事业单位信用监管引入第三方评估的体系构建研究

● 宿迁市委编办与江苏省事业单位登记管理局联合课题组

2013年以来，李克强总理先后多次在国务院常务会议上强调“第三方评估”的重要作用。“第三方评估”被视为政府管理方式的重大创新。“第三方评估”起源于20世纪20年代的英美发达国家，是由民间组织对政府绩效进行评估。“第三方”一般为专业评估公司或者非政府组织，其评估活动独立于评估对象，具有很强的专业性和独立性。在中国，“第三方评估”已在政府绩效管理、政府决策落实、社会组织综合监管等方面都有应用，并取得了积极成效。那么，“第三方评估”是否可以应用在事业单位监管中？如何应用？对此，江苏省宿迁市引入“第三方评估”并进行了大量探索。2015年，先在事业单位信用等级评价中探索引入“第三方”，尝试在服务对象满意度方面开展第三方评估。2018年，宿迁市编办与江苏省事业单位登记管理局合作系统地研究事业单位第三方评估机制、评估内容及方法，以期为有效提升事业单位监管水平、规范事业单位高效运行提供经验。

一、事业单位信用监管引入第三方评估的积极作用

事业单位信用监管引入第三方评估，是指引入与政府没有隶属关系和直接利益关系、专业上具有权威性的组织对事业单位更好地履职尽责进行监管的评估行为。这对丰富事业单位监管方式、提升监管效力具有较强的现实意义。首先，充分发挥了第三方在事业单位信用监管中独立性和专业性的优势，保证评估结果的客观性、公正性和公信力。其次，有利于提高事业单位信用评估的社会效果，并促进评估工作与国际通用评估趋势接轨。再次，体现了政府、社会、公众协同治理的理念，对于调动社会各方力量协同共治起到了积极的推动作用。

同时，在事业单位信用监管中引入第三方评估，必须由政府主导。一方面，政事分开是事业单位改革的基本方向。但改革要求政府承担起必要的监管职能，通过监管确保事业单位履职尽责，监督事业单位在运行中坚持公益属性。另一方面，政府主导保证了第三方评估的权威性，为第三方获取信息提供了便利，也有利于培育事业单位信用监管第三方评估的社会环境。

二、事业单位信用监管第三方评估体系构建

事业单位信用监管引入第三方评估，需要构建第三方评估的体系结构，这是一项系统工程。重点包括明确第三方评估体系的目标、设立评估管理机构、选择第三方机构和专家、构建第三方评估指标体系、拓宽第三方评估的方法和完善第三方评估的程序、强化评估结果应用等。

（一）明确第三方评估的目标

宿迁的目标确定经历了一个过程。2015年引入第三方评估，是为有效掌握公益服务类事业单位公益目标的完成情况和公益服务水平，确保事业单位信用等级评价工作取得预期效果。2016年，通过现场核查、访谈、发放问卷等方式，把评价权交给人民群众，开辟公众参与监管的绿色通道。2017年，打通监管信息网上推送渠道，完善第三方评估手段，增加评估内容并建立公众投诉和举报奖励机制，推动形成全社会共同参与监管的环境和机制。2018年，进一步扩展第三方评价内容，评价触角向事业单位的公益服务、管理合规、市场诚信、网络舆情等领域延伸，真正实现了对事业单位一次评估、全身“体检”。

（二）选择第三方机构和专家

择优选择第三方评估机构。第三方评估机构是指委托方择优选择的学术机构、媒体、咨询公司、智库、国际组织等。选择第三方评估机构时，必须对第三方评估机构的资质和条件进行审核。需具备的条件主要有：机构已在相关部门依法登记；有固定的办公场所和必要设施；有健全的组织机构和内部管理制度；具备评估工作所需要的专业资质，有3名以上专职评估工作人员，且在专业分布上应当与事业单位评估业务范围相适应，有较强的数据采集分析、决策咨询和评估能力；社会信用良好，无违法违纪等不良行为等。

优选评估专家。事业单位信用监管是专业性、技术性要求很高的工作，必须“让专业的人做专业的事”。专家主要凭借个人的知识和分析判断能力进行评估，对评估工作的顺利实施和评估结果的全面、客观、公正具有重要作用。因此，对专家的经验、学识、品德素质和独立判断能力提出了较高的要求。专家参与评估的效果，很大程度上取决于评估专家结构的合理与否。通过对专家人员构成比例的合理安排，充分发挥每位专家的知识和分析判断能力。

（三）构建第三方评估指标体系

事业单位信用监管引入第三方评估指标体系主要是基于平衡计分卡（BSC）的指标体系分析框架。同时，结合事业单位信用相关信息，对内部运营角度、财务角度、客户角度、学习与成长角度四个层面进行适当的调整。

大数据网贷平台利用政策上的漏洞，打政策的“擦边球”，面临着极大的监管政策风险。未来，相关部门可能更多地从放贷金额、服务群体、融资比例等方面来规范小贷公司的业务范围。在融资比例上，相关文件只是规定从银行等金融机构的融资比例不得超过50%，而对其他渠道融入资金比例并没有明确，随着行业不断发展，相关监管政策也会规定得更加明确、更加细致。这些监管政策的改变，都可能给网贷平台发展带来一定的风险。

内部运营角度。这一层面是要确认组织关键的内部流程，反映了组织的综合能力。事业单位的职责是向社会提供公益服务，但同时也会因为日常运营管理需要，而作为一般市场主体从事一些市场经济活动。对事业单位公益服务方面和事业单位市场诚信度方面的评估，实质上就是BSC“内部运营”角度。

财务角度。这一层面通常与获利能力有关。事业单位的上级部门多为行政主管部门，其行为由相关法律规范。对财务目标的要求，本质上是对管理合规性的要求，但对事业单位来说，管理合规性又不局限于此。对事业单位管理合规性的评估实质上就是BSC“财务”角度。

客户角度。这一层面通常指客户对组织的满意度、客户获得率等，反映了组织的竞争能力。事业单位是为社会提供公共服务的组织，运行过程中需要对社会反馈的情况进行信息采集和分析。对事业单位社会反馈情况的调查与分析实质上就是BSC“客户”角度。

学习与成长角度。这一层面确立了组织要创造长期的成长和改善必须建立的基础框架，确立了组织未来成功的关键因素。事业单位在市场诚信度、管理合规性、公益服务方面的改进与提高，实质上都是事业单位“学习与成长”的表现。

因此，基于BSC的事业单位信用监管指标体系可以由市场诚信、公益服务、管理合规、社会反馈四个维度构成。这四个维度是一个完整的系统，相互支撑且紧密联系，构成了衡量事业单位信用监管指标体系的基础模式和分析框架。

宿迁市首先在教育类事业单位信用监管中引入第三方评估，探索构建教育类事业单位第三方信用评估指标体系，随后扩展至医疗卫生、科技、文化等领域，推动事业单位分类改革往纵深方向发展。针对教育类事业单位，宿迁构建起指标体系的四个维度（一级指标）以及具体的二、三、四级指标。见表1。

表1 教育类事业单位第三方评价指标体系

市场诚信度指数。事业单位市场诚信度是对事业单位作为一般市场主体从事市场经济活动的诚信度评估。参考较为成熟的企业信用评估内容，对市场诚信度指数分别设置市场活动诚信度指数和法定代表人诚信度指数2项二级指标。根据实地调查和相关部门走访调查，确认事业单位相关的市场经济活动内容，基于此对市场活动诚信度指数分别设置一般运营缴费记录、非正常信贷记录、项目欠款与项目违约记录、法人红黑名单记录、奖励与惩罚记录5项三级指标。法定代表人诚信度指数，是综合考虑“事业单位法定代表人”作为国家公务人员和一个普通的自然人所需评估的诚信相关记录的评估结果。基于宿迁信用办提供的相关评估标准对法定代表人诚信度指标分别设置行政处罚记录、交通违章记录、自然人黑名单、失信被执行人信息等7项三级指标。

公益服务指数。事业单位运行的宗旨是向社会提供公益服务。根据国家以及宿迁地方政策的规定，对公益服务指数设计包括公益服务效果指数、公益服务保障指数和公益服务监督指数3项二级指标。通过对事业单位相关监管部门进行走访调查以及相关政策内容的研究，对二级指标进行分解。对公益服务效果指数设置了包括培养目标达成度和培养人质量2项三级指标。对公益服务保障指数设置了包括基础建设保障、人员投入保障和服务环境保障3项三级指标。对公益服务监督指数设置包括建议/投诉渠道和信息公开渠道2项三级指标。

管理合规指数。事业单位的上级部门多为行政主管部门，其行为由法律规范。通过实地调查和相关部门走访发现，事业单位的管理合规性要求除了涉及部分提供公共服务的要求外，其他主要体现在事业单位的财务管理、人员和组织机构管理两个方面，分设二级指标。根据相关政策和法律的要求，将财务管理分解为收费项目与标准、资产负债率、会计专职人员等6项三级指标。将人员与组织机构管理分解为人员聘任、员工待遇和机构组织健全性3项三级指标。

社会反馈指数。社会反馈包括相关者对事业单位的信任评估和网络舆情两部分。相关者信任评估是针对关键少数的群体进行问卷调查的统计结果，网络舆情分析是对有效多数的网民群体在网络上的讨论、转发、投诉和评论内容等进行分析。相关者信任评估涉及三个评估主体，分别设计服务对象信任指数、教职工信任指数和上级管理部门信任指数3项二级指标。基于相关者与事业单位的不同联系，分别设计包括服务对象信任指数、服务对象推荐指数、职业发展信任指数、管理合规性信任指数等7项三级指标。

舆情指数。舆情指数是通过对互联网大数据进行分析得到的评估指标。从多种渠道获取相关事业单位的舆情评估，数据源包括12345问政论坛、微博、大众点评等，运用的技术包括自然语言处理、命名实体识别、事件挖掘、情感分析、谣言检测等。运用大数据和人工智能技术，全面获取和分析公众的意见建议，对事业单位做精细评估。舆情指数包括学校安全管理工作、党风廉政建设和教育法治工作、教学管理、师德师风、办学行为5项三级指标。

（四）明确第三方评估程序

第三方评估程序包括四个步骤，即制定方案、采集信息、开展评估、交付成果。第三方评估机构根据委托方需求制定工作方案，明确评估方式、内容、时间、要求等，调集各种资源推进相关信息采集进程，监控评估执行进度和质量，解决评估中的疑难问题。同时，负责评估质量检核、问卷审核、项目抽样、数据建库、信息查错、统计分析等，并在评估完成后撰写评估报告。评估对象应积极配合相关评估工作，如实提供涉及评估的相关资料，实事求是反映事业单位信用情况。评估对象的举办单位应提前与各相关事业单位沟通对接，在资料准备、现场评估等方面做好把关，确保评估工作顺利推进。

（五）拓展第三方评估方法

除开展问卷调查、现场核查等评估方法外，充分利用网络渠道扩大调研对象，利用大数据分析进行舆情监测，拓展第三方评估方法，提高评估效率，保障评估效果。

线上数据对接。通过现场核查获取第一手数据，将其与其他监管部门系统进行数据对接，保证事业单位信用评估相关数据的实时更新。这些数据主要包括交通部门的数据、法院的数据、信用办的数据、行政机关的数据、公共事项的数据、银行数据等。

舆情采集方法。通过微博、宿迁12345问政论坛和大众点评等网络渠道获取舆情信息，拓宽信息来源渠道，并利用各种数据处理技术来保障舆情监测和分析的科学性、有效性。数据处理技术主要包括自然语言处理技术、命名实体识别技术、WEB内容挖掘技术、情感分析技术、谣言检测技术。2018年，宿迁市通过大数据抓取技术，在宿迁12345问政论坛、微博关键词数据、大众点评单位主体评估数据三个渠道共抓取数据2万余条，通过数据清洗、分析、谣言检测等，确认有效数据2300余条。其中涉及事业单位相关负面舆情扣分信息数据500余条，实现了对事业单位网络舆情的有效挖掘和舆情信息的及时披露。

（六）强化评估结果应用

作为分类监管的重要依据。一是实现综合监管。第三方信用评估结果及时通报相关举办单位和监管部门，形成工作联动和监管力量整合。二是实施综合奖惩。在办理登记业务、项目招投标、办理资格资质、安排专项资金、拨付补贴资金以及金融服务等工作流程中，嵌入信用信息调用和信用状况审核环节，有效运用第三方信用评估成果督促事业单位规范运行，并自觉履行社会责任。三是开展分类监管。第三方信用评估结果归入事业单位信用档案，为开展事业单位分类监管提供依据。对信用较差的单位，列为日常监督检查或抽查的重点对象。

为领导决策和公众参与提供数据支撑。与宿迁智能城市建设总体规划相结合，运用大数据和人工智能的相关技术，将事业单位信用监管第三方评估结果通过智能化、数字化手段，实时、有效地传递给相关监管机构和公众。主要有以下三个方面的应用：一是利用“智能宿迁”APP，为公众提供宿迁事业单位信用分数和排名的全市榜单、地区榜单和分类榜单，强化公众对事业单位信用评估的参与度。二是通过“宿迁市长仪表盘”，将事业单位信用排行榜、信用监测、网络舆情监控等情况，可视化的方式直接反馈给市政府相关领导，为领导决策提供参考。三是绘制“宿迁事业单位信用地图”，将事业单位信用风险探查、信用监控、信用预测等情况以可视化的方式实时反馈至相关监管部门，有效提高监管的时效性。