事业单位法人年度报告制度改革研究——基于广西的探索实践

● 广西壮族自治区事业单位登记管理局、桂林电子科技大学、广西科技大学、广西经济管理干部学院联合课题组

事业单位年度报告制度是事业单位登记管理的重要制度设计，在事业单位登记管理中发挥着重要作用。当前，随着形势任务的变化，年度报告面临着与新形势不相适应的问题。表现为：事业单位对年度报告主体责任落实不够，事业单位年度报告不够规范及时；年度报告内容有待完善，定性内容多，内容不全面，填写规则不明确；年度报告应用缺乏有效路径等。针对上述问题，广西壮族自治区就事业单位年度报告制度改革进行了专题研究。同时，在研究的基础上，探索开展改革试点。兼顾地域和经济社会发展水平及事业单位种类，选择桂林、玉林、百色、河池和自治区公路管理局（系统）及试点市所辖20个县（区），共102个事业单位作为试点，取得了积极成效，同时，试点探索又为研究提供了实践支持。本文对广西事业单位法人年度报告制度改革设计进行分析，重点是年度报告内容确定的考虑、一级标题如何确定及主要内容、改革后的指标设计等，以期对其他地方改革提供参考借鉴。

一、年度报告内容确定的分析视角

（一）从上市公司报告制度角度

目前，我国上市公司有比较健全的财务报告制度。课题组在研究中发现其有一定的借鉴作用，通过在事业单位年度报告中设计比较完善的财务指标，可以反映其运行的经济效益和社会效益，同时避免年度报告的趋同性，确保年度报告的真实性、可靠性。

1. 事业单位法人年度报告中列示财务指标的必要性

（1）财务指标是分析评价事业单位财务状况及管理业绩的重要标准。事业单位的财务状况能够直接反映出该单位的运行情况、管理水平和业绩，通过对事业单位的相关财务报表进行分析，一方面可以形成考核的重要指标、达到有效监督的目的，另一方面能够促进事业单位贯彻执行国家路线、方针、政策，保证事业计划的完成。

（2）财务指标分析是确保财政资金有效利用的重要手段。事业单位作为非盈利机构，其财务支出一方面要符合预算要求，另一方面还要有效地履行其职能。有效的财务分析还要在确保财政资金合理科学利用的前提下做到对不合理支出以及资金的挪用起到监督作用。

（3）财务指标分析是帮助管理层执行正确决策的参考依据。财务指标分析有助于把控财务预算执行的动态。目前财务分析的内容包括财务收支情况，资产运用、管控状况，收支预算的具体执行等，并采取一系列的分析方法，充分反映事业单位日常活动与经营动态，在第一时间反馈给事业单位管理人员及其上级主管部门，为其决策提供更加科学、合理、可行的依据。

2. 事业单位会计制度规定列示的财务指标

2013年1月起开始执行的《事业单位会计制度》规定了事业单位需列示经费自给率、人员支出公用支出占事业支出比率和资产负债率等三个财务分析指标。

（1）经费自给率。经费自给率是衡量事业单位组织收入的能力和收入满足经常性支出程度的指标，是综合反映事业单位财务收支状况的重要分析评价指标之一。它既是国家有关部门对事业单位制定相关政策的重要指标，也是财政部门确定补助数额的依据，还是财政部门和主管部门确定事业单位收支结余、提取职工福利基金的依据。

（2）人员支出、公用支出占事业支出比率。它是衡量事业单位支出结构的指标，其中，人员支出是指事业支出中用于人员开支的部分，包括工资、补助工资、职工福利费、社会保障费和助学金；公用支出是指事业支出中用于公用开支的部分，包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。分析人员支出和公有支出占事业支出的比率，可以了解事业支出结构是否合理。事业单位的类型很多，不能按照相同的标准来分析评价不同类型的事业单位支出结构是否合理。事业单位可以根据自己的业务特点和人员状况，通过与以前年度的比较、分析本单位支出结构变化及发展趋势是否合理。

（3）资产负债率。资产负债率是反映一定日期事业单位负债占资产总额比例的一个指标。它能够衡量事业单位利用债权人提供的资金开展业务活动的能力，以及反映债权人提供资金的安全保障程度。

以上这三个财务指标多少比较合适，还应根据不同类型的事业单位进行确定。

3. 考虑应增加的指标

为了更有效地体现事业单位的公益属性，除《事业单位会计制度》要求列示的三个财务指标外，可考虑增加以下财务指标：

（1）收入增长率。收入是指事业单位开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金。收入是事业单位一定时期事业成果在经济上的体现，是国有资产保值增值的主要来源。

需要注意的是，与企业不同，事业单位应根据业务的特点，可以选择权责发生制或收付实现制确认收入，计量原则一般应保持一致，如果调整会计政策，应做追溯调整，历年的收入才具有可比性。应分析各类收入的组成，找到收入变动的影响因素，为决策提供支持。

（2）支出增长率。支出是指事业单位开展业务及其他活动发生的资金耗费或损失。事业单位的支出可分为基本支出和项目支出。通过计算支出增长率，找到支出变动的原因。特别是要分析基本支出和项目支出的变动。基本支出主要用于事业单位正常运转发生的费用，基本支出应与居民消费价格指数波动基本保持一致。项目支出则不同，由于预算管理要求，项目支出的波动可能较大。应结合项目执行情况，分析项目支出变动。

（3）收入支出比。尽管事业单位的公益属性不以利润最大化为发展目标，但也要衡量投入产出比，以收定支，因此收入支出比应低于1，若收入支出比大于1，意味着事业单位收不抵支，较低的收入支出比意味着较强的成本控制水平。关注收入支出指标总量的同时，还应关注结构指标。不同于企业，事业单位的收入来源较多，根据收支配比原则，支出的种类也较多。因此，在关注收入总量和增长率的同时，还应关注收入结构的变化。在关注支出总量和支出增长率的同时，还应关注人员支出、公用支出等的支出结构的变化。

财务会计信息是反映事业单位发展的重要信息，财务报表分析是了解反映事业单位运营情况及其变化比较科学的途径。通过在法人年度报告中公示相关事业单位财务报表分析指标，以便各方获取科学、直观、清晰的信息。

（二）从事业单位公益目标实现角度

公益目标是从事公益服务的事业单位提供的公益服务能够达到的水平和能力（效能）。从事公益服务的事业单位的职能是向社会提供公益性服务，其改革的核心目标是通过体制机制创新提高公益服务的总量和质量；其组织性质和发展方向必须坚持公益目的，并尽可能实现公益性目标的最大化。从事业单位本身来看，公益服务应包括服务的总量、质量、效率。公益服务质量和效率的提高，是建设与和谐社会相适应的公共体系的基础。效率是实现组织目标过程中的核心问题，缺乏高效的执行，任何目标都难以实现。

1. 事业单位法人年度报告内容以公益服务职能为导向。公益性是公益类事业单位的本质特性，决定了公益类事业单位在服务提供过程中要以公共利益为导向。事业单位法人年度报告内容始终以公益服务职能为导向进行设计的。

2. 事业单位法人年度报告内容以提高公益服务效能为目的。总量、质量和效率是从事公益服务事业单位提供公益服务的核心。评估要保证公益服务总量和质量，避免公益服务效率损失。因此事业单位法人年度报告内容始终是以提高服务效能为目的。

3. 事业单位法人年度报告内容以促进事业单位自身发展为前提。公益类事业单位既是公益服务组织，也是具有独立法律地位的公法行政实体，应保障其运行的独立性、有效性和高效性。为此在公益类事业单位改革中，在强调其公益性的同时，必须最大限度地改革其内部运行机制，激发活力。因此事业单位法人年度报告内容要以促进事业单位自身发展为前提。

4. 事业单位法人年度报告内容以满足公众需求为宗旨。公益类事业单位的改革目标可以细分为三个层次：一是强化公益属性，二是激发事业单位生机与活力，三是为人民群众提供优质高效的公益服务。前两个层次的目标是指为实现事业单位的健康发展和社会服务系统的良性循环，事业单位自身要激发活力，要提升自身的服务能力，在保证自身实现公益职能的前提下增强公益属性，并着重提升社会效益。前两个层次的目标是一体两面的，且共同服务于最后一个层次。因此事业单位法人年度报告内容是以满足公众需求为宗旨的。

（三）从事业单位登记管理制度角度

事业单位法人年度报告改革的重点是“开展业务活动情况”，围绕这一重点，以可量化、可比性、可操作为改革原则，以推动事业单位机构编制科学化管理、提高事业单位公益服务水平和事业单位诚信体系建设为改革方向，主要考虑以下几种改革方式：

1. 职能清单式改革

仅以编委确立的宗旨和业务范围为依据填写业务活动开展情况，不涉及职能以外事项（包括政治教育、业务建设、上级任务等）。

（1）事业单位职能清单方式。操作方法是事业单位根据编委所定职能任务，细化为职能清单，“开展业务活动情况”就直接填写清单内容。

（2）按照行业或其他分类方式，以行业职能为基准列出清单，所有行业内的事业单位均以此清单为标准填写相应栏目。

（3）行业清单与单位清单相结合方式。主要从行业内单位的特殊性考虑，允许单位差异化。

2. 绩效考核式改革

以专业指标为内容，规范事业单位“开展业务活动情况”填写。

专项考核指标由各主管部门负责设计拟订，直属事业单位的专项考核指标由事业单位绩效考核委员会办公室制订。专项考核指标由业务开展、社会效益和管理运营三个部分构成。

二、年度报告内容一级标题的确定及其主要内容

（一）一级标题

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》精神，重点围绕增强事业单位公益属性，采取过程管理指标和目标管理指标相结合、内部指标和外部指标相结合的方式，从过程管理、目标管理、公众满意度等维度选择一级标题。

在过程管理方面，一级标题选择坚持创新体制机制原则，并注重便于监管部门对计划制定、组织实施、完成情况的过程管理，实现登记、监督、管理、服务“四位一体”。因此，将过程管理指标确定为“公益服务概述”和“公益服务过程概述”。“公益服务概述”重点反映公益职能配置；“公益服务过程概述”重点描述党建基本情况、公益目标建设情况以及管理部门的监管过程。

在目标管理方面，一级标题选取坚持“职能依据”原则。事业单位改革必须坚持公益服务方向，不断提高公益服务总量和质量，以解决人民日益增长的美好生活需要和公益事业不平衡不充分的发展之间的矛盾。据此，选择“公益服务总量”“公益服务质量”“公益服务投入”“公益服务专项”4个反映目标管理的重要标题。“公益服务总量”和“公益服务质量”主要反映从事公益服务的事业单位提供公益服务的水平和质量；公益服务的效率则隐含在总量、质量（产出）和投入三个指标中，因此，用“公益服务投入”指标来反映事业单位公益服务的效率；“公益服务专项”是指事业单位完成上级部门交办职责以外的专项任务。

在公众满意度方面，一级标题选择坚持“以人为本”原则，将“不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求”作为指标选择依据。据此，公众满意度标题确定为“公众满意度”。

为解决法定代表人对年度报告工作不够重视的问题，压实年度报告真实性责任，增加承诺指标项目，即“事业单位法人承诺与委托”。如表1所示。

表1 年度报告中的一级标题

（二）一级标题的核心内容

1. 公益服务概述

以法律法规规章、党中央国务院和广西壮族自治区党委政府规范性文件、部门机构编制文件等为依据，采用职能清单的形式，用简单明了的概述性语言将事业单位的公益服务内容（公益职能）准确描述出来。通过职能清单，可以清楚地了解事业单位需要履行的公益职责。

2. 公益服务过程概述

公益服务过程概述包括7个方面，即党的建设、业务能力建设、贯彻执行《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）及其实施细则有关情况、相关资质认可或执业许可证明文件及有效期、接受捐赠资助及使用情况、绩效及诉讼情况、信息公开及其他情况。

3. 公益服务总量和质量

根据不同类型事业单位的职能和其职能清单进行设计，列举的清单主要包括：职能一中公益服务项目的完成情况、职能二中公益服务项目的完成情况、职能三中公益服务项目的完成情况等。其中“完成情况”要求尽可能使用量化的数据对公益服务的总量和质量进行描述。

4. 公益服务投入

根据事业单位举办的人员投入和经费投入与支出情况，细化为从业人数、经费来源、开办资金、财政拨款和其他收入、支出等绝对数值，经费自给率，人员支出、公用支出占事业支出比率，资产负债率，收入增长率，支出增长率，收入支出比等相对数值，以及资产损益的年初数和年末数情况。通过量化数据的展示，可以了解该事业单位的公益服务投入情况。

5. 公众满意度

主要包含事业单位各种获奖和投诉情况，包括公益服务过程、公益职能清单内容以及专项工作等方面的奖惩情况，表现为社会声誉、服务对象满意度、涉及诉讼情况、社会投诉情况等。

6. 公益服务专项

指公益职能外的其他上级交办的重要任务。该类事项多为临时性任务，具体表现为举办单位等上级主管部门下达的专项任务。

7. 事业单位法人承诺与委托

法定代表人对年度报告真实性进行承诺性签字确认。

（三）事业单位年度报告内容指标体系

1. 公益服务概述

职能清单，就是用简单明了的概述性语言将单位的公益职能准确描述出来。如表2所示。

2. 公益服务过程概述

公益服务过程共7个方面。“党的建设”用于简述单位在理论学习、党的活动等方面内容，要求以党的建设内容为基础，表述简略、内容清楚。“业务能力建设”用于简述围绕公益职能为目标的部门内部业务培训，直接表述为培训时间、项目名称和人数。“贯彻执行《条例》和实施细则有关情况”用于简述事业单位法人变更情况和遵守《条例》和细则情况；变更情况用某月进行的变更项目名称；遵守《条例》和细则直接表述为“严格遵守《条例》和细则，没有出租出借印章、证书等违法行为”。“相关资质认可或执业许可证明文件及有效期”直接填写文件名称和有日期，不涉及内容的直接填写“无”。“接受捐赠资助及使用情况”填写“某年某月接受某团体（或单位）以某名义进行的捐款多少万元，并按要求完成了捐款的使用和公示”，没有接受捐赠就填写“无”。“绩效和及诉讼情况”，实施绩效或与举办单位一起进行绩效评估的事业单位，填写绩效等次；有诉讼单位填写诉讼日期、内容和结果；没有参与绩效评估和没有诉讼的单位填写“无”。“信息公开及其他情况”用于简述按信息公开的要求，事业单位必须公开的相关公益信息，表述为“公开日期和信息内容、公布的形式（报刊写名称、网站写网址）”，“其他情况”是留给单位填写认为应该公开的相关信息，单位可以自行选择。如表3所示。

表2 公益服务概述

表3 公益服务过程概述

3. 公益服务总量和质量

这个部分有两种填写方式。第一种填法是将总量和质量整合在一起。如表4所示。

第二种填法是增加了一栏“具体职能清单项目数量”。两种表格内容基本一致的，都是以职能清单为依据，然后再进行职能为基础的项目分类，都以量化指标为目标。具体来讲，表4中的项目名称是以职能下的项目细分，以一种工作种类（不以一件事）为一个项目；完成情况可以计划数和完成数、预期质量要求和实际质量情况表述，但必须以应当完成的公益服务总量和质量要求去描述。表5的“具体职能清单项目数量”是项目的总量和质量计划规模，“职能清单项目完成情况及完成质量”是完成公益职能的实际情况。这两种表格均作为试点表格。在项目设定方面，要根据工作重要性和实际工作量将每项职能的项目数控制在2-7个以内，以突出核心业务。如表5所示。

表4 公益服务总量和质量（填法1）

表5 公益服务总量和质量（填法2）

4. 公益服务投入

根据事业单位的不同种类设置了两种不同的指标体系，表6适用于行政类和公益一类。其中收入支出比是用于反映事业单位的成本控制，人员支出、公用支出占事业支出比率反映的是财政投入在公益服务上的质量和效率。

表7适用于公益二类和从事生产经营活动类事业单位。表7中的资产负债率是反映一定时期负债占事业单位资产总额比例的一个指标。收入增长率是事业单位一定时期事业成果在经济上的体现，是国有资产保值增值的主要来源。支出增长率主要用于分析基本支出和项目支出的变动情况。

表6 公益服务投入（适用于行政类和公益一类的事业单位）

5. 公益服务专项

用来简述单位公益职能清单以外的公益服务事项。该类事项多为临时性任务。具体表述为某年某月按照某单位某某（内容）要求完成某某任务（任务量）。如表8所示。

6. 公众满意度

用于简述事业单位各种获奖和投诉情况，奖励方面包括公益服务过程和公益职能清单以及专项工作等方面的获奖情况；投诉情况包括单位发生的影响较大的社会投诉或社会负面事件，一般的投诉问题可自行掌握。如表9所示。

7. 事业单位法人承诺与委托

与原年度报告书略有不同，增加了“承诺”的内容。这是将事业单位年度报告的真实性责任加以明确。增加了“承诺指标”项目，今后可以将法人代表的失信行为作为监管的内容，并向社会公布。如表10所示。

表7 公益服务投入（适用于公益二类和从事生产经营活动类事业单位）

表8 公益服务专项

表9 公众满意度

（四）新旧指标对比分析

1. 考虑增强指标全面性，增加相关财务指标

财务指标是所有事业单位的共性指标，无论是哪类事业单位，都会有投入、产出，不仅能反映出国有资产增值保值或是法人的规模和实力，还能反映出公益服务投入的质量和效率。

表10 事业单位法人承诺与委托

2. 考虑指标系统性，重新整合指标体系

在过程指标方面将原有登记管理、绩效诉讼、捐赠情况、资质证书整合为公益服务过程，同时，增加了党建情况、业务能力建设情况、信息公开情况。另外，还增加了公众满意度和公益服务专项，目的是“纯洁”公益服务的总量和质量，突出公益职能履行情况，也能把公益服务的保障及过程内容完整地呈现出来。

3. 考虑完善规则，引入公益职能清单模式

年度报告制度试点改革的重点是让年度报告书能够直观表达公益服务的总量和质量。为实现这一目标，考虑用事业单位公益职能清单模式，以明确反映公益服务总量、质量的内容和填写规则，避免因事业单位类别不同导致报告形式千差万别。

4. 考虑事中事后监管效果，增加指标量化比重

可量化指标是指能用具体数据来体现的指标，以一定范围内线性变换的数据反映自然界或社会的状态。除增加财务指标外，要求单位在填写公益服务质量和总量等方面，都尽可能以量化指标进行公益服务描述。

5. 考虑事业单位分类改革，引入两套新表格

这两套表格改革方案分别适用于“行政类和公益一类”、“公益二类和从事生产经营活动类”。这两套表格的差别在于公益服务投入指标上。长远地看，这两套表格为事业单位分类改革完成以后实施分类报告打下基础。同时，在公益服务总量和质量的填写方面，设置了两种选择模式，以寻求公益服务总量和质量的量化性表述，最终让年度报告能够充分体现公益服务的质量和效率。