继往开来 砥砺前行深入推进市场监管综合行政执法改革

● 国家市场监督管理总局执法稽查局

完善市场监管执法体制，是建立统一开放竞争有序市场体系的内在要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，是满足人民日益增长的对美好生活需要的必然选择。我国市场监管领域长期存在职权交叉、多头执法等问题，影响了市场监管部门职能的充分发挥。推进综合行政执法是解决上述突出问题的有效途径，也是贯彻党的十九届三中全会精神、实现经济高质量发展的重要举措。通过综合行政执法改革，进一步破除影响市场监管的体制机制性障碍，构建统一、权威、高效的市场监管综合执法体系，市场监管部门一定能更好地监管统一大市场，更好地维护消费者权益，为全面建成小康社会做出新的贡献。

一、市场监管综合行政执法改革是经济社会发展的必然要求

市场监管是政府的基本职责，与经济社会发展密切关联。改革开放40年来，市场监管机构和体制的变化较为频繁。在机构设置上，1978年恢复设立工商行政管理总局，1982年调整为国家工商局；1988年组建国家技术监督局，1998年调整为国家质量技术监督局；同年，组建国家药品监督管理局，2003年调整为国家食品药品监督管理局；2001年国家工商局和国家质监局分别调整为国家工商总局和国家质量监督检验检疫总局，2013年国家食品药品监督管理局调整为国家食品药品监督管理总局。在管理体制上，从1998年开始，工商、质监、药监部门统一实行省级以下垂直管理；2008年开始，食药监系统取消省以下垂直管理，2011年开始，工商和质监管理体制由省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理。在迈向完善的市场经济过程中，市场监管工作不断改善加强。

市场监管综合行政执法改革是大势所趋。市场监管中存在的许多问题涉及方方面面，需要综合施策、综合治理。由于多方面原因，我国市场监管工作中长期存在多头执法、重复执法、执法不规范等问题，导致部门之间争权诿责、行政成本上升、执法效率低下等。建设现代市场监管模式，必须深化改革，消除产生这些问题的体制机制性弊端。2011年以来，结合食药、工商、质监等部门管理体制调整，各地按照中央关于推进综合行政执法改革的有关精神，整合相关部门的职能和机构，采取“3合1”、“2合1”或“3+X”的方式，积极探索推进市场监管领域综合行政执法，组建市场监管局，实行统一监管和执法。截至2017年底，已有70%左右的县（市、区）和20%左右的地级市推行了改革。改革在减少多头执法、形成监管合力、提高监管效率等方面取得了积极成效，但由于监管体制不完善，特别是上下不一致，各地在市场监管和执法过程中面临许多困扰，如多部门交叉管理，监管思路、重点、要求各异，基层疲于应付，影响执法的正常开展。在此背景下，各地各部门对加强顶层设计、深化市场监管综合行政执法改革的呼声很高。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义已经进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。市场监管部门在建设现代化经济体系中承担着重要责任，必须顺应形势加快改革，更好地承担起党和国家交给的任务。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，随后印发《深化党和国家机构改革方案》，新一轮党和国家机构改革开启，市场监管综合行政执法改革进入了新阶段。2018年4月国家市场监督管理总局挂牌，到2018年11月底，全国31个省级市场监管局全部挂牌成立。2018年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），为市场监管综合行政执法改革进一步指明方向，是今后一个时期市场监管工作的重要遵循。各级市场监管部门根据《指导意见》，积极推进综合行政执法改革，整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合行政执法队伍，实现市场监管领域“一支队伍管执法”，理顺生产、流通、消费等多环节市场监管链条，形成全流程的新型市场监管体系。

二、市场监管综合行政执法改革的进展

近年来，各级市场监管部门认真贯彻党中央、国务院决策部署，在机构改革、体制调整的同时，积极理顺工作机制，聚焦执法办案，努力推进综合行政执法。

一是积极探索符合部门实际的综合行政执法工作机制。部分先行地方结合实际主动作为，紧紧围绕执法办案调整各项工作机制，为面上改革提供了有益借鉴。如上海2014年启动市场监管综合行政执法改革，开展行政监管执法类公务员改革试点，持续加强基层执法力量，一线执法人员超过部门总编制的80%。着力提高执法人员把握和运用法律法规、政策，解放思想、开拓创新，综合研判，新科技应用以及廉洁从政的5种能力。通过建章立制理顺执法办案工作与日常监管的关系，进一步加强内部协调，形成基层所查办常规案件、批量案件，总队、支（大）队查办大要案件、新型案件，业务科（处）室通过对日常监管中掌握信息的分析研判、风险评估，加强对执法办案工作的指导、支持与服务的格局，凸显执法合力。天津市场监管部门建立健全案源线索统管机制、案件联审机制、日常监管与监管执法办案联动等内部分工协调机制，确保执法系统运转顺畅。2017年，天津市场监管稽查监管执法系统案件查办各项主要指标比往年有较大幅度提升。

二是不断加大执法办案力度，市场环境逐步优化。2018年以来，各地市场监管部门迅速推进机构改革，努力克服改革磨合期的各种困难，借助市场监管体制改革后职能融合的优势，围绕中心、服务大局，坚守安全底线，努力维护竞争秩序和消费者权益，查办了一批严重扰乱市场竞争秩序、关系人民群众切身利益的案件，执法办案工作取得明显成效。一年来，全系统立案调查涉嫌垄断协议和滥用市场支配地位案件32件，结案15件，积极查办医疗、交通、建筑、公章刻制等行业领域行政性垄断案件，纠正和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为54起；查处电力、房地产、医药、新兴行业等领域价格案件1.8万件；查处市场混淆、商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争案件1.1万件，查处违规直销、传销案件2147件、网络违法案件4.5万件、违法广告案件3.1万件，加强知识产权保护，查办专利侵权假冒案件5.9万件、商标违法案件2.5万件，联合38个单位建立知识产权领域失信联合惩戒机制。坚守安全底线，综合运用多种手段加强食品、药品、特种设备监管执法，排查化解风险，收回药品生产质量管理规范证书100张，撤销药品经营管理规范证书1273张，下架封存、召回不合格食品451吨，处理不合格产品1.2万批次，注销撤销2975家企业生产许可证，召回缺陷汽车1205.7万辆、缺陷消费品6858.6万件，整治“认证检测乱象”，撤销认证机构10家，撤销、注销检验检测机构207家。

三、当前市场监管综合行政执法改革的几项紧迫任务

机构改革为市场监管综合行政执法构建了体制框架，在此基础上还需对部门整体全面重组再造，实现从“物理整合”转为“化学融合”。目前，几项任务比较紧迫，完成情况很大程度决定了市场监管综合行政执法改革的效果。

一是融合工作思路。综合行政执法改革不是原有部门的简单组合和原有工作的简单延续，其核心是转变工作思路。通过改革，市场监管部门的监管领域大大拓宽，而不同领域适用的监管原则、监管目标、监管方式往往存在很大差异。正如李克强总理在考察市场监管总局时谈到，当新业态刚出现还看不准的时候，不要一上来就“管死”，而要给它一个“观察期”；对谋财害命、坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权等行为，不管是传统业态还是新业态都要采取严厉监管措施，坚决依法打击。这实际上指出了对不同领域监管执法工作的不同原则，如食品、药品、特种设备监管重在维护人民群众身体健康和生命安全，要坚持“四个最严”的监管执法理念；市场准入、竞争执法重在激发市场活力、规范市场秩序、维护消费者权益，要实行“包容审慎”的监管执法原则。市场监管综合行政执法队伍由原来不同的队伍整合而成，个体在特定工作环境中长期形成的思维定式、工作方式很难在较短时间内随着机构改革而自然转变，需要各级市场监管部门在人员配置、工作部署、教育培训等方面切实采取措施，围绕综合行政执法，积极促进队伍执法工作思路尽快融合，推动工作模式和工作机制尽快转变。

二是明晰职责事权。现行法律法规规章中，涉及市场监管部门执法职能的法律有100多部，行政法规有200多部，部门规章有300多部，执法事项合计约有上千项，此外，各级市场监管部门参加的部门间协调机制少则几十多则上百，承担了大量的协作配合任务。尽管市场监管部门综合行政执法队伍承担着庞杂的职责任务，但并非是“兜底部门”，必须依法依规明确职责权限，才能集中精力明确履职。首先，要按照法律规定和“三定”规定明晰部门职责，特别是落实国务院明确的“谁审批谁监管，谁主管谁监管”原则，依法履职，不缺位不越位。其次，要依法界定、合理划分各级市场监管部门层级事权，让职责、风险与能力相匹配，防止借“简政放权”之名向基层推卸责任，避免“放下去接不住，接得住管不了”的问题。国家层面要加强顶层设计和前瞻性研究，着力完善法律法规和政策，统筹组织协调重大执法任务；省级要加强对市县综合行政执法的指导和协调，查处重大复杂案件；市县两级要发挥综合行政执法主力军作用，落实好各项执法任务。此外，要做好综合行政执法与日常监管的工作衔接，确保各司其职，配合有序，提高专业化、精细化程度。

三是完善联动机制。维护全国统一大市场，需要实行统一的市场监管执法；市场监管部门是一个大系统，必须发挥整体优势。党的十九届三中全会后，全国市场监管部门机构改革基本方向一致，国家、省、市、县四级管理体制进一步理顺，为进一步完善市场监管综合行政执法工作机制提供了基础。在市场监管部门以属地管理为主、监管执法重心下移的背景下，通过建立统一指挥、跨区协作、整体联动的综合行政执法工作机制，有利于打造一支执行力强、能打硬仗的市场监管综合行政执法队伍，更好查办跨区域、跨领域的大案要案，有效防范化解系统性、区域性风险。关于综合行政执法上下联动机制，《指导意见》中列举了部分实现方式，如省级市场监管部门可按照程序调用市县综合行政执法队伍人员力量；上级市场监管部门可以将具体案件指定下级管辖，必要时可以依照法定条件和程序直接管辖由下级管辖的案件；上级发现下级执法违法、执法不当或者不履行法定职责的，应当责令纠正或者直接予以纠正；上级要采取执法检查、考核评价、案卷评查等方式加强对下级执法工作的监督检查。此外，各级市场监管部门在长期实践中积累的一些行之有效的举措，如建设统一的案件信息管理系统、对重大案件进行挂牌督办、加强执法办案工作绩效考核、统筹培养使用执法骨干、统一购买执法所需第三方服务等，可以在综合行政执法改革过程中同步考量采用，整体设计推进。

四、做好顶层设计，加强市场监管系统综合行政执法指导

国家市场监管总局作为市场监管综合行政执法队伍的指导部门，面对新形势新任务，成立以来积极作为，多措并举，努力做好顶层设计，加强对市场监管系统综合行政执法工作的指导。

一是夯实法制基础。根据改革后市场监管综合行政执法工作的实际需求，加快推进多部法律法规制定和修订。制定公布了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》，统一规范市场监督管理行政处罚程序、执法文书，细化执法流程。在深化党和国家机构改革领导小组地方机构专题组的指导下，全面梳理、规范和精简市场监管领域行政执法事项，编写《市场监管综合行政执法事项指导目录》，为实行市场监管行政执法事项清单管理制度提供基础，加强对行政处罚、行政强制事项的源头管理，进一步规范执法。

二是优化信息管理。整合现有业务系统，构建市场监管一体化信息平台，将市场监管各投诉举报电话平台统一整合至全国12315投诉平台。启动建设全国统一的执法办案信息系统以及市场监管行政处罚文书网，进一步推动全系统执法办案工作公开、规范。基本建成国家企业法人库，积极探索“互联网+政务服务”“互联网+市场监管”，加快推进市场监管大数据中心建设，建立统一的市场监管统计制度，加强市场环境形势分析，为综合行政执法提供重要基础信息。

三是加强队伍建设。结合机构改革，从总局执法机构设置、职能调整、人员安排等方面着力推动机构融合、职能转变。认真履行全面从严治党责任，建立健全基层党组织。《指导意见》出台后，立即组织研究落实措施，下发了具体实施意见。适应市场监管综合行政执法的专业性、技术性要求，积极探索市场监管综合行政执法队伍职业化建设路径。制订《市场监管所条例》，推进基层规范化建设，推动人财物向基层倾斜，优化基层队伍年龄和知识结构。针对基层执法人员任务重、责任大、风险高的顾虑，积极研究建立责任清单，努力建立“尽职照单免责、失职照单问责”机制和执法办案容错纠错机制，提高执法工作的积极性和主动性。

下一步，市场监管部门将按照党中央、国务院要求，深入贯彻落实《指导意见》精神，勇于担当，积极作为，深入推进市场监管综合行政执法改革，更好地维护市场经济秩序、保护广大消费者合法权益，为国家经济社会发展发挥积极作用。