“三社联动”：城市社区治理的地方实践与探索——以浙江省SY区为个案研究

赫 林



“三社联动”：城市社区治理的地方实践与探索——以浙江省SY区为个案研究

赫 林

（中共绍兴市上虞区委党校，浙江 绍兴 312300）

随着我国改革的不断推进，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”社区治理模式应运而生。近些年，浙江省SY区通过政策引导、需求驱动、搭建平台、机制创新等举措，不断夯实“三社联动”基础，提升社区治理水平，并取得较好成效。推动城市社区治理，需要进一步激发“三社联动”内生动力，壮大“三社联动”人才队伍，拓宽“三社联动”服务项目。

三社联动；城市社区治理；地方实践；

城市社区作为社会主义和谐社会构建的“抓手”与基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十九大报告指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”“三社联动”作为城市社区治理的创新实践与探索，近些年日益引起党和政府的高度重视。当前形势下，分析“三社联动”的内涵及发展历程，探讨“三社联动”机制创新的地方实践，对于更好地推动基层社会治理具有十分重要的现实意义。

一、“三社联动”的提出及内涵界定

“三社联动”是近年来我国地方社区工作者在具体实践工作中总结出的一种社区治理创新模式，它是在上海市提出的“三社互动”的基础上发展而来的。[1]2004年，上海市提出社区、社工、社团“三社互动”概念，形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”分工合作的工作思路。党的十八届三中全会召开以后，随着“创新社会治理体制”战略部署的不断推进，2013年，民政部、财政部联合下发了《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，首次提到“三社联动”的概念，指出要“探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。”随后不久，浙江、江苏、湖南、陕西、山西、上海、重庆等许多省市围绕《关于加快推进社区社会工作服务的意见》因地制宜制定了各地具体的实施意见，并开展了各具特色的实践探索。2014年9月24日，全国第一个“三社联动”专题研讨会在北京召开，“三社联动”入选2014年度社区治理创新成果，成为社区治理创新的主攻方向。2015年10月22日，全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆召开。会上各地交流了“三社联动”的经验，明确了加快推进社区、社会组织、专业社会工作“三社联动”的思路与任务，提出要依托资源、项目、平台、信息化实现联动，加快发展专业社会工作，深入推进“三社联动”。

随着国家治理体系和治理能力现代化战略目标的确立，学术界对“三社联动”机制的研究也日益增多，笔者通过知网检索发现，截止2019年3月份，关于“三社联动”的文献共有444篇，其中最早的学术文献是叶南客、陈金城于2010年发表的题为《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》一文，对“三社联动”的基本概念作了界定，他们认为，“三社联动”是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制的建立，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间的互联、互动、互补的社会治理新格局，从根本上将社会矛盾和冲突有效预防和化解在基层，实现社会的和谐发展。[2]随着“三社联动”经验的传播和地方实践的增多，学界对“三社联动”的研究也在不断深入，特别是对“三社联动”概念的认识逐渐走向具体和清晰。徐永祥、曹国慧在《“三社联动”的历史实践与概念辨析》一文中，分析了“三社联动”提出的历史背景、地方探索和现有研究，并对“三社联动”的概念作了进一步阐述。他们认为，“三社联动”是居委会、社会组织和社会工作者在社区领域围绕社区居民开展的社区治理活动，其目的是提高居民福祉，实现基层民主，促进社区内生性发展。[3]

从已有研究成果来看，学术界对“三社联动”的概念、行动主体和联动重点存在差异。不过多数学者认为，“三社联动”是指社区、社会组织与社会工作者之间围绕社区建设、社区治理、社区服务等协商合作的联合活动。这里面包含五个层面的内容：第一，“三社联动”是一个过程；第二，“三社联动”的行动主体是社区居委会、社会组织、社会工作者；第三，“三社联动”的场域是在社区；第四，“三社联动”的对象是社区居民；第五，“三社联动”的目标是提高居民福祉，实现基层民主，促进社区发展。

二、“三社联动”机制创新的地方实践

当前，“三社联动”已成为全国各地推进社区治理的着力点，浙江省SY区主动适应基层社会结构转变形势，积极转变工作理念，加强制度建设，提倡机制创新，把“三社联动”作为构建和谐社会、和谐社区的重要抓手，深入探索“三社联动”机制和路径，并取得了显著成效。

（一）政策破冰，引领“三社联动”机制创新

1. 氛围创设。近些年，SY区鼓励创新，倾力扶持，支持先行先试。充分利用报纸、电视、网络等媒体，加强对创新社会治理、“三社联动”机制的宣传，提高社会各界对“三社联动”重要性的认识，形成全社会共识，引导动员更多力量参与社会治理。长期坚持制定“三社联动”专项宣传计划，并对相关活动进行专项报道，为推动“三社联动”工作营造良好氛围。如制作专题片，通过电视、网络媒体，加强对学校社工、老年社工以及社区专职社工等优秀社会工作者的宣传，在社会上引起了强烈反响，加深了人们对社区工作、社会工作者的认知，为推动和谐社区建设，促动“三社联动”营造了良好的舆论氛围。

2. 政策创制。完善的政策是推动“三社联动”工作的重要保障。早在2014年，SY区就出台了《关于加快推进“三社联动” 完善基层社会治理的实施意见》，从指导思想、总体要求、基本原则、保障体系、工作重点等几个方面进行了详细规定，为激发社会组织参与社区治理，推进社区社工职业化提供了坚实的制度保障。2018年又制定出台了《加强和完善城乡社区治理的实施意见》，提出要“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动’，完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接和引导专业社会工作机构参与社区治理的工作体系”，为推进“三社联动”工作保驾护航。

3. 实施部署。SY区不仅出台了推动“三社联动”机制的政策，而且对于政策的进一步实施也作了细致的部署。如2014年，在制定出台《加快推进“三社联动”完善基层社会治理的实施意见》之后，SY区又制定出台了《加快推进“三社联动”建设工作任务细化表》，从“推进工作、主要任务、具体内容、完成时间、牵头部门、配合部门”等几个方面作了详细的规划和安排。

（二）需求驱动，促使“三社联动”紧接地气

1. 社区居民需求。在推行“三社联动”机制时，始终以居民需求为第一要务。在设计项目之前，立足社区建设和服务居民内在需求导向，引导社会组织走入社区，了解社区居民的真实需求。如德济苑社区在开展老年人文娱活动服务项目之前，首先由社工在社区开展“德济苑社区老年人文娱生活需求调查问卷”，并对调查问卷进行科学规范分析，切实了解社区内老年人的特点、需求，再针对这些特点和需求开展相应的老年服务项目。由于这种需求导向的针对性、切实性，使得老年人对社区活动的认可度提高、参与度提升，进而也增强了居民对社区的归属感和凝聚力。

2. 社会组织需求。SY区对社会组织的发展给予充分重视和大力支持，区民政局多次召开社会组织工作会议，了解社会组织发展现状、现实诉求，为社会组织参与社区建设提供助力。在此基础上，推进社会组织审批制度改革，实行行业协会类、科技类、慈善类、社区服务类等四大类社会组织直接登记、社区社会组织备案管理，降低准入门槛，简化登记手续，减免开办经费，落实各项优惠政策，切实为社会组织自身发展、为社会组织参与社区建设创造便利条件。

（三）搭建平台，构筑“三社联动”服务体系

1. 搭建“三社联动”社区参与平台。坚持志愿者社会化、实体化、信息化、规范化发展，根据群众需求适时开发一批常设志愿服务岗，实行“社工+志愿者”“动态+常态”的社区公共服务“3+X”模式，“3”即“专业社工、服务平台、服务项目”，“X”即指“志愿者队伍”。“3+X”模式将志愿服务落实到具体岗位和项目，推动志愿服务常态化和动态化有机结合，并形成“社工带义工，义工助社工”的服务模式，扩大了参与社区治理的主体力量。支持社会组织引导居民有序开展社区自助、互助服务，使社区居民在接受服务和服务他人的过程中走出家门，融入社区，在参与活动中实现自我服务、自我完善。

2. 搭建“三社联动”社会组织培育平台。一是要求每个社区培育社区社会组织。鼓励居民建立各类型社区社会组织，实行社区社会组织备案制，对暂不具备登记条件的社区社会组织，可以在社区或街道备案，并规划每个社区的各种社会组织不少于20家。二是重点培育公益性社会组织。在广泛发展各类社会组织的同时，突出重点方向，倾斜发展公益性社会组织，加大公益慈善类、城市社区服务类社会组织的培育力度。对参与社区服务的公益性社会组织，在办公场地、活动经费补贴等方面给予激励扶持。三是建立社会组织服务中心。该中心于2014年7月正式实体运行，中心通过培训辅导、专业咨询和资源共享，帮助社会组织在团队建设、资源拓展以及服务能力等方面全面提升，培养其可持续发展的潜力。

3. 搭建“三社联动”社工人才培养平台。一是培育壮大社工队伍。开设专职社工岗位，在每个社区开设专职社工岗位2名；每年组织社工职业水平考试考前培训，并对通过助理社会工作师、社会工作师考试的人员给予经济奖励。二是加快社会工作者的组织化进程。成立区社会工作者协会，在开展社会工作者实务能力建设和社工机构项目运营能力建设等发挥服务支持、行业自律和专业发展的作用。三是鼓励兴办各类民办社会工作机构。在注重培育本土化社工机构的同时，积极吸引区内外社会工作领域的专家以及从事一线服务的社会工作者，来虞兴办民办社会工作机构，开展社会工作实务参与、社会工作督导培训等。

（四）保障有力，确保“三社联动”有序实施

1. 制度建设方面。除了制定出台《关于加快推进“三社联动”完善基层社会治理的实施意见》，近年来，SY区还陆续出台了《城市社区组织规范化管理实施细则》《关于进一步创新社会治理，推进乡村治理现代化的实施意见》《上虞鼓励社会工作人才开发培养等若干政策意见》《上虞中长期人才发展规划（2010-2020年）》《关于建立上虞社区居民自治“六项”制度的通知》《上虞专职社区工作者管理实施办法》等政策，2018年又制定出台了《加强和完善城乡社区治理的实施意见》，为“三社联动”发展提供了强有力的制度保障。

2. 组织保障方面。建立“政府主导、领导挂帅、多维协同”的管理和工作推进机制，从组织层面确保了“三社联动”机制的实施推进。成立“三社联动”建设工作领导小组，由区委副书记任组长，分管副区长任副组长，各相关部门主要领导为成员。领导小组定期召开联席会议，汇报交流工作进展情况，协调指导“三社联动”工作的统筹规划、决策协调和督查落实，切实发挥领导机构的作用，确保“三社联动”工作扎实有序推进。要求各乡镇街道、区直部门和单位将“三社联动”列入单位重要议事日程，结合中心工作和业务工作，明确目标，细化内容，制定方案，落实措施，确保“三社联动”机制落到实处。

3. 经费保障方面。建立以政府购买社会工作服务项目和社工岗位为主要形式的财政支持机制，支持民办社会工作机构等公益性社会组织承接社会工作。财政部门将‘三社联动’建设经费列入年度财政预算，并根据经济社会发展情况逐步增加财政投入。重视发挥福利彩票公益金和慈善资金作用，每年安排一定比例资金作为‘三社联动’经费的重要补充。落实优惠政策，对维护市场公平公正、捐助公益慈善事业、保护环境等成果显著的社会组织，政府在职能转移、购买服务项目、免税资格认定等方面给予优先和优惠。以2015年度经费预算为例，该年度，SY区民政部门经费支出预算21 140.52万元，其中用于老龄事务673.7万元（含居家养老政府购买服务经费），民间组织管理15万元（含社会组织、社团组织管理经费），基层政权和社区建设235万元（含“三社联动”建设经费），共计923.7万元，这些为“三社联动”建设提供了重要财力保障。

三、制约“三社联动”机制发展的难题

近年，SY区城市社区治理“三社联动”机制颇具特色，且取得了较好成绩。一方面，“三社联动”主体建设取得突破进展。截至2017年底，全区依法注册登记的社会组织共计430家，其中社会团体238家，民办非企业单位191家，基金会1家。此外，还有备案的社区社会组织1 000余家。全区共有持证社工182名（其中初级124名，中级58名），人数为全市各县、市、区前列。另一方面，“联动”主体积极参与社区治理。比如针对社区存在的老龄人口多、出租户多、小区环境卫生管理难等普遍性问题，德济苑社区从2008年开始成立业主委员会，根据居民的报名选举，让退休干部或老党员来管理社区，这一举措使得物业费从原先0.8元/平米降至0.3元/平米。再如“点亮一盏灯”社会组织自2009年成立以来，十年间在全国范围内发起爱心活动6 800余次，募集善款超过1 000万元，受益家庭6 500多户，参与的志愿者多达3 900人，志愿服务总时长近30万个小时。这些活动的开展，不仅满足了社区居民多样化的需求，同时也锻炼了承接项目的各类社会组织，促进了社会公益服务事业的发展。与此同时，我们调研也发现，“三社联动”机制在运行中也存在一些问题，突出表现在：

（一）缺乏内生型的动力机制

当前“三社联动”的发展主要靠政府推动和引导，在动力机制上属于自上而下的“外生型”，这种政府主导的动力机制虽然有很多优势，且在目前来看也是非常需要的，但随着社区建设的深入发展和社区居民生活水平的进一步提升，“三社联动”的动力机制应由“外生型”转为“内生型”，即社区、社会组织、社工等产生的“自下而上”的内需驱动，才更符合社区建设的方向，也更能够激发“三社联动”的活力。在资金来源上，“三社联动”的资金来源单一和不稳定，目前社区治理活动还主要依靠政府财政拨付和设立专项资金来支持，其他渠道的资金很少，政府一旦从资金上“断奶”，“三社联动”机制运作就变得举步维艰。

（二）缺乏专业化的人才支撑

受时间、地域、资源等方面的限制，目前社工和社会组织人才队伍的专业化程度、专业人才的总体规模等方面还存在很大不足。具体而言，SY区社会工作人才队伍建设总体上处于“半专业化”，甚至“非专业化”状态，人才的数量与质量均难以满足社会工作发展的需求，与真正意义上的社会工作人才队伍建设要求还存在一定差距。一方面，虽然推动了社区工作者社工化，但部分社区工作者的工作方法仍显滞后，创新意识不强，难以提供个性化、多样化、系统化服务；另一方面，部分社会组织成员专业化水平较低，社会组织缺乏一支专业化、职业化、高素质的管理与服务队伍。

（三）缺乏丰富创新的项目供给

尽管SY区在政府购买社会组织服务方面做了一些努力，并且有清晰的规划，但是从实践来看，政府向社会组织购买的服务项目存在项目不多、总量不大、稳定性差等问题，加之社会组织本身存在市场化、组织化程度不高等问题，一定程度上制约了社会组织持续发展的空间与活力，导致社区服务管理社会化程度不高，无法形成一个优化合理的专业布局和层阶设置，影响了社区、社会组织、社工良性互动的形成。

四、优化“三社联动”机制的对策建议

目前“三社联动”机制已成为构建和谐社会、和谐社区的重要抓手，成为推进社会建设和社会治理的重要支撑，针对SY区“三社联动”机制在实际运作过程中存在的问题和不足，笔者认为，可以从以下几个方面进行尝试与努力。

（一）激发“三社联动”内生动力

一是转变政府职能。改变以往政府主导者的形象，赋权于社区、社会组织，让广大的社区群众、社会组织等积极参与社区建设上来，有效提高社区管理的民主性和效率；进一步厘清政府与社会组织的职责边界，将社会力量能够承担的公共服务以及政府辅助性服务，交给社会组织承担。二是搭建服务平台。充分发挥社区广纳各方的平台优势，整合利用公共资源，做到让社区居民能够“进一扇门、找一个人、办所有事”，提高服务社区居民的效率；建立信息共享平台，广泛听取民意，有效收集社区居民的需求信息。三是拓宽资金来源。社区要转变以往依靠政府资金扶持的观念，积极争取企业、社会组织、公益机构等基金创投项目，减少对政府的过度依赖；要合理分配资金，把钱花在刀刃上，提高资金的利用效率；[4]定期公示活动经费的使用情况，接受广大群众的监督。

（二）壮大“三社联动”人才队伍

一是加大内部培养力度。鼓励社区工作者报考全国社会工作者职业水平考试，并做好考前动员和辅导培训，为报考者提供方便。动员全区公益类社会组织专职工作人员参加社会工作职业水平考试，不断扩充社会工作专业人才数量。二是加大人才吸引力度。设立专项资金，制定相关制度，从其他地区直接吸引、招聘社会工作专业人才，并在人才落户、医疗、住房保障等方面给予适当政策优惠，吸引优秀社工人才到本地就业，将其纳入到区社会工作人才库，扩充社会工作人才队伍。三是加强社会组织培育。重点发展本土民办社会工作机构。发挥已建社会组织服务中心的作用，拓展中心的孵化、辐射功能，为民办社会工作机构成长营造良好的发展环境。

（三）拓宽“三社联动”服务项目

一是加大政府购买服务投入。将“三社联动”工作纳入政府部门重要议事日程，纳入地区社会经济发展整体规划，逐步加大对社会工作、政府购买社会服务的财政投入。加大“三社联动”经费在政府财政预算中的比重，明确社区工作经费，规定一定比例的社区社会工作、社会组织活动经费；加快社区扁平化、网格化管理，贯彻“费随事转”原则，将人、财、物等直接下放到社区。二是拓宽购买服务项目领域。建议各部门仔细罗列本部门可以向社会购买服务的类别，由区委区政府统一编制类别指导性目录，各部门根据指导性目录，将能采取购买的项目全部列入，为市场承接服务指明方向。可先向社区居民广泛征集服务需求，确定群众急需的服务项目，由社区和街道汇总上报，再由政府部门组织召开专门的评议会议，筛选拟购买的服务项目并公布。三是完善政府购买服务制度。把政府购买服务、政府资助和奖励等扶持措施纳入制度化、规范化、程序化的轨道。

[1] 叶南客, 陈金城. 我国“三社联动”的模式选择与策略研究[J].南京社会科学, 2010(12): 75-80.

[2] 徐永祥, 曹国慧. “三社联动”的历史实践与概念辨析[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版）, 2016(3): 54-62.

[3] 王木森. 社区治理:理论渊源、发展特征与创新走向——基于我国社区治理研究文献的分析[J]. 理论月刊, 2017(9): 69-75.

[4] 王学梦, 李敏. 接纳、嵌入与融合：“三社联动”的内在机理与关系建构[J]. 治理研究, 2018(6): 93-102.

“Linkage of Three Socials”: Local Practice and Exploration of Urban Community Governance:A Case Study of SY District in Zhejiang Province

HE Lin

（Party School of CPC, Shaoxing Shangyu District, Shaoxing,Zhejiang 312300, China）

With the continuous progress of China’s reform the community governance model of “Linkage of Three Socials”, takes community as the platform, the social organizations as the carrier and social work professionals as the support, it emerges at the historic moment. In past few years the SY District of Shaoxing City, Zhejiang Province, by means of the policy guidance, demand-driven, buildingplatforms, mechanism innovation and other initiatives, it has continuously consolidated the foundation of the “Linkage of Three Socials”. It improved the level of the community governance. And it achieved good results. To promote the urban community governance it is necessary to further stimulate the endogenous motivation of the “Linkage of Three Socials”, strengthening the “Linkage of Three Socials” talent team, and to broaden the “Linkage of Three Socials” service project.

linkage of three socials; urban community governance; local practice

2018-07-20

绍兴市哲学社会科学研究“十三五”规划重点课题（135J069）

赫林（1983-），男，河南淮阳人，讲师，硕士，主要从事社会管理研究

C 916

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2019.02.008

2096-059X(2019)02–0043–05

（责任编校：彭萍）