社会治理创新视域下的网格化管理：实践探索与基本理路——以成都市金牛区为例

文 （..南京农业大学，江苏南京 0095）

内容提要：促进社会治理创新是推进国家治理体系和能力现代化的前提。作为一种新的社会治理模式，网格化管理强调责任、服务、共享、协调等，具有权责明确、信息畅通、灵活高效等特征和优势，逐渐成为基层社会治理创新的重要选择。成都市金牛区通过划分网格单元、整合资源、完善运行机制、搭建信息共享平台等举措大力推进网格化管理，有效整合了分散的治理资源、提升了社区公共服务水平和质量，并改善了社会自治功能。作为社会治理创新的实践，实现网格化管理需要树立“服务为本”的治理理念、构建“多元共治”的治理格局、以及采用“精细灵活”的治理方式。

一、问题的提出

实现社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的前提和基础。党的十八届三中全会提出，要“创新社会治理，提高社会治理水平”；习近平总书记强调，要“让治理更有水平，让人民更有获得感”；党的十九大报告指出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。如何推进社会治理创新已成为新时代下社会建设的重要议题。

网格化管理是社会治理精细化的重要体现，是新形势下社会治理创新的重要实践。2004年，为解决城市管理过程中空间划分不合理、机构庞大、管理成本高、管理方式落后、信息获取滞后、工作效率低等问题，北京东城区率先进行网格化城市管理实验，并得到中央和地方的重视。随后，上海、南京等地开始进一步探索网格化城市管理模式。目前，网格化管理已广泛运用到城市管理、危机预警、社会维稳、基层治理等领域。

作为一种新兴的治理模式，网格化管理已引起学界的广泛关注。从概念上看，所谓网格化管理指的是借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格单元之间能有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想［1］。从功能上看，网格化模式之所以为政府所推崇，主要是具有社会控制、信息传递、社区服务等优势功能［2］，网格化管理打破了部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的、精细的、个性化的全方位覆盖的公共服务，重塑了公共服务的流程［3］。与传统的城市社会管理相比，网格化城市社会管理模式具有明显的特色和优势，如规划实施的统一化、管理流程的规范化、管理权责的清晰化、管理效率的高效化、管理模式的创新化、管理效益的综合化等［4］。张凯兰通过对湖南长沙市网格化管理的考察，认为，推进网格化管理、社会化服务能促进基层社会治理理念由“管控为主”向“服务为主”、治理方式由“粗放机械”向“精细灵活”、治理资源由“单一分散”向“多元整合”、治理机制由“零散随意”向“系统规范”转变［5］。 从实践上看，学者通过运用案例分析法，对不同地区的网格化管理模式进行了深入挖掘，总结网格化管理的一般经验。比如，舟山市“网格化管理、组团式服务”模式具有行政理念民本化等八个特征［6］；重庆市巫溪县网格化治理模式包括以人为本、立足服务、整合资源、共建共享、信息支持等五大要素，以及网络、机制、制度、能力四条路径［7］；克拉玛依市在议程设置、政策方案制定、政策出台、政策执行和政策评估中全面贯彻网格化管理理念［8］。

可见，围绕网格化管理，学者们从管理学、行政学、公共政策等学科角度，从理论和实践两个层面进行了深入研究，并达成一定共识：由于网格化管理强调责任、协调、整合、共享等，打破了传统“部门分治”的局面，提升了社会治理绩效，是创新社会治理模式的重要路径。

基于此，本文以成都市金牛区推行的网格化管理为研究对象，首先，在对概念界定的基础上，提出推行网格化管理需要满足的条件；其次，具体考察成都市金牛区网格化管理的实践路径和运行机理；最后，在网格化管理实践的基础上提炼出社会治理创新的基本理路，以期为其它地区创新社会治理提供借鉴。

二、网格化管理：从概念到实践

（一）网格化管理的概念与内涵

网格（Grid）是近年来随着计算机等信息技术的发展而兴起的一种信息技术。Forte和Keelman将网格定义为构筑在互联网上的一组新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，实现资源的全面共享，从而消除信息孤岛和资源孤岛［9］。

网格化管理是在借鉴网格概念的基础上发展而来的。根据池忠仁等学者的观点，网格化管理思想源于水、电的应用，其核心思想体现在用户提交需求的简洁性和网格响应需求的精准性与迅捷性上［10］。因而，网格化管理是根据一定的标准将管理对象划分成若干网格单元，利用现代信息技术实现网格单元内部以及网格单元之间的资源共享、沟通协商，从而达到整合社会资源，降低社会管理成本，提高社会治理能力和水平以及公众满意度等目标的现代化管理思想。

（二）网格化管理的实践要求

从社会管理到社会治理，体现出国家对社会和公众的态度转变，社会治理强调以人为本、多元合作、信息共享、公平正义、法治等价值。作为一种新型的社会治理模式，实现社会治理网格化，需要满足一定的要求和条件：一是科学合理地划分网格单元。网格单元的划分是社区治理网格化服务管理的起点，也是网格化治理的关键。如北京东城区以一万平方米为基本单位，将全区划分为1593个“网格单元”。二是培育多元主体。治理主体多元化是社会治理现代化的重要特征，实现社会治理网格化和精细化，离不开多元主体的共同努力。政府是社会治理的主导者和引领者，在提升自身治理能力和水平的同时，还要通过制度建设、完善政策等为多元主体的合作搭建平台。社会组织是网格化管理的重要主体，是政府社会治理的主要帮手，通过大力培育和发展公益性、服务性的基层社会组织，能提升社区自治组织的服务和管理能力，推进各类组织和广大人民群众有序参与。三是信息共享。信息共享是网格化管理的必要条件，在信息技术迅猛发展的大数据时代，推进社会治理网格化，必须利用互联网等网络媒介实现信息的互联互通。四是整合分散的治理资源。传统社会治理是建立在“部门分治”基础之上，治理资源分散掌握在不同主体手中。实现社会治理网格化，不仅要实现政府内部的资源整合，还有充分挖掘社会资源，实现社会资源与政府资源的有效衔接和共享。

三、成都市金牛区网格化管理的实践探索

（一）成都市金牛区网格化管理的实施背景

金牛区位于成都市西北，是成都市发展较早的中心城区，经济总量连续多年居于五城区首位，是国家可持续发展先进示范区，一度享有“西部第一区”的美誉。随着城区发展和成都市“向东向南”发展战略的实施，金牛区逐渐面临着规划布局凌乱、城市二元结构突出、基础设施建设滞后、社会治理难度大等困境。特别是在工业化、城市化进程中，社会建设长期滞后于经济发展，积累了大量社会矛盾，经济体制改革快、社会结构转变慢，城市规模扩张快、配套设施建设慢，人口数量增加快、公共服务跟进慢，居民收入增长快、群众幸福感提升慢等问题越来越突出。为回应民众诉求，实现社会转型发展，金牛区从2015年开始推行网格化管理模式，采取一系列改革措施推动社区管理由概略粗放向精细集约，社区服务由被动坐等向主动问需的转变，提升了广大居民群众对社区生活的归属感、社区事务的参与性和社区服务的满意度。

（二）成都市金牛区网格化管理的运行逻辑

1.科学划分网格单元，整合社区资源。区政府按照“任务相当、方便服务、界定清晰、无缝覆盖”的原则，将全区108个社区划分为998个网格，网格平均户数535户。每个网格指定一名负责人，社区工作站实行AB岗，A岗为网格责任区域，B岗为劳动、计生、残联等专项业务工作，并按照“一格一员”的原则，核定了1438名社区专职工作者。同时整合社区服务机构和服务人员，对现有社区劳动保障站、流动人口管理站、社区公共服务站等机构进行整合，将其承担的政务服务、便民服务、公共服务等事项及管理职能统一纳入社区服务站。社区管理服务机构统一调整为“两委一站”模式，即社区党的委员会、居民委员会、社区服务站，将社区原有“两委”成员、社区大学生以及招聘的各类人员，纳入社区专职工作者（网格服务管理员）统筹调配使用。

此外，为加强社区基础设施建设，提升社区基层组织服务能力，打通联系服务群众“最后一公里”，区政府出台了 《金牛区2015—2017年社区组织活动场所“提档升级”建设工作总体实施方案》，按照“分批开展、梯度推进”的原则，将社区组织活动场所纳入全区统筹城乡改革发展工作部署，分步实施“提档升级”建设，提出到2017年12月底，实现全区社区活动场所达标建设全覆盖的目标。同时，根据城镇党员、群众需求，建立服务主体多元、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高、服务效益较好的社区公共服务体系。

2.厘清政社边界，增强社区自治能力。政社不分是传统社会治理效能低下的重要原因，理清政社关系、明确权责是提升社会治理的重要途径。金牛区以去行政化为导向，全面清理面向社区的各类创建达标、检查评比项目，规定除中央和国家有关部门明确提出要求开展的项目外，其他一律取消。区政府制定了 《关于建立社区工作准入制度的实施意见（试行）》，按照“政府依法行政，社区依法自治”的原则，建立了社区工作准入制，除法律、法规有明确规定以及上级部门的要求以外，区政府各职能部门原则上不得在社区内设立对应机构或下达工作任务。各职能部门的工作进入社区或需要社区协助完成，要实行准入审批制度。经审核进入社区的工作，必须按照“费随事转、事随责走、责随权变”的原则实施。梳理制定了 “社区依法自治工作事项”、“社区依法协助政府工作事项”、“社区可购买服务事项”、“社区工作负面事项”等四项清单，明确社区依法履职事项18项，可购买服务事项44项，负面工作事项13项，并将社区协助政府工作事项由原来的123项精简为63项，有效规范了政府和社会的权责边界，实现社区“还权”、“赋能”、“归位”，切实提升社区居民依法自治能力和水平。

为增强社区自治能力，社区坚持以问题为导向，以服务为原则，充分发挥社区居委会、居民议事会、院落议事小组等社区自治组织的积极作用，提升居民对社区的认同度和参与度，加强自我教育、自我管理、自我服务。一方面，针对群众反映强烈的公服资金、惠民资金、征地补偿、“三资”管理等问题，开展“面对面”交流，通过多种渠道公开微权力清单和行权流程图，及时回应社会关注。为提升社区自治效率，还进行权力流程再造，对必须由社区开具的15类证明的办理环节和流程进行精简、优化。另一方面，通过建立和完善居民自治制度、财务管理制度、工程项目建设管理制度、居务财务公开制度等，不断推进社区治理规范化、制度化，同时，组织社区监委会、“两代表一委员”、行业代表等对社区权力运行情况开展专项检查。

3.完善政策，建立网格化运行机制。完善的政策文件是实施和推进网格化管理服务的依据和保障，也是规范岗位职责的前提和基础。为推进网格化管理的实施，区政府出台了《关于创新社会治理全面实行社区网格化服务管理的实施意见》及相关配套文件，制定了工作协调联动办法、绩效考核管理办法，完善了入户走访、工作例会、限时办结等配套制度。同时，优化办事流程，推行“一窗式”服务，建立起“网格巡查、主动问需，窗口整合、一门受理，上下联动、协同办理”的网格化运行机制。以环境监测为例，区政府制定了《金牛区网格化环境监管实施方案（试行）》，明确了建立网格化环境监管模式，构建“横向到边、纵向到底”的环境监管执法体系、高效的环境应急防范体系和全面的污染源综合信息支撑体系的目标。根据“属地管理”的原则，建立了“区——街道——社区——院落”四级环境监管网格，详细划分了网格职责和责任分工，以及工作流程（见图1和图2）。同时，实施责任制，区政府网格与街道（区政府有关部门）网格、街道网格与社区网格、社区网格与小区（院落）网格之间层层签订责任状，明确工作任务和奖惩措施。

图1 金牛区网格化环境监管结构

图2 金牛区网格化环境监管服务管理工作流程图

4.搭建信息平台，提升服务效能。随着大数据的发展，以及“互联网+”的兴起，政府开始实施“互联网+网格化服务管理”，推进“数据集中共享、效能全面提升”。2014年，成都市出台了 《关于加快推进以信息化支撑的网格化服务管理建设的意见》，对网格化服务管理作了具体安排，明确了以“网格化管理、社会化服务、信息化支撑”为方向。对此，区政府建立起“闭环式”管理流程，逐步形成“网格-社区-街道-区”网格服务管理信息化“四级网络”。积极推进“天网”、老旧院落视频整合，逐步实现网格化信息系统与各职能部门专业系统对接；将人口、房屋等基本信息与公安、民政、人社、房管、卫生等部门专业信息进行综合关联，建立以“人、地、事、物、组织”为核心的“云”基础数据库，实现信息采集录入、问题分流督办、结果跟踪反馈、目标考核问效等“一站式网上运行”。建立基础数据信息定期采集、审核、录入、更新制度，确保数据完整、真实、有效。

为提升政府工作效率和方便公民参与，金牛区积极搭建“互动式”服务平台，拓展信息网络为民服务功能，打造综合性“网上政务大厅”，对群众在线反映的一般问题、要求2小时内回应、24小时内处理解决，较难和复杂问题、不超过72小时，解决不了的、必须说明原因、争取理解，实现“服务群众一个系统、回应诉求一套人员、事情办理一站分流”。

5.发展社会组织，实现协商共治。“社会协同”是构建现代化社会治理体系的重要途径，也是社会治理创新的重要目标。金牛区在推行网格化管理过程中，重视社会组织的协同作用，通过多举措发展社会组织，引进和培育专业化社工人才，初步形成了“合作共治”的社会治理格局。根据成都市《关于加快培育发展社会组织的实施方案》，区政府出台了《关于优化社区社会组织备案管理办法 （试行）》、《金牛区社会组织评估管理办法》等政策文件，实施社会组织直接登记制度，重点发展与居民生活相关的养老服务、文体娱乐、公益慈善、邻里互助等社区服务组织和社工服务组织。建立社会组织资源储备库，对进入资源储备库的社会组织，在项目申报、办公场地、资源协调等方面给予优惠。以实施公益创投等项目为契机，发挥社会组织优势，关注和响应社区居民内生需求，引导居民成立各类自组织，通过相互尊重、协商合作、建立规则共同参与社区公共事务的治理。同时，加大政府购买服务力度，完善政府购买政策，通过向社会组织购买公共服务，降低政府社会治理成本，促进社会组织健康发展。

（三）成都市金牛区网格化管理的工作成效

经过两年多来的探索与实践，通过全面推行网格化服务管理，金牛区有效汇聚了各方力量共同参与社区建设和治理，初步形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的共建共治共享的社会治理格局。

1.分散的治理力量得以有效整合。明确各方主体的职责，正确处理好党和政府，政府和社会，政府和公民，以及社会和公民等关系是实现社会治理创新的前提和基础。网格化服务管理的全面推行，有效地整合了党、政府、社会组织、公民等社会治理主体的力量。党的领导核心力量得以增强，社会和公众对党的认同进一步增强。政府充分发挥了社会治理的主导作用，实现社会角色由“管理者”向“服务者”转变，通过组织建设、制度建设、机构设置等，为社会组织和广大公众参与社会治理提供空间、搭建平台。社会组织充分发挥社会治理的枢纽作用，一方面，通过实行自治、自律，加强自身建设，不断提升社会组织的服务能力和水平；另一方面，社会组织成为政府和群众间的“连心桥”和“缓冲器”，通过平等沟通、协商协调、教育引导等方法参与社会治理，促进了社会融合，社会矛盾大大降低。此外，人民群众社会治理的主体作用也得以充分发挥，由于实行专群结合、群防群治，居民的主人翁意识得以提升，实现从社会治理的“旁观者”向“参与者”的转变。

2．社区公共服务水平和质量得到提升。社区公共服务的水平和质量是社区居民幸福生活的重要保障。一方面，网格区域的划分、网格员职责的确立以及“一对一、多对一”制度的建立，可以与群众面对面联系，使群众的需求在第一时间得到解决，矛盾在第一时间得到化解，打通了服务群众的“最后一公里”。另一方面，依托信息化的管理平台，通过现代信息技术在金牛区网格化管理服务中的应用，使信息查询精确化、上下联动快速化、数据处理智能化，为社区管理的精确、敏捷、高效提供了保障，大大提高了社区居民对于公共服务的满意度。据统计，截至2016年5月底，全区网格员共采集社情民意、公共卫生以及孤老、残障人员等各类信息38万余条，帮助居民代办计生、救助、社保以及廉租房申请等服务事项15819件，按时办结率全部达到100%，群众满意率达到97.6%。

3.社会自治功能得以改善。在过去，居委会迫于政府职能部门各类创建达标、检查评比项目的压力，不得不将大部分的时间和精力放到各种繁杂项目工作的完成上来，从而忽视了自身的自治功能。通过对社区的 “还权”、“赋能”、“归位”，政府和社会的权责边界得以规范，居委会从繁忙的行政性事务工作中解脱出来，将更多的精力进入网格服务群众，其自治管理功能得以回归。同时，金牛区推行小区、院落自治，搭建居民议事会等民主参与平台，完善了基层协商民主的平台和机制，使居民的知情权、参与权、表达权和监督权得到落实和保障，从而增强了居民参与社区自治事务的积极性。

四、社会治理创新的基本理路

在新时代，为应对社会主要矛盾的变化，需要进行社会治理创新，打造共建共治共享的社会治理格局。成都市金牛区网格化管理模式的成功实践为社会治理创新提供了有益的经验借鉴，笔者认为，创新社会治理，需要从理念、主体和方式三个方面共同发力。

首先，树立“服务至上”和“以人为本”的治理理念。转变社会治理理念是社会治理创新的源头。传统的社会管理以垂直管控为主，即一种以政府为主导的自上而下的社会管理模式。在这种管理模式下，政府秉承的是政府本位的理念，管理方式单一，侧重于被动的行政控制，在一定程度上忽视了民众的真实诉求。成都市金牛区网格化管理改变了以“管控为主”的治理理念，秉承了现代服务型政府的理念，以“网格化管理、社会化服务、信息化支撑”为方向，通过网格巡查、主动问需、搭建信息服务平台等方式主动了解群众需求，化解社区矛盾冲突，从而提升了社区的服务效能，为打通服务群众的 “最后一公里”提供了借鉴。因而，在社会治理过程中，基层政府应摒弃自上而下的行政命令治理思维，更多地强调“服务导向”和“以人为本”，主动发现和回应群众最真实的诉求，将服务的价值渗透到治理的整个进程中去。

其次，构建“多元共治”的治理格局。传统的城市基层管理模式以基层党委政府为主导，其治理思路是政府“大包大揽”，其单一且分散的资源难以有效地回应群众的利益诉求，难以真正做到服务人民。城市的基层治理生态复杂且多样，其治理具有权力的多向度和主体的多元化特征，而政府与居民、社会组织等多元治理主体的合作共治则是实现社会治理创新的现实路径。在成都市金牛区网格化管理模式的实践中，我们可以发现，金牛区通过 《关于优化社区社会组织备案管理办法（试行）》、《金牛区社会组织评估管理办法》等政策文件的制定，保障与居民生活相关的养老服务、文体娱乐、公益慈善等社会组织的发展。同时，又积极鼓励居民成立各类自组织，通过相互尊重、相互协商、建立规则共同参与社区公共事务的治理，提高了社区居民自我教育、自我管理、自我服务的能力。因此，要实现社会治理创新，就要变“政府主导”为“政府引导”，构建社会主体参与治理模式，吸纳城市各主体平等地参与社区管理，从而实现多元治理主体的合作共治。

再次，采取“精细灵活”的治理方式。从管理单位上看，传统的城市基层管理模式是以社区为单位进行的，随着城市的发展，新增社区规模的不断扩大，其管理半径显然过大。从管理流程上看，传统的基层管理模式仍然采取指令性任务下达的方式，是以上级党委或政府部门为起点的管理流程。从这两方面来看，传统的基层管理实践存在粗放机械、标准化较低、工作不到位等问题。十八届五中全会指出要“加强和创新社会治理，推动社会治理精细化”，其中，理念共生、信息共享和多元共治是构成社会治理精细化的三重维度［11］。成都市金牛区政府在治理方式上，通过管理单元的划分与流程再造，借助现代信息技术，实现信息“自下而上”高效的传达，减少了社区管理的机械性，实现了定位的精确化、定人的精选化、定责的精准化、管理的精细化。由此可见，缩小管理空间、明确管理职责、重塑管理流程是促使治理方式由“简单粗放”向“精细灵活”转变的重要途径。

五、结语与讨论

作为一种新的社会治理模式，网格化管理转变了传统的以政府管控为主的理念，以服务为导向，对社区管理方式与流程进行了再造。一定程度上讲，网格化管理整合了分散的社会治理资源，提升了社区的公共服务水平和自治能力，为社会治理的转型提供了经验借鉴与价值取向。但也有学者针对网格化治理模式提出了反思和批判，比如，网格化管理运行过程中的非预期后果［12］，以及由于缺乏行政管理体制变革，网格化管理出现了悖论，如管理层级增加、管理功能泛化等，并提出了相应的改进意见［13］。在实践过程中，网格化管理虽重构了国家基层治理机制，但其仍然高度依赖于行政体制内部的力量，只是对管理方式与流程进行了再造，并未打破我国“条条块块”的管理格局，其本质上仍然对科层制的管理模式存在着明显的路径依赖，而新增的网格层级与条块部门之间的交叉加剧了部门间协同的复杂性。同时，网格化管理仍然遵循标准化的运行模式和责任制度，忽视了社区治理的复杂性和管理对象的差异性，对于深层次或者更为复杂的问题的解决力度还不够，阻碍了社区管理长效机制的形成。因此，本文的研究只是一个开始，如何在网格的基础上进行差异化管理，化解网格化层级与条块部门的内生冲突，整合多方社会力量，实现行政化管理到参与式合作共治的转型还有待更为深入的探讨。