关于上海城市更新中资金难与民生问题的思考

文/姜建丰

正所谓“合抱之木，生于毫末；九层之台，起于累土”，在城市发展进入存量更新时代时，需要城市更新相关理论知识和政策解决具体问题。与国外发达国家相比，国内的城市更新才刚起步，许多地区仍在摸索阶段，且各个省市政策都各不相同，比较成熟的区域有广州、深圳、香港等，上海作为城市更新重点市域，当前面临众多瓶颈问题，需要突破，尤其是城市更新过程中的资金难与民生问题，更是绕不过去的坎，必须正确面对。

一、关于城市更新资金难问题的思考

城市更新的公共属性，决定了城市更新的经济效益差甚至成本收益倒置，尤其是“城中村”居民住宅改造问题，更是没人愿意去触及的“老大难”，企业面对这类缺乏赢利保障的项目往往会退避三舍。城市更新通常需要大量资金的持续性投入，难以仅仅依靠地方政府自行解决资金问题，因此需要进一步激发社会资本的兴趣并发挥其作用。改革开放初期，中国正是依靠政府给予土地政策、制度保障和市场，向企业提供场地、平台和客户，从而引进资本，促进发展，带动全面的经济繁荣昌盛。对于城市更新资金难的问题，建议以“借鸡生蛋、以蛋孵鸡”的可持续发展方式加以引导，主要建议如下。

（一）土地优惠政策

上海的“市情”是人多地少，土地资源稀缺，旧式里弄存量大，建设环境限制条件多。城市更新既要在有限的土地上满足公共要素的建设需求，又要兼顾土地开发者的投资收益，这需要政府有关部门给予一些土地政策优惠，以此提高城市更新领域的吸引力，激发企业投资者的积极性。

1. 探索差别化土地供应政策。围绕《上海市城市总体规划（2017-2035年）》，坚持节约集约利用土地，加大存量用地挖潜力度，优化用地结构，合理开发利用城市地下空间资源，提高土地利用效率。对于城市更新项目中所存在的不同改造类别，需要以实现土地集约化利用为前提，充分考虑市场收益情况，给予开发者一定程度的优惠。如里弄住宅小区改造、保留保护建筑活化再利用、历史风貌区和街区保护、生态环境整治等，应分门别类地确定土地供应方式和土地供应价格，从土地供应源头保证城市更新中的公共利益和参与城市更新企业的利益。

2. 提高建筑容量奖励幅度。《上海市城市更新实施办法》第十七条规定，为地区提供公共性设施或公共开放空间的，可在原地块建筑总量的基础上，适当给予建筑面积奖励，但对于奖励的建筑面积标准缺乏相应的细则。在土地资源紧缺和土地成本高的背景下，可以在当前更新办法的基础上，进一步将建筑容量奖励具体化，并适当提高建筑容量的奖励幅度，面对可预见的优惠政策，企业参与的积极性将显著提高。

（二）建筑功能转换优惠政策

建筑功能改变是指对建筑物的部分或全部使用功能进行置换，以适应周边环境的规划与发展。在当前政策背景下，建筑功能转换程序繁复，即使经规土部门批准，仍需补缴地价。严格按照城市规划制度行事是城市有序发展的必要保障，但随着社会不断发展及城市功能的不断更新，数十年前的建筑使用功能未必适应现代社会需求，因此，对于部分建筑进行功能转换十分必要。同时，通过建筑功能转换政策，还能为开发企业提供一些政策红利，发挥吸引社会资本的作用。

（三）建立多元化的城市更新融资渠道

当前，在遏制地产增量开发的调控目标引导下，以城市更新项目为代表的存量市场将有望成为资金新流向。建议有关部门提前布局，通过建立多元化的城市更新融资渠道使资金供应源源不断。

1.提供可操作性强的城市更新项目基金管理办法。当前，上海正积极探索设立各类城市更新项目基金，以此改变城市更新资金量需求大的窘况，推动空间转型与产业升级相结合，其中包括百亿级别专注的城市更新基金，囊括区域产业的转型升级、居民生活条件的改善、历史保护建筑的修缮等领域。例如设立“外滩历史风貌保护更新基金”“老城厢更新基金”等，为重大城市更新项目提供中长期资金支持，如：2016年由广州市国资委牵头，越秀集团、广州地铁集团、珠江实业联合倡议，成立了总规模达2000亿元的广州城市更新基金；2017年上海杨浦滨江投资开发有限公司与上海双创投资管理有限公司正式签署战略合作框架协议，共同设立上海杨浦滨江城市更新基金，其首支股权投资基金规模超50亿元。

2.金融机构发放政策性贷款。《上海市历史风貌保护及城市更新专项资金管理办法》规定，对于社会资本参与成片历史风貌保护地块改造项目给予一定期限的利息补贴，补贴时间不超过五年。此类规定缺乏相应的灵活性。一般城市更新项目需要的资金量大，周期较长，短则十年，长则数十年，其经济效益一般都低于2%。五年的贷款贴息对于开发企业而言，可谓杯水车薪。建议采用一种长效的机制，减轻企业的负担，激发企业参与城市更新的积极性。

3.发行政策性城市更新投资信托基金。可参考房地产投资信托基金（REITs）模式发行城市更新类REITs产品。在2018年4月47日，碧桂园租赁住房类REITs首期成功挂牌流通，成为国内首个百亿级的租赁住房类REITs产品，可见REITs具有很强的融资能力。但从城市更新项目的特性看，类REITs融资面临着资金成本偏高、收益回报率低等问题，其收益率不足2%，远低于发达国家的REITs市场水平。目前，国内并没有出台针对REITs税收成本减免的相关政策，因此，容易出现收益率低于预期或是成本收益倒挂现象。可以借鉴美国的做法实施REITs税收优惠，使开发商在建设时可以从企业应纳税收入中扣除付给股东的股息。由于REITs将很大份额的应纳税收入移交给股东，企业基本不用缴纳收入税，从而使小型开发商以及私人投资者能够有机会投资建设大规模的综合性房地产项目。

综上所述，政府给予有关土地、建筑功能转换等优惠政策，结合社会资本建立多元化的城市更新融资渠道，多角度激发社会资本参与城市更新的积极性。资金流入后，首先将发展小范围区域，再带动区域及区域带的发展，从而促进城市的发展繁荣。

二、关于城市更新民生问题的思考

生活在城市更新区域内的居民，其需求内容多样、需求层次差异大，在城市更新过程中需要以一定的技巧和方式予以引导。就需求内容而言，老旧住宅区房屋产权十分复杂，商品房户、直管公房户、私房户等混居在同一区域，居民诉求千差万变。就需求层次而言，由于居住户受教育水平不同，物业管理、公共事务的参与度以及基本生活需求等也不尽相同。因此，对于旧改区域民生问题，建议以“选择+”的方式引导居民“对号入座”，自下而上推进旧区改造。

（一）以房养老，顺应时代需求

在上海中心城区人口“老龄化”大背景下，城市更新中的“适老化”考虑十分必要，“以房养老”值得期待。其原因主要有两方面：一是“4+2+1”的家庭模式已经呈现在人们眼前，面对巨大的家庭压力，独生子女一代很难再稳妥地用自己的力量给老年人一个尽享天伦之乐的晚年；二是老年人，尤其是独居老人，晚年的花费也在不断增大。而“以房养老”的养老模式恰恰能改善“有房富人，现金穷人”的“中国穷老人”现状。

1.“以房换床位”养老。老年人将住房对外出租，用租金支付养老机构的费用，将来自己身故后，住房由子女继承。

2.“社区服务型”养老。居家养老是我国主要的养老方式。老建筑在设计之初，能够满足当时人们的生活需求，但在现代社会的发展过程中，这些设施条件已经无法较好满足人们对生活质量的追求。因此，需对建筑空间、暖通系统、排水系统、公共设施等进行可能的优化设计,保持建筑的整体原貌，在不破坏建筑本体的情况下，发挥老建筑的潜力，使旧住宅区再生，满足在人口“老龄化”城市住宅区周围交通、停车、休闲、购物、医疗等多元化发展需求，多角度满足老年人的生理、心理、行动等要求，使老年人能够安享晚年，找到社会认同感，感受到社会的关爱。

（二）改善居住条件，释放发展红利

对于居住条件差、无能力搬迁或确实需要改善居住条件的居民，可以采用“留房不留人”的方式，重在改善住房条件，其住房改善实施方案可参考当前的保障性住房政策执行，尽量避免走全货币补偿的征收路径，因为在同一区域需要兼顾其他居民的感受。保障性住房重在改善居住条件，针对无房的低收入人群，从而起到“真扶贫、扶真贫”的作用。

（三）放水养鱼，注重长期利益

根据以往城市更新的经验教训，居民的理解与支持是成功的关键。在城市更新前，要积极做好宣传工作，提前布局，在思想上、氛围上使居民能够预见发生的改变，并不断见证改变的过程，使居民切切实实感受到实惠，从而达到“共建共治共享”的效果。

依据调研，旧式里弄的现状是大部分原居民已经搬离，房屋被出租给外来人口，收取较低的租金，这种原始的发展模式，没有充分发挥区位优势，造成资源浪费。对于这种情况，建议由第三方统一运营管理，首先对区域环境与周边配套设施进行完善，然后统一运营，通过准确定位和全方位宣传，引进优质产业，提高吸引力和知名度、新租金将高于原租金，大大减少物业管理困难与租金的不确定性，原居民也能获得可观而稳定的长期租金收益。

政府主导的旧改模式从“拆改留”并举，以拆为主逐渐转变为 “留改拆并举、以保留保护为主”，促进城市风貌保护，以往大拆大建的方式已成为历史。在城市更新过程中，应综合考虑居民意愿以及政府对于城市规划的要求，在解决问题的方式上做到“有的放矢”，从而给予居民更多的可选择项。

三、结论

在当前城市更新的大环境下，需要发挥群策群力的优势，使更多的社会资本参与到城市更新中，促进城市的再发展。同时，也希望可以将更多的想法应用到实践中，使想法在实践中继续完善，形成认识——实践——规范——再实践的推进过程，最终形成固定的、可复制的操作模式，从而引导更大范围的城市更新。