诉的利益视阀下我国行政公益诉讼的原告资格探析*

麦雅诗 冯泽华

（1.暨南大学 法学院/知识产权学院，广东 广州 510632；2.深圳大学 马克思主义学院，广东 深圳 518060）

2017年6月27日，全国人大常委会对《行政诉讼法》进行修改，这意味着由检察机关提起行政公益诉讼制度在我国正式建立。对于行政机关侵害公共利益的行为，并非任何人都可以提起行政公益诉讼，只有具备原告资格的人才可提起诉讼。原告资格的确立是行政公益诉讼的前提，修改后的《行政诉讼法》明确了我国可以提起行政公益诉讼的原告主体是检察机关，但检察机关作为唯一的起诉主体折射出我国行政公益诉讼原告资格的狭隘化。有鉴于此，行政公益诉讼原告资格的认定应当基于诉的利益因素考虑，进而扩宽我国行政公益诉讼原告资格范围。

一、行政公益诉讼之诉的利益概述

诉的利益这一概念在我国在民事诉讼领域的研究比较多，但在行政公益诉讼领域乃至是行政诉讼领域探究的学者比较少。研究诉的利益对完善我国行政公益诉讼的原告资格具有重要意义。

（一）诉的利益

所谓诉的利益，是指“当事人的请求能否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性”。[1]大陆法系国家把这种利益称之为“诉的利益”或是“权利保护必要”，英美法系国家则以“诉讼资格”取代之。诉的利益通常通过三个方面进行判断：1.请求的内容是否适合作为审判的对象（诉讼对象的问题），这说明了请求法院作出判断的利益必须是一种适宜司法居间裁判的利益，也是受案范围的问题；2.当事人对于请求是否具有正当的利益（当事人适格的问题），也就是原告资格的问题；3.是否存在足以使法院对请求作出判断的具体实际利益（具体利益或者必要性问题），即狭义上的诉的利益。[2]

（二）行政公益诉讼之诉的利益

多数学者对行政诉讼的诉的利益并没有深入研究，一般认为“行政诉讼中的诉的利益，是指行政相对人受行政行为侵害的利益有行政司法救济的必要性”。[3]将诉的利益理论融入到行政公益诉讼制度当中，行政公益诉讼诉的利益是指当事人或者检察机关认为行政机关的行为侵害了公共利益，并对其产生不利影响时，有寻求司法救济的必要性。行政公益诉讼之诉的利益首先必须是当事人的一种正当利益，同时是一种公共利益。其次，这种利益必须具有司法裁判的必要性。

（三）诉的利益与行政公益诉讼原告资格之间的关系

对于原告资格的解释，大多数学者采纳的是《布莱克法律大辞典》的观点，“原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益。”[4]这种原告资格的解释包括两个方面，其一是确定诉讼受案范围的“司法争端”为何；其二就是确定原告资格的核心要素即某人与司法争端之间存在足够的利益。[5]这种足够的利益实际上也就是一种诉的利益。诉的利益中的当事人适格问题实际上就是指原告资格问题。诉的利益是扩大当事人适格的基础，诉的利益会直接影响原告资格的确定。在行政公益诉讼原告资格的研究中引入诉的利益理论，是完善我国行政公益诉讼制度的必要途径。

二、行政公益诉讼原告资格的域外经验

国外行政公益诉讼制度经过长时间的探索已经形成了较为系统的体系。考察国外行政公益诉讼制度原告资格的标准和类型范围，对扩大我国行政公益诉讼原告资格的范围具有借鉴意义。

（一）原告资格理论学说

国外关于行政公益诉讼原告资格的理论有三种：1.利害关系说，该学说认为当政府侵犯了法律上的利益时，或者当事人主张受到事实上不利影响或损害时，当事人即获得原告资格。[6]利害关系说实际上是为公民、法人提起行政公益诉讼提供了理论基础。2.公共信托理论，该学说认为国民将其共有财产委托给政府管理，行政机关在代表政府管理的过程中出现侵害公共利益的行为时，检察机关作为公共利益的代表提起行政公益诉讼。公共信托理论实际上为检察官提起行政公益诉讼提供了理论基础。3.私人检察官理论，该理论是公共信托理论的进一步发展，二者相辅相成。该学说认为“国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察官，主张公共利益”，[7]得到这种授权的当事人即获得原告资格，以“私人检察官”的身份提起行政公益诉讼。私人检察官理论使得没有利害关系的人也能参加到行政公益诉讼当中，扩宽了行政公益诉讼的原告资格。

（二）美国“利益范围标准”与“私人检察官”制度

美国行政公益诉讼制度真正建立起来是在20世纪40年代。在1940年以前，美国根据传统行政法以及“法律权利标准”严格限制行政诉讼的原告资格，行政相对人只有在证明其权利受到侵害时才能提起行政诉讼。1940年桑德斯兄弟无线电广播站诉联邦电讯委员会一案标志着现代行政公益诉讼制度的建立。在这个案件中，行政诉讼的原告资格标准发展为“利益范围标准”，即当事人提起行政公益诉讼可以是因为违法行政行为对其造成损害，也可以因其受到违法行政行为的不利影响。1943年纽约州工业联合会诉伊克斯一案中，联邦最高法院为解决原告资格问题创设了“私人检察官”理论。[8]美国行政公益诉讼原告资格范围是通过判例逐步扩宽的，立法对此进行了相应的调整加以确认。1946年美国《行政程序法》规定了“复审权”，明确了“利益范围标准”并将原告资格扩宽到任何人。20世纪70年代以后，联邦法规也对原告资格进行了规定，为公民或团体提起行政公益诉讼提供了广泛的法律基础。

（三）英国“足够利益”标准与“检查总长”制度

英国建立现代化的行政公益诉讼制度是在1977年司法改革之后。1977年司法改革之前，公民必须在证明其利益受到直接影响时才能提起诉讼，且是私益性质的诉讼。只有检察总长可以对行政机关侵害公共利益的行为提起司法审查，并且，这种司法审查实际上是一种“用公法名义保护私权之诉”，[9]检察总长在保护公共利益而对行政机关提起司法审查的同时会伴随着一个私益受到损害的情况。随着行政公权力的扩张，法院发现检察总长在是否提起司法审查上有较大的自由裁量权，部分违法的行政行为不能得到纠正，使得检察总长制度不能最大效益地保护公共利益。1977年英国进行司法改革，将原告资格标准统一为有“足够的利益”，由此私人可以对保护公共利益提起司法审查，原告资格得以扩宽。但注意的是，英国对于“足够的利益”并未形成统一的解释，原告资格具有灵活性，法院在决定当事人是否具有原告资格方面具有裁量权。总的来说，司法改革之后英国形成了公民可以提起行政公益诉讼的制度，原告资格的范围朝着宽泛的方向发展。

（四）法国越权之诉

所谓越权之诉，“是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段”。[10]这种越权之诉实际上是一种行政公益诉讼，其性质是一种客观诉讼，只对事而不对人。越权之诉的着眼点在于保护公共利益，保证行政行为的合法性，排除了私人的主观法律权利保护。在提起主体方面，任何人或者机构认为其合法利益受到侵害即可提起。由此，享有越权之诉原告资格的主体有：第一，公民个人，包括行政决定的直接相对人以及直接利益受侵害的第三人；第二，社会团体，当社会团体的集体利益受到行政决定的侵害时可以提起越权之诉；第三，检察机关，检察机关在公共秩序受到侵害时可以依职权提起诉讼；[11]第四，行政机关，行政机关也是公共利益的代表，当行政机关受到另一行政机关的侵害时，该行政机关可以提起越权之诉。法国越权之诉的原告资格规定较为完善，通过判例逐渐放宽了原告资格范围。

（五）日本公众诉讼

日本的行政公益诉讼制度的表现形式是公众诉讼。公众诉讼是一种客观诉讼，其以维护客观法秩序和公共利益为目的。日本传统理论并不支持公民个人就损害公共利益的案件提起诉讼，但随着行政机关侵害公共利益的行为愈发增多，公民要求监督行政权的呼声越发高涨，对此，由公民以选举人身份提起公众诉讼的行政公益诉讼制度建立。在确定原告资格的标准方面，日本有两种学说占主流地位，即“法律上被保护的利益”和“值得保护的利益”，公众诉讼逐步建立，原告资格范围进一步扩张。由此，民众诉讼的原告范围基本上没有限制，只要认为行政机关的行为侵害了社会公共利益，公民即有权利提起诉讼。[12]

综上分析，上述四个国家行政公益诉讼原告资格的范围和标准，有如下几个特点：其一，行政公益诉讼制度建立的初始阶段，各国对公民、团体的原告资格设有严格的限制；其二，行政公益诉讼的原告资格的扩宽是一个逐步发展的过程；其三，为防止滥诉，各国设定了原告资格的标准，具体到制度上体现为大陆法系的当事人适格理论和英美法系的诉讼资格理论，各国原告资格的标准实际上是对诉的利益思考，从诉的利益角度确定原告资格，正是我国行政公益诉讼制度需要借鉴国外经验的重点内容之一。

三、我国行政公益诉讼原告资格存在问题

无论是从两年试点的实践情况来看，抑或从学界探讨的角度看，检察机关作为行政公益诉讼唯一提起主体，不可避免地由于原告资格的单一化会导致一些问题的产生，以下缕述之。

（一）拘泥于“利害关系”标准

行政公益诉讼是行政诉讼的一个种类，研究行政诉讼的原告资格对完善行政公益诉讼的原告资格具有重要意义。我国行政诉讼原告资格的标准目前采用的是“利害关系人标准”。《行政诉讼法》第2条和第11条规定了能够提起行政诉讼的行政相对人认为被诉行政行为侵犯其合法权益，实际上指的是只有直接利害关系的人才具备原告资格。2003年最高人民法院公布的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》在一定程度上扩大了行政诉讼的原告资格范围。该《司法解释》第12条规定了“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织可以提起行政诉讼。”[13]但无论这种利害关系是直接或间接，都是一种“利害关系”标准。行政诉讼的原告资格规定直接影响了行政公益诉讼制度的发展。2015年试点之前，在大量的私人提起行政公益诉讼的案件当中，法院往往会以个人或其他组织对行政行为不具有利害关系而不具备原告资格驳回起诉，这时原告资格的判断就拘泥于“利害关系”标准。在行政公益诉讼中，不应直接采用行政诉讼的原告资格标准，以直接或者间接利害关系来判断原告资格，并因此将公民、法人或其他组织拒之于行政公益诉讼的大门之外。从诉的利益角度来看，采用“利害关系”标准实际上是将诉的利益狭隘化，利害关系只是诉的利益的一部分，应当基于诉的利益判断行政公益诉讼的原告资格。

（二）公民、法人或其他组织提起行政公益诉讼的消失

在2015年检察机关提起公益诉讼试点工作开始之前，存在着大量的公民个人、法人或者其他组织提起行政公益诉讼的案例。例如，1998年王日忠诉税务局不履行法定职责案、乔占祥诉铁道部案、北京市丰台区源头爱好者环境研究所诉广东省林业厅等案件。从法院裁判结果来看，法院受理了大部分的个人或法人提起的行政公益诉讼案件。比如，在乔占祥诉铁道部一案中，乔占祥以购买车票的行为与被诉行政行为具有“利害关系”。但是，在检察机关提起行政公益诉讼的试点开始后，公民、法人和社会组织提起的行政公益诉讼数量剧减，甚至在《行政诉讼法》修改之后公民、法人或社会组织仍不具备原告资格，不能提起行政公益诉讼。质言之，我国在建立行政公益诉讼制度时，考虑到各种政策以及政治因素，分析检察机关在行政公益诉讼中的优势，最终确定检察机关为唯一原告，[14]而对公民、法人或其他组织暂不放行。公民个人、法人或其他组织不得提起行政公益诉讼，这不仅不符合当前行政诉讼“利害关系人”的原告资格标准，还忽视了对诉讼法学原理的思考。基于诉讼法学的原理，只要符合诉的利益就应当具备原告资格，而不论他是公民或是法人或是检察机关。

（三）检察机关的原告资格存在质疑

1.检察机关法律地位存在争议

关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位学界一直都有争议，提出了“原告说”“公诉人说”和“公共利益代表人说”，[15]并且学界对检察机关作为唯一的起诉主体也存在争论。但在2018年“两高”公布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）当中已经明确规定检察机关以公益代表人的身份提起诉讼。检察机关作为起诉主体其优越性体现在政策、性质和实践中的作用几个方面。有的学者反对检察机关作为唯一起诉主体的理由是公益代表人主体不唯一和检察机关本身会存在精力有限或怠于行使职权的情况等。

实际上，学界对于检察机关的法律地位的争论是一种制度不自信的表现。检查机关提起行政公益诉讼，其程序上与原告和公诉人的权利义务类似。而诉讼必定会存在双方，原告与被告，又或是控辩双方。检察机关提起行政公益诉讼，是指检察机关作为公共利益的代表人，行使维护国家公共利益的公权力，履行法律监督的职责，并在诉讼中作为原告参加诉讼。检察机关在行政公益诉讼中的地位集三者于一体，即是公益代表人，又是公诉人，也是原告。

2.行政公诉与行政公益诉讼相混淆

行政公诉是指由检察机关提起的行政公益诉讼。行政公诉和行政公益诉讼均属于行政诉讼领域以及都是一种公益诉讼，其在特点上具有相似性。比如被告都是行政机关，都是为了维护公共利益的目的，主要依据的法律是《行政诉讼法》。但是，行政公诉并不等同于行政公益诉讼。首先，从逻辑上看，行政公诉是行政公益诉讼的一种表现形式，行政公益诉讼应当包含行政公诉；其次，在原告主体方面，行政公益诉讼的主体应当包括检察机关、公民、法人和社会组织，而行政公诉通常只能是检察机关；再次，检察机关提起行政公诉行使的是国家公权力，而不同于私人主体提起行政公益诉讼时行使的是与私人相关的诉权；最后，行政公益诉讼当中的公共利益应当囊括国家与社会层面的公共利益，而行政公诉提起的仅是国家层面的“公共利益”诉讼。我国行政公益诉讼的起诉主体仅为检察机关，实际上是将行政公诉等同于行政公益诉讼，忽略了公民、法人在提起行政公益诉讼方面的主体资格。

3.起诉主体的唯一性导致违法行为的追责不到位

唯有检察机关才可以提起行政公益诉讼意味着我国行政公益诉讼的起诉主体具有单一性和唯一性。2017年6月最高人民检察院公布了关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况：截止2017年6月，各试点地区检察机关办理公益诉讼案件9053件，其中，诉前程序案件7903件，提起诉讼案件1150件。其中，行政公益诉讼诉前程序案件7676件，行政机关主动纠正违法或履行职责5162件，占77.14%。①由此看出，只有少量的案件走到诉讼阶段，大量的案件在诉前程序便可以解决。虽然通过诉前程序有大部分的行政机关纠正其自身的违法行为，但仍然存在一部分的行政机关不纠正或履责的情况。检察机关作为唯一的起诉主体，行政机关侵害公共利益的违法行为应当先经过诉前程序，并且在诉讼过程中检察机关可以享有撤诉权，这种对行政机关的监督方式会出现监督力度不足的情况，导致对行政主体违法行为的追究不到位、行政机关最终不承担责任的现象出现，这主要体现在以下两个方面。

第一，未明确检察建议的性质使得监督行政机关纠正违法行为存在困难。检察建议是诉前程序的主要内容，法律尚未对检察建议的性质与地位进行明确的说明。首先，检察建议应当如何处理与行政权的关系。检察机关在作出检察建议时不得越权命令行政机关作为，但也不可过于模糊化，这就导致了检察建议到底在何种程度上督促行政机关整改的问题。其次，检察建议对行政机关的整改行为未提供整改标准，并且整改究竟是对违法行为发生以前的状态的恢复或是对未来侵害的停止都是不具有确定性的。但无论是恢复原状又或是停止侵害，行政机关的违法行为其违法的性质是不变的，既然行政行为违法，不提起行政诉讼而是通过检察建议让其改正，改正之后如何追究行政机关的法律责任以及违法行为已经造成的损害应当如何救济就成为了难题。若因为行政机关已经整改了其违法行为，便停止追究行政机关的法律责任，这并不符合行政公益诉讼制度建立的初衷，也会使得行政机关出现不注重整改质量导致难以难以追责的情况发生。

第二，检察机关的撤诉权。在《司法解释》中规定了在案件审理过程当中，行政机关纠正其违法行为或履行职责的，检察机关可以撤诉，法院应当准许。检察机关若在行政诉讼过程中撤诉，对行政机关的原违法行为应当如何定性和追究法律责任？检察机关若享有撤诉权，则难以对违法行为追究法律责任，行政机关享有过多的整改自由，甚至因为检察机关享有撤诉权，行政机关有恃无恐，待到违法行为被起诉后才着手整改。如此一来，检察机关并不能高效地达到保护公共利益的目的。并且，法院对于检察机关的撤诉“应当”准许，这就意味着行政机关只要在提起诉讼后整改其行为，检察机关对其撤诉，法院认同，则对违法行为的追责也就不了了之。由此，检察机关享有撤诉权，司法权不对违法行为作出审判，检察机关不能有效地督促行政机关依法行政，因公共利益被侵害而产生不利影响的人的利益就无法得到有效救济，这违背行政公益诉讼制度的目的。

综上所述，我国行政公益诉讼制度狭隘的原告资格范围并由此引发的各类问题的主要原因在于忽略了对诉的利益的思考，以至于行政公益诉讼制度基本价值未能有效地彰显。

四、完善我国行政公益诉讼原告资格的对策

要进一步完善我国行政公益诉讼原告资格就需要借鉴国外的先进经验，结合我国的实际情况，基于对诉的利益思考，逐步放宽原告资格的标准和范围。

（一）基于诉的利益判断行政公益诉讼原告资格

当事人适格是判断诉的利益的重要因素，行政公益诉讼原告资格的认定应当从诉的利益角度出发，行政公益诉讼的原告资格应当满足诉的利益要素。国外的经验告诉我们，起诉主体可以是多元的，检察机关、公民个人、社团组织和行政机关等都可以提起行政公益诉讼，而这些主体适格的依据就在于他们是符合诉的利益的。例如，美国公益诉讼的原告主体资格只要符合“利益范围标准”即可提起诉讼，英国只要符合“足够的利益”的原告资格标准即可提其司法审查等。由此看来，我国行政公益诉讼在认定原告资格时要看当事人对行政机关的违法行为是否有“足够的利益”以及是否受到该违法行为的不利影响，并且受到侵害的利益是否适宜司法居间裁判。结合我国台湾地区的学者对于实务中如何判断公益诉讼中的诉的利益的相关研究，法院在判断公益诉讼诉的利益时应当综合考虑以下几个因素：第一，权利保护的效率性，从法律经济学的效益要求来看，若通过其它途径可以保护公共利益或者原告请求的内容已经实现，法院则可以判定其不具有诉的利益；第二，防止滥诉，公益诉讼之目的是为了维护公共利益，若起诉人不享有任何利益而随意起诉则会增加法院负担；第三，权利保护的适时性，行政公益诉讼针对的是已经存在并产生影响是行政行为，若司法权在行政决定过程中或者是过早介入，则当事人并不具备诉的利益。[16]

（二）扩大我国行政公益诉讼原告资格范围

从诉的利益角度来看，只要有诉的利益，任何人都是可以提起行政公益诉讼，即任何人都具备原告资格，而不论其形态为何。目前，学界对我国行政公益诉讼原告资格仍存在很多争论，但检察机关拥有原告资格的观点在学界已被普遍认同的，争论的焦点在于检察机关是否应当作为唯一起诉主体。有的学者认为检察机关不应当作为唯一的起诉主体，[17]有的学者认为检察机关具有优势地位。纵观国外行政公益诉讼原告资格标准和范围的发展历程，放宽原告资格范围是一个渐进的过程。总体来说，国外可以提起行政公益诉讼的主体有：检察机关、公民、社团组织、行政机关。而目前我国公民个人、法人和其他组织不能提起行政公益诉讼的原因有很多，有政治层面的，也有实践方面的。但我国行政公益诉讼制度尚在建立的初期，制度的完善是一个循序渐进的过程。在制度建立的初始阶段，应当对行政公益诉讼的原告资格有一定的限制，待到制度进一步完善的时候，再逐步降低行政公益诉讼原告资格的门槛，采用诉的利益考虑原告资格的标准，扩大原告资格的范围。

（三）行政公益诉讼原告资格优先次序的科学化路径

当公民、法人或其他组织都获得行政公益诉讼原告资格时，就会产生优先次序的问题。原则上，任何人只要有诉的利益即可提起行政公益诉讼，但是从特点、效益等方面考虑，各类原告主体在行使权利的时候应当有优先次序。首先，检察机关是公共利益的守护者，应当作为首要的行政公益诉讼原告主体；其次，对公民、法人或其他组织提起行政公益诉讼为防止滥诉和节约司法资源，应当设置一定的前置程序，要求他们先向检察机关提出建议、提供线索或者是申请起诉。公民、法人或其他组织在检察机关怠于或者不履行职权时，才可以提起行政公益诉讼。[18]

五、结语

一个制度完善需要经过长时间的探索和完善。目前而言，我国行政公益诉讼制度刚刚建立并处在于一个初步发展的阶段，确立检察机关为唯一的起诉主体是结合我国当下的实际情况而决定的，具有一定的时代意义。虽然我国现行的行政公益诉讼制度原告资格范围规定因拘泥于利害关系而违背诉的利益原理，使得原告资格的范围较为狭隘，但纵观其它国家行政公益诉讼制度，它们对原告资格的完善是经过长时间对“诉的利益”的反复探讨之后，逐步放宽其原告资格的标准。放宽行政公益诉讼原告资格标准，拓宽行政公益诉讼原告资格范围，是当代行政诉讼法学的发展潮流之一。我国要顺应这一发展潮流，结合诉的利益理论对我国行政公益诉讼原告资格进行逐步的完善，形成以检察机关为主，公民、法人和其他组织为辅的多元化原告资格范围。让公民、法人和其他组织参与到行政公益诉讼中，健全我国行政公益诉讼制度，让人民群众参与到公共利益的保护当中，更好地维护公共利益。

注释：

① 2017年6月30日，最高人民检察院举行“全面实施检察机关提起公益诉讼制度”发布会，解读《全国人大常委会关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》精神，介绍检察机关落实《决定》要求的主要部署安排，通报检察机关两年来开展公益诉讼试点工作主要情况和经验成效，发布检察机关提起公益诉讼典型案例。