全球气候治理变革与我国气候治理制度建设

文/何建坤

《巴黎协定》确立了全球合作应对气候变化的新机制。但是《巴黎协定》的全面有效落实和实施仍面临着严峻挑战，我国也在积极推进《巴黎协定》实施细则的谈判，推动全球气候治理和合作进程，此外，地方积极推进能源革命和经济发展方式的低碳转型，加强应对气候变化的制度建设。

一、以习近平生态文明思想为指导，推进全球气候治理制度改革与建设

《巴黎协定》对全球2020年后应对气候变化进程做了制度性安排，制定了控制全球平均气温上升幅度不超过2℃并努力控制在前工业化时期水平之上1.5℃的目标，确立了以各国“自下而上”自主贡献的以自愿行动为基础的减排机制，并要求各国增加透明度，不断增大和定期更新减排力度，同时每5年进行一次全球盘点，为全球和各国强化行动提供信息，促进和激励各国不断提高减排目标。

当前，全面落实和实施《巴黎协定》仍是一项艰巨任务。一方面，各国自主减排承诺与实现控制2℃温升的减排路径仍有较大差距，实现2℃目标，2030年全球温室气体排放量需从当前500亿每吨二氧化碳当量（tCO2e）下降到400亿tCO2e，但按各国承诺目标，仍将增加到550亿tCO2e，存在较大减排缺口。另一方面，在《巴黎协定》有关适应、减缓、资金、技术、能力建设和透明度各要素实施细则谈判中，如何全面、均衡和有效地落实和体现《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》中确立的共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，发展中国家和发达国家存在较大分歧，仍是谈判的关键和焦点。

全球气候治理是以《联合国气候变化框架公约》为指导，各缔约方广泛参与、协商一致的机制。没有哪个国家可以主宰谈判的进程和结果，但需要有影响力的大国发挥协调和引领作用。气候变化领域的引领作用表现在对各缔约方立场和利益诉求的协调能力，在寻求全球目标与各方立场的契合点以及各方利益诉求的平衡点上展现出影响力、感召力和塑造力，从而促成各方均可接受的共识和行动方案，引导全球气候治理的规则制定以及合作进程的走向和节奏，从而提升国家形象和领导力，并更好的维护和扩展自身国家利益，体现国家的软实力。中国在全球气候治理中发挥领导力和引领作用，并不意味着要做出超越国情、发展阶段和自身能力的贡献，而是要正确把握和引领全球气候治理的原则和走向，引导公平公正的国际治理制度变革和建设，进而更好地维护中国及广大发展中国家的合理权益。

习近平生态文明思想倡导人与自然和谐共生，倡导绿色低碳循环可持续发展的生产方式和生活方式，是我国推动生态文明、建设美丽中国的指导方针，而且对全球应对气候变化、保护地球生态安全、实现人类社会可持续发展具有重要指导意义。习近平同志提出，共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理，形成世界环境保护和可持续发展的解决方案，引导应对气候变化的国际合作，也是我国推进全球气候治理体系变革和建设的基本理念和指导思想。党的十九大报告中强调中国新时代坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体，秉持共商、共建、共享的全球治理观，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。报告也强调中国坚持环境友好，合作应对气候变化，保护人类赖以生存的家园，为全球生态安全做出贡献。习近平全球生态文明思想和构建人类命运共同体的理念是我国对全球环境治理贡献的中国智慧和中国方案。我国倡导相互尊重、公平正义、合作共赢的全球治理新理念，把应对气候变化作为各国可持续发展的机遇，促进各方互惠合作、共同发展。这有利于扩展各国自愿合作的领域和空间，扩大各方利益的交汇点，促进气候谈判由“零和博弈”转向合作共赢。合作应对气候变化是各国一致的共同利益取向，比其他政治、经济、社会等领域的全球性风险和地区热点问题有更多的利益交汇点和合作共赢空间，存在广阔的合作前景和政治意愿。应对气候变化领域为我国在全球治理改革和建设中发挥国际领导力提供了舞台，可努力将其成为践行新时代构建相互尊重、公平正义、合作共赢的国际关系，打造人类命运共同体的先行领域。

二、实施应对气候变化国家战略，不断强化制度建设和政策保障

我国实施应对气候变化国家战略，将节能减碳纳入国家经济和社会发展规划。“十一五”开始制定单位GDP能源强度下降的约束性指标，“十二五”又增加GDP的CO2强度下降指标，“十三五”进一步增加能源消费总量控制目标，并将这些指标分解到各省、自治区、直辖市，强化各级政府的目标责任制。同时制定一系列财税金融政策体系，以政府规制性措施促进应对气候变化战略的实施。我国在《巴黎协定》确定的目标的基础上又提出到2030年单位GDP的CO2强度比2005年下降60%-65%，以及到2030年左右CO2排放达峰的自主贡献目标，并以积极紧迫的减排目标为导向，强化节能减碳的政策措施，推进能源和经济的低碳转型。到2017年底，我国单位GDP的CO2强度已比2005年下降45%，提前3年实现我国对国际社会承诺的到2020年下降40%-45%的目标。按目前趋势，到2020年可下降50%以上，为实现2030年自主贡献目标奠定基础。

我国也在积极探索和实践促进CO2减排和低碳发展的市场机制。建立和发展碳排放权交易市场，是我国促进经济发展方式低碳转型和能源体系革命的重要制度建设。在“十二五”期间开展的“五市二省”碳排放权交易试点取得积极成效的基础上，2017年开始启动全国统一碳市场。碳排放权交易市场是政府主导下实现国家减排目标的强制性市场机制设计，是把碳排放空间作为紧缺资源管理，促进其高效利用的政策手段，其核心是促进减排。排放配额总量确定要保证国家减排目标的实现，对企业排放配额分配要体现国家产业政策，促进经济转型和产业升级。碳市场明确的碳价信号可促进企业采取节能降碳技术和措施，引导社会投资导向，促进产业转型升级。碳排放权交易市场发展过程中建立的碳排放统计、上报、监测和核查体系，也是实现低碳发展最基础的制度建设，并适应在《巴黎协定》下全球盘点和透明度的要求。

全国统一碳市场将涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业，约占全国CO2排放量的一半。当前，首先从电力行业启动，要积极创造条件，尽快将覆盖范围扩展到所有高耗能产业。要不断加强和完善碳排放交易体系制度建设，包括注册登记系统和交易系统管理平台建设，碳排放报告、监测和核查体系建设，不断改进和完善碳排放额度分配和管理制度，保证碳市场的健康发展。

三、新时代强化经济、能源、环境和应对气候变化的协同治理，推动并引领全球能源和经济的低碳转型

应对气候变化与经济社会发展密切相关，相互影响。应对战略和行动与国内可持续发展和环境保护目标又有一致性，要强化政策措施上的协同效应，统筹部署和行动。2020年前决胜全面建成小康社会，结合打好污染防治攻坚战，建设美丽中国的目标和行动，进一步强化低碳转型的目标导向和协同对策。结合雾霾治理，终端用能以电替代煤炭和石油，从源头上控制常规污染物的排放，同时也减少CO2排放，促进可再生电力发展。我国要以碳市场建设为核心，统筹“能源消费总量控制”和企业“用能权交易”，逐步实施“碳排放总量控制”，取得双赢效果。

2020-2035年要与新时代社会主义现代化建设第一阶段目标相契合，积极参与全球环境治理，落实减排承诺。把改善环境质量与减排CO2统筹协调，在实现生态环境根本好转、美丽中国建设目标基本实现的同时，落实和强化《巴黎协定》中国家自主贡献目标的承诺，争取CO2排放早日达峰。2035-2050年要以新时代社会主义现代化建设第二阶段目标为指引，引领全球能源与经济的低碳化变革，为全球生态安全做出新的重大贡献。在建成社会主义现代化强国，综合国力和国际影响力世界领先的同时，全面形成绿色发展方式和生活方式，实现人与自然和谐共生，建成美丽中国。到21世纪中叶以后，尽快建成以新能源和可再生能源为主体的近零碳排放的可持续能源体系，适应全球2℃目标下减排路径，实现建设社会主义现代化强国目标与全球生态安全目标的协调统一，推动并引领全球走上气候适宜型低碳经济发展路径，为保护地球生态安全和人类发展做出贡献。

当前，要以习近平生态文明思想为指导，不断强化应对气候变化的国内战略目标和政策导向。习近平同志提出的人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好的生态环境是最普惠的民生福祉，用最严格制度和最严密法制保护生态环境，以及全面推动绿色发展，有效防范生态环境风险等思想，对应对气候变化制度建设具有重要指导意义。应对气候变化制度建设是生态文明制度建设的重要内容和关键着力点，是建立人与自然和谐共生现代化的重要制度保证，要将其作为我国现代化管理制度建设的重要内容，纳入我国“五位一体”现代化制度建设之中。

当前，我国要不断强化和完善应对气候变化战略规划和制度建设。研究确定2035年和2050年应对气候变化和低碳发展的目标和路径；加快应对气候变化的立法；结合碳市场建设，建立健全全国温室气体排放和减排的上报、监测和核查体系；强化企业和产品的碳排放标准和市场准入政策；发展和完善绿色金融和财税政策保障体系。建立与我国现代化制度体系相适应的应对气候变化制度和机制。