高等学校内部会计控制体系构建研究

马伟光 谭春萍

[摘    要] 伴随着中央与地方财政对高等教育经费投入不断加大，高等学校迎来了蓬勃发展的良机，科学规范的内部会计控制变得尤为重要。文章借助LS高校内部会计控制的先进的管理理念与实践经验以及存在的一些问题，提出了构建高校内部会计控制体系的一些思路和想法。

[关键词] 高校;内部会计控制;体系;构建

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 002

[中图分类号] G647    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）03- 0006- 04

0      前    言

2012 年 11 月財政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21），于2014年 1月 1 日正式实施。此规范为高校等事业单位内部控制的建立提供了条件。随着高等教育的不断发展，高校内部控制尤其是内部会计控制在保障学校战略目标的实现、保证各业务活动实现预期效益的作用越来越明显，各高校也逐渐重视内部会计控制体系建设。

1      高校内部会计控制的概念及建立的意义

财政部《内部会计控制规范——基本规范（试行）》中将内部会计控制定义为“单位为了提高会计信息质量，保护资产的安全、完整、确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。结合高等学校的办学特点，本文认为高等学校内部会计控制是高校为了加强财务管理，控制财务风险，提高会计信息质量，实现国有资产保值增值，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等而制定的方法和措施。

近年来， 伴随着中央与地方财政对高等教育经费投入不断加大，高等学校迎来了蓬勃发展的良机，完善校区基础设施建设、提高广大教职工待遇，不断引进高端人才，加大学科建设和科研投入，导致学校经费支出呈明显增长趋势。在经费支出快速增长的背景下，高等学校如果缺乏科学、有效的内部会计控制，容易滋生腐败，造成国有资产流失，降低财政性资金使用效率，制约高校又好又快的发展态势。因此，分析高校内部会计控制中存在的现状和问题，并对问题进行修复和完善，对于构建高校内部会计控制体系具有非常重要的意义。

2      LS高校内部会计控制的现状及存在的问题

LS高校是L省省属重点高校，办学经费来源主要是财政拨款、学宿费等教育事业收入、横纵向科研经费收入和其他收入，年度决算财务收支总额接近7亿元。

2.1   会计机构设置和人员配置情况

LS高校设立总会计师一人，在党委授权下负责学校的财经工作。学校一级会计核算机构设在财务处，设财务处处长1人、副处长2人，下设七个科室，分别为预算管理科、内控科、信息科、收入科、核算科、出纳科、结算中心，其中，财务处处长主管财务处全面工作，同时垂直管理内控科，副处长分别主管3个前台核算科室（收入科、会计科与出纳科）和3个后台控制与监督科室（预算管理科、财务信息科与结算中心）。内控科（3人）主要负责财务处内部审计监督、办公室业务;预算管理科（3人）主要负责学校校内预算的下拨与监督，预算精细化管理;财务信息科（2人）主要负责学校财务处的系统维护、后台控制与电子稽核;收入科（3人）主要负责学校收入业务的收入核算，学宿费收缴;会计科（7人）主要负责学校支出业务的会计核算;出纳科（3人）主要负责学校收支业务的资金结算，结算中心（3人）主要负责学校校办企业的资金结存业务。财务处27人中，40岁以下占比63%，研究生及以上学历占67%，高级会计师占比33%，年龄结构、学历结构和职称结构科学合理。其机构结构如图1所示。

2.2   制度建设情况

为了规范学校的内部会计控制和财务管理，提高会计信息质量，LS高校自2014年陆续出台或修订了学校《财务管理办法》、《预算管理办法》、《差旅费管理办法》、《学生生差旅费管理办法》、《公务接待管理办法》、《科研项目结余经费管理办法》、《实践教学经费管理规定》、《一流特色学科专项资金管理办法》、《因公临时出国经费管理办法》、《经济合同管理办法》、《优秀人才专项经费管理暂行办法》、《教师公派出国培训经费管理办法》、《收入管理办法》、《发票和收据管理办法》、《学费住宿费收缴工作管理办法》、《债务管理办法》、《公务卡使用管理办法》、《科研经费管理办法》、《科研项目间接费用管理办法》、《自行采购货物及服务管理办法》、《工会经费收支管理办法实施细则》等一系列管理办法、规章制度。同时通过网站建设、印制宣传手册、业务指南、业务宣讲，对广大师生进行财经管理制度的宣传。

2.3   预算管理工作

2014年全国人大常委会对《预算法》进行修订，新预算法2015年1月1日施行，LS高校为了适应新预算法的管理要求，实现全面预算和预算精细化管理目标，成立预算管理科，负责学校部门预算的编制与上报，校内预算的下达、项目立项、额度分项控制、项目冻结与解冻，同时负责财务数据的统计与分析。该学校目前所有专项经费和学院业务费都已经做到预算分项控制（按照不同项目类型，设立相应预算模版，模版直接关联高等学校会计科目和支出经济分类），逐步实现预算精细化管理，没有预算或超预算无法列支。项目负责人负责项目分项预算的编制，学校主管部门负责预算初审，预算管理科审核员负责预算的二审，科长负责三审，审核通过录入财务管理系统，生成预算额度凭证。

2.4   收支付核算工作

LS高校遵循 “内部牵制、岗位分离”的原则，不相容职务分离控制，通过设置科学合理的工作流程，每一项收支业务都需要经过最少两个工作岗位才能完成，在不同岗位间形成牵制力量，防范财务舞弊行为。举例，会计科设置一个审核岗、两个复核岗、四个核算岗。一笔报销业务，科长审核后，核算岗负责报销，然后交给其中一名复核岗，复核通过在国库零余额系统进行额度录入，另一个复核岗进行零余额系统录入数据交叉审核，审核通过后数据传到出纳科，出纳科结算员核对系统与纸质凭证无误后负责开具支票或电汇，经过出纳科两个岗位分别加盖学校财务专用章和银行预留个人印章（印章分离控制），一笔支出业务才算完成。 同时，学校财务处实行定期轮岗制度，一方面避免长期在同一岗位工作失去工作积极性，有利于提高工作效率;另一方面，有利于财务人员能够全面熟悉各岗位职责和权利、工作任务和工作方法，提升自己的业务水平和职业素养，为职称晋升和职务晋级打下了良好的基础。

2.5   内部监督工作

LS高校校内设有审计处和纪检监察处，负责干部离任经费审计、专项经费业务审计，年终决算审计等，校外接受主管部门省教育厅、经费下拨部门省财政厅、收费标准审批部门省物价局以及审计厅等相关部门的监督检查，上述财务处之外的监督本文视同为外部监督，本文讨论的是财务处内部会计监督。LS高校财务处内控科就是伴随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》应运而生，组建内控科就是要居安思危，内部练兵，每个月内控科需要对全处工作进行重点抽查，首先核查是否按照国家、省市发布的文件和学校制定的规章制度处理会计业务，然后核查是否严格执行预算，有无超预算或无预算列支情况，最后核查票据是否合法，审批程序是否合规，手续是否齐备，账务处理是否科学，按月形成内部会计控制报告，直接上报财务处处长。经处长审议后，通知相关科室形成书面整改意见，及时更正不合规、不合理的业务事项，提高学校会计基础工作规范化水平，提高学校财务信息质量。

2.6   存在的问题

LS高校的内部会计控制措施较为完善，制度较为健全，内部监督发挥作用比较充分，但因为历史和部门间信息传递不及时等原因，仍存在以下问题。

2.6.1   往来款长期挂账

尽管学校每年决算前清理往来款项，但是仍存在多年未核销的往来款，尤其是其他应收款，基本上可以确定为坏账，未能及时处理。

2.6.2   信息缺乏有效共享

资产处有资产管理系统和政府采购管理系统，教务处、学生处、研究生院都有各自的学生管理、教务管理系统，财务处有自己相对独立、开放的财务管理信息平台，但学校缺乏信息共享平台，预算编制、经费统计涉及的数据需要各相关部门配合统计，因为统计口径和统计理解不同，数据经常出现偏差。

2.6.3   固定资产管理有待加强

学校资产处负责固定资产登记管理，财务处负责固定资产会计核算，会出现固定资产已经登记入册实际没有报销的情况，导致固定资产账实不符。

2.6.4   經费预算调整频繁，预算严肃性有待加强

学校各部门和教师在预算编制时，缺乏理性的规划和对预算项目深入的理解，项目没有按照预算执行，实际报销时，允许部门和教师多次调整预算，导致预算严肃性不够。

3      高校内部会计控制体系的设计思路和主要内容

科学有效的高校内部会计控制体系的设计应以预算为主线，将预算编制、下达、执行、监督与评价贯穿到内部会计控制全过程，形成预算嵌入式内部会计控制。本文借鉴美国COSO报告对内部控制内容的分类，按照控制环境、风险识别、控制活动、信息与沟通、监督五个方面，对高校构建内部会计控制体系进行探讨。

3.1   构建良好的内部控制环境

3.1.1   推行总会计师负责制

高校党委对本校工作实行全面领导，党委对高校内部会计控制的重视程度，是营造良好内部会计控制环境的重要因素。随着国家财政体制改革的不断深入，高校面临经费来源多渠道化、办学形式多样化、经济业务复杂化的新局面，对高校内部会计控制提出了越来越高的要求，由主管财务工作的副校长代行总会计师职能的管理模式已经不能适应新形势下高校内部控制和财务管理的需要。高校内部会计控制顶层设计，首要任务是推行总会计师负责制，校级领导岗位设置总会计师，由具有丰富财经、审计、管理等工作经验的专业人员担任，主管学校财经工作，做到专业人做专业事。总会计师是校级领导，可以宏观统筹学校的内部会计控制，优化学校财务管理工作，极大改善高校内部会计控制环境，对构建完整有效的内部会计控制体系具有重要作用。

3.1.2   加强制度建设，实现内部会计控制制度化

高校内部会计控制的主体是高校的经济活动，经济活动的实施主体是个人，如何规范高校个体的经济活动成为内部会计控制的重要环节。高校内部会计控制必须要将内部会计控制的方法与原则、风险识别、风险评估及其他相关管理要素以制度文件的方式下发执行，并在工作实践中逐步将各项制度文件形成刚性管理方法和指导原则，最终形成高校内部会计控制相关岗位的教职员工的行为规范和操作流程。高校业务层面应建立健全预算、收入、支出、债务、政府采购、资产、项目与合同的内部管理制度，完善管理制度体系，使对各业务环节的管理有据可依。

3.2   建立风险预警机制，构建高校风险评估体系

目前，高校领导层关注的重点在于教学、科研、学科建设、招生与就业，而对内部会计控制关注薄弱，对内控基本理论不熟悉，风险管理意识薄弱。如：银行贷款猛增，沉重的还本付息压力透支学校未来的发展;高校缺乏充分科学论证或第三方评估而进行盲目投资，造成资源的极大浪费;基本建设和采购过程中出现的贪污、腐败现象严重。高校管理风险的防范必须从完善内部会计控制入手，加强机构建设，建立高校的风险识别、风险评估、风险控制、风险反应机制，从源头上实施控制。

3.2.1   组建风险识别机构，及时识别风险

高校成立专门的风险识别组织机构，经学校党委授权，总会计师统一领导，成立由财务人员、审计人员、纪检监察人员和相关职能部门广泛参与的内部会计控制工作领导小组，负责对现有控制环节与流程进行风险鉴定，学校发展规划中涉及的新业务和遇到的新问题进行风险识别，评估学校可能存在的控制风险，根据风险的危害程度，分等级设定控制目标，制定相应的控制措施。

3.2.2   加强风险评估。

风险评估在于高校不再被动接受风险，而是主动地开展风险评估、识别和分析，将风险控制在可控范围之内。高校进行风险评估不止在财务会计方面，应对影响高校健康可持续发展的所有重大方面进行风险评估，采用定性与定量相结合的方法，对识别的风险进行分析，确定风险等级并制定出应对风险的措施。

3.2.3   加强财务数据综合分析，建立风险指标评价体系

现在高校的会计信息主要通过财务报表、决算报表、专项数据统计报表在部门之间以及上下级之间传递，因此加强财务数据统计分析，建立科学的财务指标为主的风险指标体系，通过设置风险指标极值来实现风险预警目的，比如资产负债指标、预算执行指标、年度结余赤字指标、贷款还本付息指标等等。

3.3   完善高校内部会计控制内容和控制措施

在良好的内部控制环境下，高校应结合风险评估结果，通过预防性控制与发现性控制相结合的方法，运用不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、预算控制等一系列措施，将风险控制在可承受度之内。

3.3.1   建立岗位责任制，分离不相容职务

高校应全面系统地分析、梳理内部会计控制业务流程，合理设置工作岗位，制定岗位职责，一方面便于工作考核，调动业务人员工作积极性，另一方面为了实现不相容职务相互分离。根据内部牵制原则，凡是一个人担任即可能发生错误和舞弊又可掩盖其错误和舞弊的岗位不得兼容，通过岗位设置实行职务分离。

3.3.2   規章制度流程化，实行授权审批控制

高校在实际工作中为了实现系列管理办法和规章制度，需要将制度流程化，将复杂冗长的制度简化为通俗易懂的授权审批流程，既方便了高校的广大师生员工，又强化了授权审批控制意识。授权审批，需要明确授权批准的范围，授权批准的层次，授权批准的责任和程序。例如，学校教师到财务部门报销，不同的支出金额需要不同层级领导岗位审批，如果缺少审批程序或越权审批，财务部门有权拒绝办理业务。

3.3.3   强化预算执行控制

高校预算体现学校的活动范围和方向，是高校为了达到目标而编制的财务年度收支计划。学校部门预算经校党委会审议通过后形成预算文本上报主管部门，主管部门审核整理后报财政部门，最后经全国人才财经委员会审核通过后，形成预算批复，下达预算。预算一经批复，高校内部会计控制应重点监控预算执行情况。高校各部门应按照下达的预算批复，积极组织收入、合理安排支出，在预算范围内开展业务活动。学校财务人员处理支出业务，首先了解预算执行情况，对无预算或超预算支出，要拒绝办理。对于预算执行中追加预算情况，必须严格执行预算调整程序，经学校预算管理委员会审议通过，方可调整预算。高校要维护预算的严肃性和权威性，只有如实做好预算控制，才能确保内部会计控制落到实处。

3.3.4   以货币资金管理为主线，加强收支业务管理

货币资金是指存在于货币形态的资金，包括现金、银行存款、零余额账户用款额度、其他货币资金。货币资金的起点来源高校的各项预算收入，最终通过高校的各项预算支出走向终点。货币资金的流动实际就是收入完成预算，支出执行预算的过程，最后的资金结存就是预算结转结余。货币资金是高校内部会计控制的重点，也是容易产生舞弊、发生财务风险的重灾区。

高校对收入尤其是教育事业收入的管理，应当严格执行国家规定的收费范围和标准，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，全部纳入学校预算，统一核算，统一管理。

高校对支出的管理应该在符合预算前提下，重点审查单据来源是否合法，内容是否真实、完整，审批签字手续是否齐备，流程是否合理，在公务卡适用范围内是否使用公务卡结算，专项经费使用是否符合相关规定，需要政府采购的设备购置是否履行政府采购手续，符合固定资产标准的仪器设备是否已经进行固定资产登记等等。

收入与支出的协调控制基于银行对账单，通过每月及时对账，编制银行余额调节表，及时发现收支管理的漏洞，防范资金管理风险。

3.3.5   固定资产管理

高校财务部门负责资产账务处理，资产管理部门负责固定资产验收、登记、出租出借、盘点清查与清理报废管理，内部会计控制要求两个部门协调配合，做到登记的固定资产及时办理会计报销手续，同时对于报废清理的固定资产，及时做好会计销账手续，做到账实一致。对于出租固定资产，经学校财经工作委员会审议通过，资产管理部门应代表学校签订租赁合同，及时催缴租金，上交学校财务部门，纳入学校预算管理。

3.4   构建高校内部会计控制体系的信息沟通机制

高校内部会计控制信息对内涉及学校教学、科研、资产管理等，对外涉及学校的主管部门、监管部门以及兄弟院校等，需要做好信息沟通做到几点。

3.4.1   做好高校财务部门内部的信息畅通

学校财务部门作为内部会计控制的牵头部门，也是会计内控的核心所在，首先要实现财务部门内部科室之间的信息畅通。财务部门内部科室每个岗位都有各自的岗位职责，内部控制要求不相容职务相互分离，内部授权审批控制，归口管理，不同工作岗位获得的信息差异性很大，信息畅通有利于提高会计控制的效率，实现精准控制。所以，应当定期召开工作交流会，定期组织专题培训，了解其他科室的工作职责、重点工作以及最新工作动态，组织全员集中学习研讨最新的文件或规章制度，提升财务信息化水平，来实现信息共享，减少管理盲点与漏洞。

3.4.2   实现部门之间的充分信息沟通

高校内部会计控制的牵头单位是学校财务部门，但会计内控是一个系统工程，收入管理与各办学单位和学院密不可分，支出涉及学校经费使用的各个部门，尤其是负责财政专项经费的校内主管部门（学科建设经费由研究生院主管，教学教改经费由教务处主管，科研经费由科研处主管，党建经费由组织部主管等等）。因此，学校要加强硬件设备与信息软件技术的开发与维护工作，全方位提升信息系统的性能，建立信息集成系统，实现信息在学校不同部门之间的共享，打破信息孤岛，实现信息在各相关部门之间顺畅传达，提高工作效率，提高内控会计控制运行效率。

3.4.3   外部信息实现共享

学校的职能部门从外部获取的相关信息，首先在部门领导之间实现传递，部门领导经过筛选、过滤将有价值的涉及内控信息在部门内部传达，实现信息共享，借鉴先进的管理理念、特色的工作做法、创新的工作思路，学习最新的文件精神。

3.5   构建高校内部会计控制监督与评价体系

内部会计控制的落實必须匹配完善的监督机制，否则很难实现理想效果。

首先，高校内部会计控制的监督应该充分发挥高校纪委监察室和审计处等内部机构的监督职能，高校内部监督是内部会计控制落实的最重要保障。一是纪委和审计处明确工作分工，定期开展专项检查;二是承担高校内部监督职能的部门在日常工作中应该优化工作流程和内容为目标，积极落实监督职能。

其次，高校内部会计控制的监督不能只依靠内部监督，还应该鼓励外部监督或引入第三方机构积极参与。主管部门或者中央巡视组的监督水平更高、更加专业，应该抱着“提升与发展”的态度对待外部监督，外部监督可更好地帮助高校解决内部会计控制存在问题，提高内部管理水平。

4      结    论

本文借助LS高校内部会计控制的先进的管理理念与实践经验以及存在的一些问题，提出了构建高校内部会计控制体系的一些思路和想法。高校内部会计控制是一项复杂的系统工程，不是一朝一夕可以实现的，需要引用管理会计理念，需要上层领导以及学校各部门的协同配合，更需要学校财务部门团结一致，齐心协力，努力提高自身业务素质，才能逐步建立一套适合自身高校发展目标的内部会计控制管理体系。

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