，理顺价格传导机制，可考虑由税务部门联合市场监督等相关部门对企业定价行为进行引导，杜绝部分企业滥用垄断地位过度攫取减税红利，促使减税收益全产业链共享。

二是完善部门间信息共享机制，减轻纳税人享受优惠政策成本。对于重点群体、退役士兵、去产能调结构、异地移民扶贫搬迁、科技企业孵化器、大学科技园和众创空间等税收优惠政策，在政策执行中需要纳税人向税务部门提供相关证明材料，税务部门再向工信、发改、扶贫办、人社等诸多部门获取相关信息进行核实，而当前税务与相关部门间的信息共享和传递机制并不健全，影响了减税降费政策的落实，也增加了企业负担，削弱了企业减税获得感。因此，在相应政策制定和执行过程中，需要进一步加强顶层设计，进一步优化信息共享和传递机制，协调相关部委联合制发配套的信息共享文件，减少对企业的资料要求，减少基层税务部门获取第三方部门涉税信息的阻力，提高减税降费政策的落实时效，提升企业获得感。

三是加快修订相关优惠政策目录，更好实现税收政策目标。如对企业所得税中的《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和西部大开发税收政策中的《西部鼓励类产业目录》等配套目录，有关部门应根据技术进步和产业发展情况及时调整和更新，缩短更新时间，将新产业项目、新设备及时补充进目录范围，并剔除落后的项目和设备，使更多更先进的产业目录和设备进入国家鼓励类范围，达到税收优惠促进产业结构调整、促进节能环保的目的。

四是积极贯彻落实减税降费政策，但也要允许企业选择不享受部分优惠政策。制定和出台减税降费政策，并不意味着所有满足优惠政策要求的企业都愿意去享受。虽然我国目前的征管能力和水平都有很大的提升，但实际征管过程中面临着复杂的情况，可能会出现一些小的减税政策下，企业能享受的减税数额很小但财务或管理成本增加的现象。在这种情况下，一方面，税务部门要尽量完善政策配套规定和优化税收服务，保障减税降费政策的贯彻落实，另一方面，税务部门也不应强求涉企减税降费政策能够100%地落实到位，应给予企业在减税降费政策上的选择权，允许企业选择性地不享受某些减税降费政策。

五是加强减税降费政策的效果评估，发挥减税降费政策的引导作用。随着减税降费政策的不断出台，减税降费种类和金额都在不断增加，但减税降费政策的出台、数据的统计分析及最终落实效果都有待进一步规范，建议建立完善税式支出预算，加强对减税降费政策效果的跟踪管理和绩效评价，合理引导企业利用好减税降费政策，加大研发投入，扩大有效投资。

（三）及时调整和完善现行减税降费政策，适时制定新的政策

普惠性的减税降费政策在实施中易于落地，但部分带有条件限制的减税降费政策，也可能存在着减税政策门槛高、部分地区或部分企业享受不到的情况。因此，有必要基于减税降费政策的实施情况，从优化政策落实、便利纳税人执行和保持政策的稳定性与持续性的角度，对已有政策加以进一步的修改完善，合理考虑出台更为优化、更加简洁明了的政策措施，不断增强企业获得感。

一是完善增值税出口退税制度。除高能耗、高污染产品以及国家明确规定不鼓励出口的产品以外，对所有货物和劳务的出口，原则上都应实行零税率，予以彻底退税。这既是应对当前国际贸易形势严峻，贸易摩擦增多环境下促进出口、提高国内产品的国际竞争力的现实需要，也是保持税制中性，适应经济全球化发展的内在要求。

二是全面建立增值税留抵退税制度。增值税留抵税额退税制度，有利于消除留抵税额对企业流动资金的占用，改善企业现金流。但现行制造业增值税留抵退税还设置了“自2019 年4 月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50 万元；纳税信用等级为A 级或者B 级；自2019 年4 月1 日起未享受即征即退、先征后返（退）政策”等条件，可根据政策实施情况适度放宽条件，建立起常态化的留抵退税制度，让符合条件的企业都能享受到此项政策。

三是适当降低部分优惠政策的享受门槛。当前部分税收优惠政策享受门槛较高，受益群体较少。比如创业投资企业税收优惠、物流企业仓储用地税收优惠等政策，在西部等欠发达地区，符合条件的纳税人数量较少。因此建议对此类的税收优惠政策，应因地制宜制定标准和认定门槛，使欠发达地区企业也能同等享受到减税红利。

四是加强相关税收优惠政策的有序衔接性。部分税收政策在延续性上较差，存在政策空档期，使得纳税人不能及时享受税收优惠。比如原企业改制重组有关土地增值税政策（财税〔2015〕5 号）执行期为2015 年1 月1 日至2017 年12 月31 日，政策到期后《财政部 税务总局关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的通知》（财税〔2018〕57 号）于2018 年5 月16 日才下发，政策执行期为2018 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，存在近5 个月的政策空档期。建议对此类有期限的优惠政策，在到期前应及时进行政策评估分析，对有必要继续实施的，应及时下发延续性文件，有序衔接，让纳税人有更稳定的预期，更好地享受政策。

五是适时制定和完善对企业研发创新的支持政策。针对中美贸易摩擦加剧和国内华为等高科技企业受到美国政府禁令等情况，为支持我国科技创新和高新技术企业的发展，还有必要考虑在科技创新方面进一步加大税收的支持力度，适时制定和完善对企业研发创新的支持政策。

（四）进一步扩展清费降费空间，强化收费管理，确保降费措施落到实处

经过数年来持续的清费降费，目前地方层面设立的行政事业性收费项目已经很少，可以说，下一步地方层面清费降费的空间已经不大。未来要进一步降费减负，确保降费减负效果落地生根，需要从中央层面降费和地方层面强化管理着手。

一是要从中央层面发力，结合相关部门和行业体制改革以及收费基金项目预算管理制度的改革，进一步减少中央行政事业性收费和基金项目，降低收费标准。

二是结合“放管服”改革，在全国范围内对中介机构等第三方服务收费项目、依据、标准等进行梳理、规范、公开。

三是要进一步完善价格主管部门对行政事业性收费的监管方式，做好事中事后监管，巩固清费降费成果。

四是要规范收费管理制度，完善监督检查机制。落实好收费基金目录清单实时动态更新制度，建立健全违规收费举报投诉、随机抽查、曝光问责、联合惩戒等机制，加大对乱收费、违规收费等行为的查处和管理力度。

（五）积极做好减税降费舆论宣传，明确未来减税政策方向，引导企业中长期预期

减税降费政策不能仅着眼于企业减负效应，更需要产生稳预期的效应。企业预期不稳，再减负作用也不大。在我国经济总体下行的形势下，叠加中美贸易摩擦的影响，给企业带来了更多的不确定性。在不确定的大环境下，政府出台更大规模的减税降费政策有利于稳定企业预期，应围绕当前税收增幅、减税降费政策内容和效果以及相关的税制改革热点，及时发布相关信息，做好相应的宣传、解释工作，尽可能地扩大社会共识，引导企业和市场预期，增强企业的信心。

从政策执行的微观层面来看，要做好企业的政策理解和行为引导。减税降费的运用不是财务人员一个人的事情，而是借此机会全面提升企业税收意识，促进企业更新税务管理内部体制，进而带动整个企业经营管理模式的改变。要积极引导企业充分理解增值税、所得税优惠政策，并通过调整经营模式用足用好减税政策。对于企业在运用这些减税时的合规问题，相关手续和程序中需要特别注意容易出错的点，要重点宣传，同时建立纳税人容错机制。

从政策制定和企业发展的宏观层面来看，需要进一步明确未来的减税降费政策方向，给企业在税费政策上的稳定预期，避免企业形成对未来政府减税降费政策的过高期望和依赖，引导企业通过自身的科技和管理创新来降成本和降负担。

（六）中央和地方财政采取实际措施，应对减税降费带来的地方财政减收压力

减税降费、增加财政支出和控制财政赤字是“财政的不可能三角”，如果不削减支出、不统筹资源，很难实施较大规模的减费降费。考虑到减税降费政策对地方政府带来的财政减收压力较大，因而中央和地方财政都需要采取实际措施，应对财政减收问题。

中央财政目前通过增加特定金融机构和央企利润上缴、加大对地方转移支付等多种措施，来平衡全国收支大账。近期看，中央财政要更大力度地出台民生相关财政政策，密切关注部分基层政府的财政困难问题，加大对县级财政的保障力度。而地方财政应做好过“紧日子”的预期和准备，合理地做好“节流开源”。一方面压缩和减少行政开支，保障好“三保”支出，另一方面通过挖掘地方国资等非税收入潜力，并通过落实减负政策促进企业的高质量发展，涵养和扩大税源。对此，要注意协调好落实减税与完成税收预算任务、加强税收征管之间的关系。既不能因强调完成税收预算任务而影响减税政策落实，也不能因强调落实减税而影响税收征管和税收的“应收尽收”。从中长期看，在现行中央与地方财政事权和支出责任划分改革的基础上，应加快推进中央与地方的收入划分和健全地方税体系改革，从而稳定地方政府的预期。