上海住房租赁市场发展研究

文/无涯

一、引言

1998年上海住房制度改革以来，上海房地产市场发生了翻天覆地的变化，住房私有化成为上海住房政策和房地产市场的主基调。也正因如此，住房交易市场日益繁荣，住房租赁市场却愈发冷清。相较国内而言，西方国家的住房租赁比例普遍较高，德国的住房租赁占比约六成，美国的住房租赁占比也高达35%。因此，国内的住房租赁市场具有较为广阔的发展前景。

CHFS2017年数据显示，中国家庭住房拥有率为92.8%，住房自有率为85%。这两项数值相较于2013年和2015年均有所上升。如此之高的住房自有率与中国的国情自然息息相关。1998年的住房商品化改革使大量的家庭开始购入属于自己的住房，自有住房比例快速提升。在传统的家文化背景下，产权明确的自有住房自然相较租赁住房而言更容易为国内家庭所接受，因而租赁住房比例难以持续提升。不仅如此，过去十余年的房地产行业发展更注重完善住房交易市场，导致租赁市场在规模和规则方面都较为落后，无法进入健康有序的发展状态。党的十九大以来，随着中央明确提出“房子是用来住的，不是用来炒的”这一根本性的指导方针，各种支持、鼓励住房租赁的政策频出，“租售同权”“租购并举”等切实保障租赁者权益的新政策、好政策开始涌入大家的视野。上海统计年鉴显示，截至2017年年底，全市常住人口为2418.33万人，其中外来人口为972.68万人，户籍人口1445.65万人。如此庞大的外来常住人口与流动人口，无疑使土地资源较为稀缺的上海形成了巨大的住房压力。因此，需要加快健全上海住房租赁制度体系，促进上海住房租赁市场建设，有效缓解上海日益严峻的住房压力，确保上海“五个中心”建设的人才储备。

二、上海住房租赁市场存在的问题

尽管经过了十余年的发展，上海的住房租赁市场仍存在着许多问题。

（一）租赁意愿不强

正如上文所述，尽管上海的房价总体水平较高，但多数来沪人才和中低收入人群仍愿意背负较重的经济负担，尽可能早地购房。从调研中不难发现，绝大多数调研对象都是由于无力购房而选择租房，并非由于租房自身的优势而选择租赁住房。不仅如此，选择租房的人群普遍年龄低于35岁，租赁住房呈现过渡性住房的特征。

（二）供求不匹配

经过调研发现，住房租赁供求不匹配的情况长期存在，主要呈现两个方面的特征：其一是住房供应量与住房需求量的不匹配，其二是住房供应者的要求与住房需求者的要求不匹配。当前，上海的住房租赁对象以来沪人才为主，他们大多在民营或外资企业工作，获得单位住房的可能性较小。同时，由于受到住房政策限制的影响，这些来沪人员在来沪初期无法享受城市住房保障待遇，因而对租赁住房具有较大的需求。当前，上海的租赁市场供应主要分为两大类：其一为保障性住房租赁供应，其主要由政府和企事业单位提供。其二为商品房租赁供应，主要为房屋所有者将自己的闲置住房出租。从2017-2018年的数据不难看出，上海至少拥有972万外来人口，这些人员的住房问题十分突出，需要通过租赁商品房解决，供求关系十分紧张。同时，由于商品房租赁大多是房屋所有者的闲置住房，固然房型和装饰多种多样，但受制于信息不对称等因素，能满足租赁者对租赁地区、房型等多种要求的房屋屈指可数。不仅如此，租赁者对于住房的需求还具有多元性的特点，由于商品房的租赁关系的不稳定性，出租者无法向租赁者提供多元的个性化租赁服务。因此，相较机构运营者和政府委托运营者而言，商品房租赁给予租赁者的幸福感较小。

（三）租赁权益无法保障

从当前上海住房租赁市场的总量看，私人出租仍是市场的主流。在这样的市场情况下，租赁者权益无法得到有效保障，维权成本也相对过高。调研中发现，超过半数的租赁者都遇到过租赁合同期内单方面涨价或变相涨价的问题。近半数的租赁者遇到过房屋内设施自发性损坏而出租者不予维修的情况。近三成租赁者遇到过出租者单方面提前解约的情形。这些问题很难便捷地通过维权方式予以解决，极大程度地影响了租赁者的生活，并对租赁者的租赁意愿造成了较大损害，使租赁者在条件基本允许的情况即脱离“租赁大军”，成为背负沉重房贷的“房奴”。不仅租赁者权益无法得到保障，许多出租者的权益同样无法得到保障。调研显示，超过六成的出租者曾遇到过租赁者不按时缴纳租金的情况，近四成的出租者遇到过租赁者不合理使用住房及住房内设施设备的情况，超过一成的出租者遇到过租赁者损坏了重要家电或产生了巨大额外费用后突然结束租赁离开的情况。调研中还发现，虽然住房和城乡建设部早在2011年即实行了《商品房屋租赁管理办法》，明确规定商品住房租赁需要在建设房地产主管部门办理备案登记，但多数出租者和租赁者为避免复杂手续和躲避房产税而选择了签订合同不备案，其权益因此无法获得有效保护。尽管上海在全市层面建立了房屋统一租赁平台，但收效甚微，没有发挥其统筹的作用。正是上述种种原因使租赁者租赁的积极性大打折扣，也影响了出租者的积极性，从而加剧了租赁市场的供求失衡。

（四）缺少专业运营机构和职业经理人

当前，上海的住房租赁产业发展滞后，其重要原因之一在于缺少专业运营机构和职业经理人。由于住房交易市场的高速发展和住房交易中的巨大利润，房地产中介机构更多愿意开展房屋交易服务，对于住房租赁服务则缺乏兴趣。尽管住房和城乡建设部、上海市政府多次发文支持和鼓励发展住房租赁市场，支持培育经营住房租赁的机构，但受到市场效益等多种因素的影响，近年来成果较小。由于住房租赁较住房交易而言，其一次性利润远低于交易利润，多数房地产中介机构不愿意开展此类服务，而房地产开发企业自持运营的成本过高，会对其资金流转形成较大压力，因而也不愿意开展此类服务，故此类服务专业化程度较低。党的十八大后，受到“租购并举”等政策刺激，部分房地产开发企业与中介机构开始积极投入到住房租赁业务的发展中。此外，由于国内对于住房租赁的发展尚未完全形成标准化流程，在监管等方面尚存在盲区，住房租赁相较住房交易而言，其流程与手续尚有较大的完善空间。

三、上海市住房租赁市场问题成因分析

（一）传统居住观念影响

中国自古以来即推崇家文化。《黄帝宅经》曰：“宅者，人之本。人因宅而立，宅因人得存。人宅相扶，通感天地。”孟子也曾说过：“无恒产而有恒心者，惟士为能。若民，则无恒产，因无恒心。”正是这种中华传统文化理念，使人们认为住房是自己“安身立命”的地方，家是自己可以停靠的港湾。对于中国人而言，拥有属于自己的住房可以给自己与家人安全感，是自己的人生目标。因此，来沪工作的人才才会在条件堪堪允许的情况下，选择背负房贷，购买属于自己的住房。

（二）住房政策影响

长期以来，在政策的制定方面，中央与上海都偏向于出台住房交易调控政策或支持政策，对于租赁住房的发展与支持相对较少。在这样的背景下，租赁住房政策相对较为单薄，没有形成完整的制度建构，这加剧了“重购轻租”的住房租赁环境问题。同时，由于上海过去长期在城市公共资源的分配上将公共资源与户籍和产权相结合，产权所有者与租赁者无法享受同等待遇，这使更多的租赁者在一定情况下被迫选择购买住房，从而享受住房上所附加的公共资源，这无形中增加了来沪人才融入上海的成本。尤其是部分子女教育问题。虽然上海租售同权政策已经实行多年，但是许多招生学校，尤其是具有优质教育资源的市、区示范学校，仍将同片区域内户籍、产权合一家庭的子女排序列于租赁住房家庭的子女排序前，在招生名额的限制下，这些租赁住房家庭的子女无法顺利进入具有优质资源的示范学校学习，租售同权政策没有发挥其应有的作用。

（三）法律法规不健全

当今的中国社会是法治社会，全面依法治国是国内治理的主基调，住房租赁的管理自然也要做到依法治理。然而住房租赁的法规制度建设却较为滞后，呈现出两大特点：其一现有法律法规中缺少住房租赁的专项法规，即便有也大多为地方性法规或政府文件，法律效力有限，如：《城市房地产管理法》中仅有第五十三条至第五十六条涉及规范住房租赁行为，《商品房屋租赁管理办法》是住建部以部门行政法规的形式规范房屋租赁市场活动，《上海市居住房屋租赁管理办法》是上海市政府有关住房租赁的文件。其二是现有的法律法规无法对租赁双方行为构成强制性约束，如：尽管《上海市居住房屋租赁管理办法》中对规范租赁行为作出了相关规定，却没有出台具体的处罚措施，无法保障租赁者的合法权益。相关法规制度的缺失，导致租赁双方的行为无法得到有效约束，违法成本较低，各种不规范行为频出，住房租赁市场秩序无法得到有效维护，这对于住房租赁市场的长期发展殊为不利。

（四）政府管理缺位

正是由于法规制度的缺失，政府有关部门在日常管理上束手束脚，无法实现全面有效管理。当前上海住房租赁市场需要住房管理部门会同公安、税务、人社等多个部门进行联合管理，而多部门联合的工作机制尚不健全，联合执法的体制机制没有形成，各自为政的管理模式使住房租赁市场的监管较为混乱，无法对出租者的租金设置、房屋的安全检查、租赁者的数量等进行精细化管理，使住房租赁既存在经济隐患，也存在安全隐患。

四、上海市住房租赁市场发展的对策建议

（一）改变住房观念

住房观念的改变对于发展住房租赁市场而言至关重要，是涉及思想源头的关键一步。要切实转变居民对于购房的偏好，改变“无恒产者无恒心”的传统观念，这样才能加快形成乐于租赁住房的社会氛围。政府应当积极通过舆论进行引导，倡导科学、合理、适度的住房消费观念，鼓励先租后买、量力而行的购房行为。同时，政府应积极做好社会保障工作，使租购同权真正在教育、医疗等配套公共领域得到贯彻，缓解租房居民们的不安情绪，从而使租赁者无需通过买房来获得公共资源。

（二）加大公共资源倾斜

公共资源是城市发展的基础。上海作为国际化大都市，要建设“五个中心”，更需要准确掌握市民对于公共资源的需求，应加大推出优质且多样化的公共资源的力度，同时积极做好资源的合理整合与分配。事实上，对于资源的分配，市民所忧并非“寡”，实为“不均”。优质教育、卫生等资源在总量上明显呈现稀缺性，不能因产权住房和租赁住房而有所区分，产权人和租赁者不应呈现根本性差异，但可在申请顺序等方面加以区别，如此才能真正使租购同权落到实处。

（三）完善法规体系

政府要积极建立健全相应的住房租赁法规体系，由全国人大常委会和国务院层面颁布相应的法律和行政法规，从源头上扎紧制度的篱笆。住建部和上海市应根据上位法的规定制定完善相应的部门规章和地方法规、地方规章，有针对性地解决住房租赁中的各种实际操作问题，从而全面、科学、严格地规范住房租赁市场的各种交易行为，消除租赁乱象，切实保障租赁双方的合法权益。此外，上海市还要根据各种法规制度，建立一套完整的监督落实管理机制，以各区不动产登记中心为依托，以基层房管部门为抓手，深入了解并全面掌握辖区内的住房租赁情况，形成宏观把控、微观监督、层层衔接的政府监管体系，从而加强政府对住房租赁市场的管理，规范租赁市场主体的行为，增强租房市场的秩序性，营造一种稳定、有保障的住房租赁环境。

（四）实现多渠道住房供给

当前，上海的住房租赁市场仍然以商品房出租为主。这些“小而散”的供给主体容易造成市场管理混乱，从而给政府监管带来难度。这种分散的供给形式无法形成标准化租赁，且容易在租赁过程中产生纠纷，使租赁者的利益无法得到保障，导致租赁者在租赁关系中处于弱势地位。因此，政府要加大培育综合性住房租赁机构的力度，由机构统筹区域内的各种房源，并加以集中利用，通过一定的标准化处理再面向社会开放。政府应在政策和税收方面给予这些出租机构必要的扶持，降低企业的运行成本，提高企业的利润回报率，从而吸引房地产开发企业以及其他社会机构进入住房租赁市场，这样才能真正使住房租赁行业规范化、规模化、体系化发展，为企业提供一个公平的市场环境。

党的十九大报告指出，新时期中国住房体制改革的总体方向是改变以所有关系为中心的住房体制，建立多主体供给、多渠道保障的住房结构，让全体人民住有所居。一个完善的房地产市场可以满足每个人不同的住房需求，实现“人人享有合适的住房”而不是“人人住有产权的住房”。上海成熟的房地产市场也应该能够向不同消费能力的消费者提供不同的住房产品，满足其不同的住房需求。只有完善的住房租赁市场，才能促进住房存量市场的顺利运行。上海目前正处于“五个中心”建设的关键时期，应该正确认识上海房地产市场发展的新常态，积极做好各类租赁房的建设与使用工作，明确新常态下上海租赁住房的科学定位、解决新形势下人民群众住房问题的新矛盾，找到新常态下上海租赁住房发展的路径或策略，从而真正实现“居者有其屋”的目标。