浅析闲置土地的认定及处置

文/王永凯

土地闲置事实上也是一种市场失灵，需要借助具备公共管理职能的政府来进行规制。闲置土地处置制度在一定程度上提高了闲置土地的使用效率，因此对闲置土地处置进行研究确有必要。本文对于闲置土地认定、现行处置方法、闲置土地形成以及归责、闲置土地相关体制机制中存在问题进行论述，并提出对闲置土地分类处置的建议。

一、闲置土地的认定及有关的处置方式

（一）闲置土地形成的认定

现行的《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号，下简称《办法》），是对1999年版《闲置土地处置办法》的修订，该修订加大了闲置土地处置的力度，认定标准更加清晰，操作性更强，是目前我国闲置土地处置的主要政策依据。

根据《办法》规定，闲置土地的认定条件为“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地” 。已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

在《办法》的附则中还明确，“动工开发”的定义为依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，认定标准分别为基坑开挖完毕、打入所有基础桩以及地基施工完成三分之一。过去由于没有“动工开发”具体标准，管理者经常遇到土地使用权人以“围墙”为“动工开发”标志的现象，因而针对此现象对旧《办法》进行了必要修改。

（二）闲置土地处置程序

目前，根据《土地管理法》《物权法》《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等法律法规，闲置土地的处置方式强调程序性，例如要求进行调查、认定、听证等，这有效地保障了土地使用权人的合法权益，区分了闲置土地中政府和企业的责任，采取了有针对性方式进行处置。现以上海市的实际操作为例，对目前主要的处置程序进行阐述。

1．调查阶段

（1）案卷建档。区县国土资源主管部门发现涉嫌构成闲置土地的案例，应建立《闲置土地处置案卷》，并开展调查核实工作。

（2）发出通知。区县国土资源主管部门应以挂号信形式向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，土地使用权人应在接到调查通知书后的规定工作日内填写《送达回证》，并以挂号信形式寄回，时间以邮戳日期为准。

（3）调查取证。在发出《闲置土地调查通知书》后，区县国土资源主管部门应按照相关规定与流程开展调查工作，同时要求土地使用权人提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

（4）调查结论。在调查取证结束后，由区县国土资源主管部门制作《调查终结报告》，并整理相关材料，据此开展闲置土地认定工作。

2．认定阶段

（1）认定会商。国土资源主管部门在调查结束后，应及时召开闲置土地认定会，集体研究确定闲置土地的认定结论。

（2）下发认定。区县国土资源主管部门应根据会商会和联席会认定的情况，以挂号信形式向土地使用权人发送《闲置土地认定书》，土地使用权人应当在收到认定书后出具《送达回证》，并以挂号信形式寄回，时间以邮戳日期为准。如土地使用权人蓄意拒收，国土资源主管部门可参照调查通知送达程序进行处置。

区县国土资源主管部门还应在闲置土地认定后，向土地抵押权人及与土地闲置原因有关的其他部门发送《闲置土地情况告知书》。

（3）信息公开。《闲置土地认定书》下达后，主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的相关信息，公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

3． 处置阶段

（1）政府原因。区县国土资源部门应当与土地使用权人进行协商，达成一致后拟定闲置土地处置方案报本级人民政府批准后实施。

（2）企业原因。①告知其听证权利。②组织听证会。③送达决定书。未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未开工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权，抄送相关土地抵押权人，办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。④行政复议或诉讼：土地使用权人对处罚决定不服的，可以进行行政复议或诉讼。⑤强制执行。土地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，相关主管部门可以采取下列措施：逾期不办理国有土地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；申请人民法院强制执行。

（四）跟踪监管

加强土地供后监管，督促企业按期建设，并按照《办法》的规定进行检查复核，达到动工、竣工标准的，在土地市场监测与监管系统中更新状态。

二、闲置土地形成与归责

（一）闲置土地形成与政府管理因素

出现如下情形而导致土地闲置的，应认定为政府及相关部门责任。

1．非净地出让原因。在过去的供地环节可以进行“毛地”出让，由于前期开发资金短缺，往往先供地再开展国有土地征收和集体土地征用的工作，导致虽然供地工作已提前完成，但是交地时间因为动拆迁以及农民补偿等原因大大延后。建设单位无法如期进场建设，到达规定时间尚未开工即被认定为闲置土地，“毛地”出让导致土地闲置的现象十分普遍。

2．规划和政策调整原因。随着城市的发展、产业功能定位的转变，规划往往更倾向于产业升级或向人民群众提供更多公共空间以及公共服务设施，更多考虑周边环境的协调，政策也越来越完善，监管也越来越严格。当企业完成拿地后，若规划有所变更或者后续的审批政策的变化，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改，便会导致后期开发建设无法进行，土地被迫闲置。

3．政府公共管理等原因。因为处置土地上军事管制、群众矛盾、文物保护、管线施工、出让土地疏于管理及监管不力等造成土地闲置。

（二）闲置土地形成与企业自身因素

逾期未开发建设（详见《办法》第二条），应认定为企业责任（除政府责任和不可抗力因素），此为闲置土地判定的客观评价标准。经分析，有如下主观原因：

1．开发企业成立项目公司、股权转移等行为导致建设项目实施延后。建设单位成立项目公司往往是在办理“土地证”前，否则登记后将项目转移给项目公司将会产生转移税费，延迟办理施工许可证会导致开工延缓。

2．开发企业对设计方案进行调整，设计方案是体现建筑的整体效用和房地产经济性的关键，设计方案要符合现行的政策法规、操作规范，往往几易其稿、多番调整，一些不确定的因素也是调整设计方案的原因。

3．开发企业经营困难、资金短缺、滚动开发、资金链断裂造成闲置土地甚至烂尾楼。有些用地单位是通过资金借贷或者是其他项目的资金滚动开发来融资的，这造成了建设资金的不确定性，导致项目开发滞后甚至土地闲置。

4．开发企业自主囤地。开发企业因囤地成本低，且可利用囤地使房地产升值，从而获取更多的利润，故自主囤地导致土地闲置。

三、闲置土地处置体制和机制方面存在的问题

（一）闲置土地收回与土地抵押权保障之冲突

抵押是指债务人或第三人不转移对某一特定财产的占有，将该财产作为债权的担保，在债务人不履行债务时，债权人有权依照法律规定以该财产折价或者以拍卖变卖该财产的价款优先受偿的一种债权担保方式。宪法、法律、法规规定土地使用权可以依法转让，也可以进行抵押。

但是，根据《办法》第十四条第二项规定，对于未动工开发满两年的，市、县国土资源主管部门可以依法报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。从上述规定可以看出，设定了抵押权的土地可以作为闲置土地进行收回。

《办法》第十三条同时规定：“在拟定设有抵押权的闲置土地处置方案时，市、县国土资源主管部门应当书面通知抵押权人。”闲置土地处置是否需要征得抵押权人的同意以及抵押权人的利益如何保护等，在《办法》中并没有进行规定。如果拟被收回的土地已经合法地设定了抵押权，即使法院已经判决抵押权人享有优先受偿权，也可能因为土地被无偿收回而导致该优先受偿权变为“镜中花”和“水中月”。

（二）土地限期开发与建设审批程序冗长之冲突

开发企业进行开工建设是以取得《建筑工程施工许可证》为前提的，而在此之前还需办理《建设工程规划许可证》，审定《建设工程设计方案》，获取《土地证》《建设用地批准书》《用地规划许可证》等一系列证书，其间每个证照办理都要提供相应的一整套材料，在行政审批实质审核的时候，也要比对规范对设计方案等进行修正、调整，其间各部门的协调也往往耗时耗力。这个冗长的审批机制本身，也会造成部分开发企业无法按时进行开工，进而导致土地闲置。

四、闲置土地分类处置建议

（一）针对政府原因的处置建议

1．严格执行“净地”出让政策，对于因为集体土地农转用征地、国有土地征收未完成等情形造成开发企业无法进场施工导致土地闲置的，应该加快处置程序，尽快完成征地补偿和国有土地拆迁手续，消除无法进场的因素。

2．保障城市规划和政策的严肃性，对因规划依法修改或政策修改等原因造成土地闲置的，因规划修改的可以按照新的规划与企业协商，按城市更新或者转型要求，核定新的土地使用条件，补缴一定土地出让金来盘活土地。城市规划应当尽量保持连贯性和前后一致性，城市规划确需调整或修改的，也应尽可能保障开发企业的正当权益。因政策修改原因造成土地闲置的，可以针对这些依据旧政策法规审批的存量项目进行特殊处置来消除闲置。

3．针对一些公共管理原因导致的土地闲置，可以采取异地置换、延长开竣工时间、利用储备土地进行临时用地安排等灵活方式来处置。

（二）针对企业原因的处置建议

1．针对企业资金链断裂等情况，可以改变过往土地出让金一次性收取的模式，改变为土地租赁，促进实业企业和中小微企业拿地，发展实体经济。

2．利用企业诚信制度遏制囤地行为。对于未按约定实施建设的企业，将其列入诚信档案黑名单，限制其下次拿地或相关房地产开发行为。同时建立相关保证金制度，对于未按时开工和竣工的企业，没收或者扣缴其相关保证金，规范土地开发行为。

（三）与抵押权冲突的处置措施

1．国土资源主管部门与法院应该建立沟通协调机制。法院和国土资源主管部门在闲置土地收回前应该互相沟通，避免法院判决与闲置土地处置产生矛盾。

2．严格执行土地抵押不登记不生效的物权规定，规范土地登记部门办理抵押登记时的审查工作，着重审查抵押人和抵押权人主体资格，防止重复抵押、虚拟抵押。

3．执行物上代位的物权原则，当土地被用作债权担保时，若政府收回土地使用权获得的补偿金额，抵押权人可以优先受偿。

（四）加快行政审批程序的建议

交地后一般要求一年内开工（最长可以延期半年），所以给予企业办理相关行政审批手续的时间仅为一年左右。因此，合理地缩短行政审批期限，进行行政审批改革势在必行。目前可行的建议是，开展“一网通”信息共享平台办理行政审批手续，即建设单位第一次送入报件后，其所有材料和信息可以与后续报件共享，这将大大缩短审批期限。共享全部审批信息、突破信息壁垒，将提升效率、方便企业办证。