全面整合农业行政执法队伍深化农业综合行政执法改革

● 农业农村部法规司

2018年11月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是中央深化党和国家机构改革的一项重大决策，是指导新时期农业农村法治建设、全面推进农业依法行政的纲领性文件。贯彻落实《指导意见》部署的改革措施，是当前各级农业农村部门的一项重大政治任务。

一、充分认识深化农业综合行政执法改革的重大意义

农业农村法治建设是全面依法治国的重要组成部分，农业行政执法的成效直接关系到农业农村法律法规能否全面实施、农民群众合法权益能否得到维护、国家粮食安全和农产品质量安全能否有效保障。党中央、国务院高度重视农业综合行政执法改革，党的十八届四中全会、《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》都对此提出明确要求。党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出整合组建五支综合执法队伍，农业综合执法队伍是其中一支，充分体现了党中央对农业农村法治工作的高度重视和中央推进农业综合行政执法改革的坚定决心。

农业农村部门是国家重要行政执法部门，负责执行的法律和行政法规有43部，执法职责覆盖种子、农药、兽药、饲料、农机、渔政、农产品质量安全等十多个领域。农业法律法规是否严格公正实施，不仅代表农业农村部门的形象，还直接体现国家治理能力和法治政府建设的水平。为解决农业执法多头分散、执法缺位、不到位等问题，原农业部自1999年起就在农业系统探索推进农业综合执法改革。截至目前，全国已有30个省（自治区、直辖市）实行农业综合执法，成立了2419个县级、284个市级农业综合执法机构，县级覆盖率达99%，市级覆盖率超过80%。但农业执法各自为政、多头分散的问题依然没有得到根本解决，执法队伍素质参差不齐、职能界定不科学、机构性质和人员身份不合理、保障不到位、着装不统一等问题仍然突出。特别是一些地方制假售假、套牌侵权、违法添加、私屠滥宰、非法捕捞等违法行为时有发生，农业执法能力和水平亟待增强提升。适应农业农村经济社会新形势新变化，更好履行农业农村部门职责，维护公平竞争的市场秩序，保障农民和消费者权益，必须加快整合农业行政执法职能队伍，切实提升农业执法监管能力，促进农业农村持续健康发展。

党中央提出实施乡村振兴战略，将其作为新时代“三农”工作的新旗帜和总抓手，强调要推进乡村法治建设，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。习近平总书记强调指出，法治是乡村治理的前提和保障，要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道。近年来，随着农村经济社会结构深刻变化，农民的思想观念、价值取向、利益诉求趋于多元，部分基层干部群众法治意识还不强，有法不依、执法不严等问题不同程度地存在，因土地征占用、土地流转、资源开发、环境污染等引发的矛盾冲突时有发生。加强农业综合执法队伍建设，全面提升执法能力水平，有利于充分发挥法治定分止争作用，及时处置利益冲突、矛盾纠纷，使小问题不出村，促进农村和谐稳定。

各级农业农村部门要切实提高政治站位，牢固树立“四个意识”，坚决把思想和行动统一到党中央重大决策部署上来，充分认识到深化农业综合行政执法改革是全面依法治国、加快建设法治政府的内在要求，是实施乡村振兴战略、完善乡村治理体系的迫切需要，是加快农业农村部门职能转变、提升农业执法监管能力的重要举措，认真贯彻落实中央决策部署和《指导意见》要求，持续深化农业综合行政执法改革，加快建设坚强有力的农业综合行政执法体系和执法队伍，努力实现依法护农、法治兴农。

二、准确把握《指导意见》的精神实质

《指导意见》深入贯彻党的十九届三中全会精神，立足当前、着眼长远，既注重顶层设计，又为地方探索创新留有空间，指导性和操作性都很强。各级农业农村部门要准确把握《指导意见》的精神实质、内涵要义、明确要求。在推进过程中，需要重点把握好以下几个方面。

一是严格遵循改革总体要求。《指导意见》明确提出，深化农业综合行政执法改革，要全面贯彻中央决策部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化转职能、转方式、转作风，整合职能，创新机制，构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合行政执法体系，组建一支政治信念坚定、业务技能娴熟、执法行为规范、人民群众满意的农业综合执法队伍，实现执法机构规范设置、执法职能集中行使、执法人员严格管理、执法条件充分保障。贯彻落实《指导意见》，必须严格按照改革总体要求，正确把握改革基本原则，把党的全面领导贯穿改革各方面和全过程。

二是全面整合农业执法队伍。这是深化农业综合行政执法改革的核心。要按照一个部门原则上设立一支执法队伍的要求，全面整合农业农村系统各支执法队伍，彻底改变过去多头、分散执法的局面。除沿海、内陆大江大湖和边境交界水域已经设立的渔政执法队伍可继续保持相对独立设置外，其他农业执法队伍，包括《指导意见》没有直接点到的动物卫生监督、植物检疫等执法队伍，以及内陆地区不再单独设置的渔政执法队伍，都要整合进农业综合执法队伍。在这个问题上，各级农业农村部门要有大局意识，不能有例外、搞变通。这里，要着重把握三点：第一，继续保留的渔政执法队伍只是相对独立设置，仍是农业综合执法的一个分支，对内接受农业农村部门的管理指导，对外都要以农业农村部门名义统一执法。第二，单独设置的渔政执法队伍如何设置，各地农业农村部门应主动向党委政府请示汇报，与机构编制部门沟通协调，做好工作。第三，改革过程中，各地可以根据本地农业产业实际和执法工作重点，因地制宜合理配置相关领域执法力量，优化综合执法队伍内部力量配备。

三是正确把握队伍组建方式。这是深化农业综合行政执法改革的关键。按照《指导意见》的要求，整合组建农业综合行政执法队伍，不是简单地将原来分散的农业执法队伍“打包合并”，而应该是“加法减法”一起做。所谓“加法”，是指按照“编随事走、人随编走”的原则，将原来分散在农业农村部门内设机构和所属单位的行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能全部剥离，整合组建一支全新的农业综合执法队伍，集中行使上述行政执法职能。所谓“减法”，是指新的农业综合执法队伍组建后，应当专司农业行政执法职责，原则上不承担非行政执法职能，原农业综合执法机构承担的非行政执法职能都应剥离出去；涉改相关机构在剥离行政执法职能后，可依法继续做好行业管理、技术推广、例行监测、检验检测等工作，但不再承担行政处罚、行政强制职能。

四是加快健全综合执法体系。这是深化农业综合行政执法改革的重头戏。县市两级农业农村部门是一般违法案件的基本管辖主体，承担的执法任务最重，也是改革的重点。县（市、区）要在全面组建农业综合执法队伍的基础上，根据实际情况探索实行农业农村部门与综合执法队伍的“局队合一”体制。需要注意的是，实行“局队合一”体制，是要压实县级农业农村部门在农业综合执法工作和队伍建设方面的责任，改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源由事前审批转到事中事后监管上来。设区的市要妥善处理好市级和市辖区综合执法队伍设置问题，副省级城市、省会城市以及其他设区市的中心城区都可实行以市为主的执法体制，中心城区以外农业比重较大、执法任务较重的市辖区，可实行以区为主的执法体制。省、自治区农业农村部门原则上不设执法队伍，但也要实行综合执法，在部门内部设立综合执法处室，集中行使法律法规赋予省级部门及所属单位的行政执法职能，同时强化重大案件查处、跨区域执法的监督指导和组织协调。直辖市农业综合执法体制和层级设置，可借鉴省会城市做法，具体由地方党委研究决定。总之，要在建立健全省市县三级农业综合执法体系的基础上，按照职权法定、属地管理、重心下移的原则，结合违法案件涉及区域、案情重大复杂程度、社会影响范围等因素，厘清省市县三级的执法权限，明确职责分工和执法重点。

三、加强对农业综合行政执法改革的组织领导

深化农业综合行政执法改革，涉及农业农村部门内部职能、机构和人员的重大调整，事关农业农村经济社会发展全局，涉及面广，政策性强。各级农业农村部门要坚决贯彻落实中央决策部署，提高政治站位，坚持正确改革方向，不折不扣抓好改革任务落实。

一是精心组织实施。各级农业农村部门都要将改革工作摆上重要议事日程，抓住改革机遇，把深化农业综合行政执法改革作为一项建设性历史性的重要工作扎实推进。要在党委、政府的领导下，将农业综合行政执法改革纳入地方机构改革中统筹部署，明确工作安排，细化政策措施。要深入基层开展调查研究，强化工作指导和政策评估，及时向党委政府和有关部门反映并推动解决改革中遇到的困难和问题，使农业综合执法体系和队伍得到切实加强。

二是协调落实政策。农业综合行政执法改革是一项系统工程，离不开人事、机构编制、司法、财政、发展改革等相关部门的支持。各级农业农村部门要勇于担当，积极主动与相关部门沟通协调，尽快落实农业综合执法队伍在人员编制、经费装备、执法着装、职业保障等方面的支持政策，形成多部门协同推进的强大合力。

三是严肃改革纪律。凡涉及机构变动、职责调整的单位和机构，要服从大局，确保机构、职责、队伍等按要求及时调整到位。严肃干部人事纪律，严禁借整合综合执法队伍之机，转“干部身份”、突击进人、突击提拔和调整交流干部。严肃财经纪律，坚决防止改革过程中的国有资产流失，确保改革工作平稳有序推进。

四是加强宣传引导。要及时总结、推广各地好的经验做法，发挥示范带动作用。深入细致做好广大干部职工的思想政治工作，合理引导各方预期，确保改革过程中“人心不散、队伍不乱、工作不断”，防止因改革出现执法“空档期”。