司法行政机关刑罚执行一体化建设的思考

宫 达，郝长生，张昔昌

（安徽省蜀山监狱，安徽 合肥 230031）

一、 司法行政机关刑罚执行一体化的含义及标准

根据《刑法》《刑事诉讼法》的有关规定，我国刑罚执行的主体包括监狱、社区矫正机构、人民法院和公安看守所，监狱、社区矫正机构隶属于司法部，人民法院隶属最高人民法院，公安看守所隶属于公安部，呈分散多元状态。 关于刑罚执行主体分散多元现象研究颇多，如宗慧霞的《刑罚执行一体化的基本步骤与风险应对》、王姝丽的《试论行刑一体化与刑罚执行权的新配置》等文，王春雷的《中国行刑问题研究》（2011 年1 月人民出版社出版）、王平的《刑罚执行现代化观念、 制度与技术》（2017 年12 月北京大学出版社出版）等著作。 本课题选取隶属于司法部的监狱与社区矫正机构为研究对象，从实务层面探索监狱的监禁刑执行与社区矫正机构的非监禁刑执行的一体化建设。

（一）司法行政机关刑罚执行一体化的含义

“一体化”理论是美国经济学家维纳于1950 年在“关税同盟”理论中提出的，主要针对经济领域有关合作的问题。 之后，经济一体化理论被认可并得以迅速推广，成为全球经济一体化理论先导之一。刑罚执行的“一体化”是借用了这一经济理论。[1]

司法行政机关刑罚执行一体化的含义（下文简称一体化），从实务的视角是指在司法行政机关主导下，通过健全司法行政机关内外交流机制，整合司法行政资源，推动监狱与社区矫正机构的惩罚与教育、管理与矫正、回归与安置帮教等环节的贯通与衔接，实现优势互补，不断提高教育改造质量，充分发挥刑罚功能，维护社会安全稳定，实现总体国家安全观的一项措施。

从管理学的视角是指监狱与社区矫正机构执行刑罚活动的一体化， 具体是指以刑罚的惩罚与预防功能为目标，运用系统论、控制论、信息论的基本观点， 建立一个能够满足监狱与社区矫正机构执行刑罚适用的法律法规和相关制度， 实现刑罚执行预期效果的方法和途径， 以使刑罚执行的惩罚与预防目标、刑法的保护法益目标、政治的实现国家总体安全观目标相辅相成，形成以司法行政执法人员为主体，以公安、检察院、法院、民政、财政、编制、社保等部门为协同，以村居两委、企事业单位、社会组织、社会工作者、社会志愿者等社会力量为基础的管理体系。

（二）一体化的标准

“刑罚执行”是否达到“一体化”水平，可以从三个方面加以判断：一是融合性。 通过资源整合、优势互补、扬长避短，消除了各种人为壁垒，相互间能够紧密融合。 二是制度性。 建立了固定的组织机构，有了权责明确、运行规范的制度。 三是有效性。 相关部门单位能够协调协作，密切合作，形成拉动效应，产生低投入、高效率的刑罚执行效益。

二、一体化的发展现状及SWOT 分析

（一）一体化工作的发展现状

课题组以S 监狱为例，梳理了S 监狱自2009 年以来与地方司法局（社区矫正机构是县级司法局下设部门）互动交流情况。司法局方面一般每年到监狱开展活动两次，上下半年各一次，活动内容是送岗进监、送法进监、送技术进监；活动形式是给罪犯开展法律文化知识宣传、讲座、集中授课和推介就业的签订意向协议等。 监狱方面也是每年去地方司法局两次，上下半年各一次，活动内容是送法进校园和送技能到司法局； 活动形式是开展法律知识讲座与心理咨询技能培训。 常态化的互动交流是在监改造罪犯与家乡亲属通过视频远程会见的对接工作。2014 年起，监狱作为社区矫正罪犯的体验式教育基地，社区矫正机构组织社区矫正罪犯来监狱开展体验式教育活动； 社区矫正执法人员来监狱挂职学习监狱矫正罪犯实践知识； 监狱与司法局协同做好保外就医罪犯管理工作。2016 年开始，有监狱心理咨询师、优秀教育民警去司法局督导社区矫正执法人员开展矫正、教育、管理实践工作。监狱在罪犯刑满释放、保外就医等工作上与社区矫正机构紧密配合，无缝对接。2017 年底，在省司法厅、监狱管理局的统一安排下，监狱民警交流到司法局挂职， 驻在式参与社区矫正工作。

综上， 刑罚执行一体化实践已经有10 年之久，积累了一定的经验。 监狱帮助社区矫正机构既有矫正罪犯的方面，也有指导社区矫正执法人员的方面；社区矫正机构则是送法进监， 协助开展社会化帮教等；互动交流有的是基层自发的，有的是上级机关统一组织的。 整体来看呈零散、无序、不规范状态。

（二）一体化建设SWOT 分析

SWOT 分析是指将与研究对象密切相关的各种主要内部优势、劣势和外部的机会、威胁等，通过调查列举出来，并依照矩阵形式排列，把各种因素互相匹配加以分析，从中得出相关结论，根据结论制定相应的发展战略、计划、对策。

SWOT 分析常常用于企业发展战略， 也适用于区域一体化发展战略。通过内外部环境分析，从而帮助管理者制定出正确的决策和科学的行动计划。 一体化建设可以借鉴这一科学分析方法， 帮助决策部门制定科学全面的一体化建设规划。

1.Strengths（优势）

司法行政机关资源优势得天独厚。 一是有一支忠诚干净有担当的革命化、正规化、专业化、职业化政法队伍，政治硬、业务精、能力强、作风实。 二是司法行政法律资源全面，法律制定、刑罚执行、戒毒矫治、社区矫正、法律宣传、法律诉讼、法律服务、政法教研、司法鉴定、司法公正等。队伍精良、业务全面是一体化的重要基础保障。

差异化互补的司法行政工作体系。 监狱发展历史悠久，相关制度、理论高度成熟，教育改造罪犯方法、技术、手段科学实用，形成了独立的理论体系、高效的实用技能、健全的组织体系。社区矫正工作在我国发展时间相对较短，相关制度、理论、方法、手段、技术等还处于起步阶段，组织体系也不健全。例如课题组在H 市调研时， 该市S 区司法局负责同志反映，目前社区矫正工作最大问题是不可控，一是社区矫正执法队伍不可控，二是社区矫正罪犯的不可控，典型的例子就是其辖区内一名社区矫正罪犯流窜到异地作案被捕获， 直到异地公安机关通知后才知道该犯流窜到异地。 调研另一县司法局，发现自2003年开展社区矫正工作以来， 该县已经累计接收社区矫正罪犯3808 人， 解除矫正3000 余人， 目前在矫620 人，而该县司法局社区矫正大队（副科级）专职工作人员只有5 人，社区矫正协管员2 人。差异化的监狱与社区矫正机构刑罚执行体系为推动刑罚执行一体化建设提供了很大的发展空间。

渐进化的互动交流体系。监狱与社区矫正机构互动交流已经开展多年，联系逐步密切，交流不断加深。 此外，实务部门与警官学院也开展了互派挂职交流，推动了教研与实务的有机融合，实务部门成为警院学子实训基地。 据了解，北京、上海、广东等地抽调、 选派监狱戒毒警察参与社区矫正工作，罪犯在矫期间重新犯罪率一直控制在低于0.2%的水平。[2]互动交流的有效性是建设刑罚执行一体化的坚实基础。

2.Weakness（劣势）

社区矫正工作处于起步阶段。法律制度不健全，顶层《社区矫正法》研究多年还未出台。 体制机制不健全，内部机构设置不统一，职责不清，分工不明，管理混乱。 从H 市S 区来看，基层社区矫正工作主要依靠司法所，而基层司法所人员很少，却经常被乡镇街道安排承担非司法工作任务， 导致分散于辖区境内的社区矫正罪犯，每天干了什么、去了哪里，社区矫正机构难以掌控。

体制机制不同。监狱受司法行政部门垂直领导，而地方司法行政部门则是在行政上受地方党委政府领导， 在业务上受上级司法行政部门领导， 双重领导，条块分割。此外，行政上隶属于不同部门、不同地区导致政治待遇、福利待遇产生差异，不利于一体化工作的推进。

3.Opportunity（机遇）

法律制度机遇。2011 年2 月25 日，第十一届全国人大常委会审议通过的《刑法修正案（八）》已将社区矫正纳入其中。根据有关条款，社区矫正主要对管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、暂予监外执行的罪犯依法进行监督管理、安置帮教。2012 年新修订的《刑事诉讼法》也规定了管制、缓刑、假释和监外执行的罪犯， 依法实行社区矫正， 由社区矫正机构负责执行。2014 年10 月23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了要“制定社区矫正法”。 2015 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定， 进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，要求制定社区矫正法，加快建立监禁刑与非监禁刑相协调的刑罚执行体制。 目前，《社区矫正法》已经列入国家立法计划。[3]

全面依法治国战略机遇。2014 年10 月23 日十八届四中全会通过的《决定》要求“完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制”，首次提出了“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”， 明确了司法行政机关是刑事司法活动的执行机关。 2018 年3 月21 日，司法部重组建成， 党中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。 重新组建后的司法部为认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，主动适应新时代新任务新要求，于2019 年2 月，制定印发了《全面深化司法行政改革纲要(2018-2022 年)》，为在更高起点上谋划和推进司法行政各项工作改革发展， 制定了10 个方面46 大项改革任务，其中包括“健全完善刑事执行体制”。

4.Threats(挑战)

其他政法部门配合不够。 “刑事执行多元，各部门自行其是，各负其责，甚至不相往来，缺乏必要的协调和配合……很难就普遍适用的、 于各刑事处罚的方针、政策、措施、手段、办法达成共识”。[4]2017 年8 月22 日，社区矫正宣传网登载了郑人仁《司法局、检察院、公安局说法都对吗》一文，文章记录某地社区服刑罪犯夏某某不参加集体教育， 担心漏罪被逮捕而逃到外地，后迫于压力投案自首。该案涉及撤销缓刑、批捕、收监等执行工作，司法局建议撤销缓刑，因为漏罪需要公安机关配合逮捕， 需要检察院统一批捕， 但检察院认为该犯已经在服刑， 不可以再批捕；公安局说没有逮捕令，公安局不可以采取强制措施，导致司法局对该犯毫无办法的尴尬局面。

人民群众的支持不够。 “以刑去刑，以杀去杀”、“禁奸止过，莫若重刑”的重刑主义思想在中国社会根深蒂固,人们普遍认为犯了罪就应该坐牢。 社区矫正工作除了对罪犯的监管，还有安置帮教任务，与人们传统的复仇意识和复仇观念差距太大， 导致人民群众对于社区矫正制度存在误解； 因为对罪犯固化的坏人标签心理, 导致人们不支持不愿意参与社区矫正工作。

推进一体化建设面临着现实客观挑战和制约因素，在当前的运行中有些已经遇到，有些还处于潜在状态，司法行政机关需积极主动作为，发挥自身优势，在理念上，形成共同应对提高教育改造罪犯质量的高度共识，避免合作中选择性执行的不良倾向，实现刑罚执行一体化，进而达到提高刑罚执行效率，降低行刑成本，降低再犯罪风险，实现中国特色社会主义刑事政策政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

三、一体化建设构想

（一）刑罚执行一体化建设阶段

1.健全体制机制阶段。 分工负责，密切配合，完善健全的社区矫正管理体制机制是做好社区矫正工作的保证。在当前阶段，首先要争取《社区矫正法》早日出台，尽快建立健全社区矫正工作体制机制。其次建立健全刑罚执行一体化运行机制。“由于以司法所为代表的司法部门难以胜任社区矫正这一工作，国际惯例是遵循刑事执行一体化理念对执行监禁与非监禁统一管理”。[3]332刑罚执行一体化是刑事制度发展的必然结果。在司法部和省厅党委领导下，省级监狱管理局和社区矫正处密切配合， 以监狱民警到社区矫正机构挂职工作为契机，建立“职责明确、规范有序、结构完整、功能全面”的一体化运行机制，[5]明确单位之间、 部门之间、 人员之间对口对等合作职责，明确各方权利、义务和工作任务，确立组织协调、联络承办、信息流转、资源配置、执法联动等方面操作规范，形成保障一体化有效运转机制。制定评估考核和责任追究制度， 减少人为因素的干扰和执行过程中的随意性。再次要制定一体化建设发展规划。司法行政部门要积极调研， 立足当前各单位部门工作需求，根据监狱、社区矫正机构、基层单位、机关部门实际状况，依照轻重缓急，结合已经开展的互动交流工作现状，编制出切实可行的计划纲要，明确实施步骤，做出科学合理的制度性安排。

2.监狱的监禁刑与社区矫正的非监禁刑梯次化结构形成阶段。在相关立法工作完成、国家财政和矫正配套设施建设到位、 人员配备和执法装备等保障措施到位、社会化安置帮教体系建成、社区矫正的方法手段技术科学全面完善，至此，非监禁刑执行体系发展成熟。监狱的监禁刑强制剥夺罪犯人身自由，社区矫正的非监禁刑强制限制罪犯人身自由， 自由刑梯次化格局形成。

司法行政机关刑罚执行一体化建设的和一阶段是健全体制机制，第二阶段是形成梯次化执行格局，第三阶段是一体化建设的充分完善。 而一体化建设的主要内容应该包括组织体系建设、执行机构建设、行政资源建设和信息平台建设等。

3. 监狱与社区矫正机构的刑罚执行一体化阶段。一是健全监狱与社区矫正机构的衔接机制。罪犯评估调查、假释交付、刑释安置、罪犯收监、保外就医、离监探亲等工作衔接顺畅。二是建立监禁刑与非监禁刑变动激励机制。根据罪犯改造表现、现实危险性等，罪犯可以在监禁与非监禁之间变动。监禁罪犯经过一段时间改造，符合法定条件的，可以假释到非监禁的社区进行矫正。 社区矫正的罪犯如果违反法律法规， 视严重程度可强制送监狱接受体验式警示教育、禁闭处罚、监禁改造。打破监禁与非监禁壁垒，提高刑罚执行效率。

（二）一体化建设内容

1.组织体系一体化。 刑罚执行一体化建设需要以健全的组织体系作为支撑，学习借鉴“枫桥经验”，建立党委领导、政府主导、司法行政机关为主体、其他政法部门协同、社会力量辅助、人民群众为基础的“网格化”组织体系。

习近平总书记反复强调， 要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能。 2010年，枫桥镇创新“网格化管理，组团式服务”的“大调解”机制，在地方党委全面组织和直接领导下，成立了包括综治、司法、土地、信访、公安、人口、安全、社区矫正、应急、劳动、反邪教等“十二位一体”的综合治理中心。 集司法、法院、检察院、公安、工商、医疗、产业等政府与社会力量为一体，聘请人大代表、司法专业人员并邀请个人威信高、道德品质好的老党员、老干部等共同参与的“大调解”体系。 党组织始终处于“大调解”体系的领导地位。[6]党委领导下的刑罚执行一体化组织体系包括： 在省市层面成立党委领导下的包括司法行政机关、法院、检察院、公安、人社、民政、应急保障、财政、信访等多部门参与的刑罚执行一体化联席会议组织，协调解决宏观层面问题。例如社区矫正执法人员与监狱民警互派挂职牵涉的政治待遇、福利待遇差异问题。在县（区）层面成立包括司法、法院、检察院、公安、监狱、戒毒、工商、医疗、社会保障、民政、乡镇街道等部门和机构为一体的中层管理组织，主要负责协调部门间具体工作关系。

强化基层社居（村）委干部、社会工作者、社会志愿者和聘请的人员及罪犯亲属等共同参与的监管、安置、帮教的基层执行组织。 中国几千来形成的“熟人社会”的乡土文化情结，使“家乡人”的帮教更易于为罪犯所接受。另外，人民群众生活在罪犯矫正的社区，对罪犯非常了解。通过引导人民群众依法参与罪犯帮教安置的社会实践， 可以提高人民群众的法律意识，从而理解刑罚执行工作，增强同违法犯罪作斗争的主动性。

司法行政机关内部一体化组织是推动一体化建设的决定性力量。在司法厅党委领导下，成立厅属专门负责刑罚执行一体化的组织机构， 成员包括监狱局、戒毒局、地市司法局、警官学院、监狱工作研究所、 厅属部门等。 一是统筹协调全省一体化工作推进，二是协调与其他部门的工作关系，三是指导考核基层矫正工作，促进刑罚执行工作开展，四是调研解决实践中遇到的新情况、新问题。

2.执行机制一体化。 机制是指把事物的各个部分联系起来，使其协调运行而发挥作用。刑罚执行机制一体化包括外部联动机制和内部协调机制。

刑罚执行主体多元现状削弱了刑罚效能， 通过建立外部联动机制，可以降低损耗，提高刑罚效能。一体化运行联动机制包括司法行政机关和其他政法机关之间以及司法行政机关内部各部门、 单位之间的横向联动，通过信息共享、交流互动，加快问题的解决。 当下社区矫正工作中一些急需解决的问题只有在各级党委领导下， 地方政府联合相关部门才可以解决。其次是各单位上下级之间纵向联动。县（区）司法局和监狱单位可以独立解决的问题就不需要向上一级组织汇报解决， 基层单位无权利解决的时候向上级汇报解决， 逐级解决工作中的难点， 避免重复，以提高工作效率。

司法行政机关内部协调机制。 一是建立人员互动交流机制。 司法行政机关执法人员双向互动交流牵涉人事、财务、交通等诸多问题，建章立制，明确各自职责、权利、义务，形成可持续的常态化的工作关系。 二是建立罪犯移交联动机制。 社区矫正罪犯收监，监狱罪犯送矫等需要建立移交工作规范程序，保证罪犯移交无缝对接。 三是业务技能的培训交流机制。监狱与社区矫正执法方式、手段、资源各有优势，交流互动形成优势互补，提高执法与管理能力。

3.司法行政资源一体化。 充分整合司法行政资源，实现优势互补，发挥效能。 一是执法队伍资源整合。 司法行政执法队伍人数众多，专业门类全，资源潜力大。 常态化建立监狱与社区矫正机构之间一线执法人员流动机制，逐步实现人员融合、双向流动、共同发展。二是整合监狱、社区矫正刑罚执行实践经验资源。建立教育矫正师资库、方案库、工具库、教材库、案例库等，实现共建共享。 三是合理配置司法行政机关内部法律服务、法律援助、法制宣传等法律事务类资源； 基层司法调解员主动介入罪犯与被害人民事赔偿等，化解矛盾，促进罪犯认罪悔罪，提高改造效果；律师志愿队伍进入监狱、社区，对罪犯开展法律服务、法律宣传等，增强罪犯法律意识。 四是整合教研与实务资源。 警官学院、监狱工作研究所、法制研究中心等教研资源整合， 研究刑罚执行一体化建设中出现的新情况新问题，不断增强监狱、社区矫正一体化建设效能。 警官学院、厅警务训练基地、社会高校教育平台、 监狱警示教育基地等既是监狱民警教育培训场所， 也是社区矫正执法人员学习培训场所。 监狱罪犯技术培训场所也可以吸收社区矫正罪犯学习培训，成为所有罪犯教育培训基地。五是共建安置帮教资源。 安置帮教是一项为社会和谐稳定的惠民安康工作， 对正在改造的在监罪犯和社区矫正罪犯进行疏导、规劝、安置等。

4.信息平台一体化。 司法行政机关刑罚执行信息平台一体化应以实用为导向，集联勤指挥、资源管理、信息汇总、风险研判、预警分析、应急管理、执法人员调配等功能于一体，提供面向省、厅、局（地市级司法局）的三级指挥中心决策的联勤指挥调度服务。以“智慧监狱”“智慧矫正”的信息化体系为支撑，实现业务信息的汇聚、网络的联通、资源的共享、工作的协同，上下纵向贯通、左右横向衔接的信息一体化平台。 一体化平台应充分考虑监狱、社区矫正、安置帮教和安全管理等方面的需求，确保安全、可靠、稳定，可扩展、可维护。[7]

横向融合的一体化联勤指挥平台。 以监狱和地市司法局的通信及网络信息为基础， 省厅统筹规划建立纵向联网、 横向整合的一体化联勤指挥平台。（1）构建通信系统的融合。融合通信系统是一体化联勤指挥体系的重要组成部分， 其主要作用是将司法行政专网无线通信技术、计算机技术、电话技术融为一体，实现顺畅快捷全天候的相互通信。 （2）构建横向互通信息系统。 依托“智慧监狱”“智慧矫正”的基础信息系统，实现监狱与社区矫正机构相互之间、各单位内部之间横向信息联动， 实现信息化平台的有机整合，形成“信息化主导、扁平化管理、一键式互动、智能化处置”的横向信息互动体系。（3）建立司法行政机关专有云。汇聚融合在监服刑罪犯、社区矫正罪犯和刑满释放人员的结构化数据及其相互关系；通过云计算、大数据等技术进行关联分析、数据挖掘等，实现对个体的重点人员筛选、动态预警和危险性评估，对整体的犯罪趋势分析、社会风险研判和改造（矫正）质量考评；为刑罚执行一体化的实证研究和刑事政策的调整提供数据支持。

纵向互联一体化联勤指挥平台。 在省厅局和监狱（地方司法局）横向融合的基础上，实现纵向多级互联。 纵向互联包括三个层级：第一，司法行政通信系统全网互联，实现多个单位部门网络系统的对接，解决监狱民警、社区矫正人员、被矫正罪犯的跨区漫游。 第二，通信系统的融合互联。 通信系统是纵向融合互联的重要纽带， 省厅可以实时对所有单位统一调度。 它是省厅（监狱局）与地方司法局（监狱）两级通信系统互联的关键节点及通信系统的传输通道。第三，省厅一体化联勤指挥中心。省厅一体化联勤指挥中心的联网需要在通信系统融合的基础上， 将指挥调度、视频督察、信息收集、数据分析、值班值守等信息实时汇总，实现决策智慧化、监管智能化、矫正精准化、指挥可视化的立体式互联。 通过数字化、智能化、 可视化、 精准化的信息网络准确定位执法人员、罪犯（社区矫正罪犯）所处位置，显示警力部署、警情态势、犯情态势等，实现在省厅联勤指挥中心直接对基层单位和个人进行可视化指挥调度。