构建公益指标体系推动事业单位改革向纵深发展

● 浙江省事业单位登记管理局与温州市委编办联合课题组

事业单位的公益性涉及相关地域范围内的不确定的大多数人的福祉和利益，具有地域空间的广阔性，受益对象的多数性、不确定性以及内容上的广泛性等特点，因而较难有效衡量。从既有研究及实践来看，对事业单位公益性进行定性阐述的多，定量研究的少。有学者对事业单位公益性指标体系进行了分析、筛选，有学者对事业单位公益性进行了测度研究，但都不够系统、全面，也难以落地实施。因此，在新时代下全面深化事业单位改革，有效强化其公益属性，首要关键的一点就是要精准地认识、辨别和衡量事业单位的公益性，建立起一套以公益性为导向的事业单位公益指标体系。

一、构建事业单位公益指标体系的主要探索

1．在研究立意上，事业单位公益指标体系应与中央的精神要求高度契合。党的十九大强调，深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离，这是对当前和今后一个时期事业单位改革的总体要求。根据党和国家机构改革精神，结合事业单位登记管理工作，开展事业单位公益指标体系研究，是贯彻落实党的十九大精神、强化事业单位公益属性的重要举措。第一，构建事业单位公益指标体系，为建立以公益性为导向的考评机制提供理论依据，为事业单位公益性发展水平和发挥状况提供科学评价和衡量标准；第二，通过结果运用，可以将编制管理、财政投入、运营管理、成本控制等统筹和贯通起来，推动事业单位管理变革；第三，及时发现不足，可有效实施基于事业单位公益性的“补短板、强弱项、促提升”专项改革举措，助推事业单位高质量发展；第四，不断总结提升，为全国深化事业单位改革、强化公益属性提供标准。

2．在实施策略上，事业单位及其公益性是极其复杂而多元的，宜采取“分类推进、分步操作”的研究策略，分类构建事业单位公益指标体系。第一，从战略上看，“分类推进”。从公益性出发，根据事业单位在服务领域、服务对象、服务内容等方面的差异，将事业单位划分为医疗卫生类、文化类、教育类、科技类及其他类五大类。其中，其他类事业单位指的是除医疗卫生类、文化类、教育类、科技类事业单位以外的事业单位，主要有社会福利事业单位、城市公用事业单位、农林牧渔水事业单位等。医疗卫生类、文化类、教育类、科技类事业单位是我国事业单位的最重要的主体，公益属性较强，是政府履行社会公共服务职能的最主要承担者。相比之下，其他类事业单位领域分布较为庞杂、规模较小，因而划为一类予以研究。第二，从战术上看，“分步操作”。因事业单位各领域之间的差异，每一个分类事业单位公益指标体系的构建，都具有相对的独立性，都拥有一套独立的研究操作步骤和操作方法。因而，必须做到因类施策。

3．在操作原则上，事业单位公益指标体系应注重把握六方面内容。一是全面性。从各个维度出发全面选取评价指标，以综合反映各分类事业单位的公益水平。二是重要性。选取具有代表性、对各分类事业单位公益水平具有重大影响的指标。三是优先性。侧重于选取业务活动、财务数据、社会评价、社会效益等反映各分类事业单位公益状况的指标。四是可得性。能够量化反映各分类事业单位在核定的宗旨和业务范围内开展活动情况的有关统计数据。五是穷尽性。在提取公益指标体系初始指标集时，不预设任何立场，也不作任何价值判断，将所有能反映公益性的指标全部纳入，做到可纳尽纳。六是科学性。指标体系的构建尽可能确保科学性、合乎逻辑性，具体指标的遴选做到客观，并寻求“最大公约数”。

4．在理论框架上，事业单位公益指标体系应具有学理支撑。以成本—效益分析（Cost-benefit analysis，以下简称CBA）为理论依据，围绕事业单位公共物品生产流程及其公益实质，从公共物品的供给过程入手，构建基于事业单位公益性的CBA模型分析框架。该分析框架是由“公共投入→公共服务→公共效益”组成一个完整的事业单位公共物品生产链条闭环，体现了事业单位公益性的实现过程和主要内容，可有效、全面地反映事业单位公益性（见图1）。其中，“公共投入”为广义上的投入，包括政府、社会组织及个人的各种资源投入，对应CBA理论中“输入端”的“成本”。“公共服务”代表事业单位公共物品的生产组织全过程，对应CBA理论中“生产端”的“管理”，主要包含两方面的内容：组织生产高质量的公共品；实施精益管理，降低内部成本。“公共效益”主要指事业单位提供公共物品所产生的社会效益及其实际效果，对应CBA理论中“输出端”的“效益”。将CBA引入到事业单位公益性分析中，有助于事业单位更好地筹集资金、优化资源配置、科学合理调节资金，实现经济理性与社会理性的有机统一。从公共物品的生产过程来看，事业单位公益性与CBA理论高度契合。

5．在工具方法上，事业单位公益指标体系构建应注重运用数理分析。在指标体系的遴选上，采用德尔菲法（Delphi method）。编制函询问卷，面向浙江省的事业单位管理者、行政主管部门官员和相关专家学者等开展咨询。经过三轮反复函询、反馈、分析再函询之后，直至每一个专家不再改变意见或每一个指标重要程度离散较小时为止，根据统计结果，此时若干指标的重要性离散较小，出现较为稳定的一致性，则此若干指标即为最终要确定的事业单位公益指标体系。其中，医疗卫生类事业单位公益指标体系由3个一级指标、16个二级指标构成，见表1；文化类事业单位公益指标体系由3个一级指标、13个二级指标构成，见表2；教育类事业单位公益指标体系由3个一级指标、17个二级指标构成，见表3；科技类事业单位公益指标体系由3个一级指标、15个二级指标构成，见表4；其他类事业单位公益指标体系由3个一级指标、12个二级指标构成，见表5。

图1 事业单位公共物品供给过程

表1 医疗卫生类事业单位公益指标体系

表2 文化类事业单位公益指标体系

表3 教育类事业单位公益指标体系

表4 科技类事业单位公益指标体系

表5 其他类事业单位公益指标体系

二、构建事业单位公益指标体系的实践成效

事业单位公益指标体系研究完成以后，温州市在公立医院进行了小范围推广和运用，取得了初步成效。

1．优化指标体系。综合运用层次分析法（AHP）群决策法，基于Yaahp10.5数据库，经过模型搭建、数据输入、数据检查、权重计算等处理程序，以计算数据集结方式为各专家排序向量加权算术平均，得出各指标权重。按照标杆管理的要求，综合考虑国家、浙江省有关行业标准，结合温州市卫健委相关统计数据，分别确定各个指标的基准目标值。本着合理性优化的原则，通过与温州市卫健委有关领导、相关科室负责人、市级公立医院院长分别就温州公立医院公益指数的完善工作开展座谈、交流，并经过多次内部测试，最终对指标体系进行了优化、调整。完善、定型后的温州公立医院公益指数指标体系由5个一级指标、18个二级指标构成。

2．对外发布年度指数报告。2017年、2018年温州市委编办、温州市卫健委连续两年联合编制《温州市级公立医院公益指数年度发展报告》，并向社会公开发布。据测算，2016年、2017年温州市级公立医院公益性得分分别为87.24、92.35，2017年温州市级公立医院公益指数为105.9，较上年度提升5.9个百分点，表明温州市级公立医院公益性处于较高水平。从分项指数来看，温州市级公立医院在社会效益、医疗服务、服务流程指数上表现良好，但在经济效益、发展基础指数上仍存在改进和提升空间，见图2。

图2 2016年、2017年温州市级公立医院公益指数分项得分雷达图

3．报告结果得到了切实运用。报告特别指出，温州市级公立医院发展基础方面表现相对较差，高学历、高素质人才比例偏低成为医院未来发展的最大短板，建议进一步加大财政投入，改进财政投入方式，加大优秀医疗人才的培养、引进，为医院未来发展提供强有力的人才支撑，为公立医院回归和坚守公益性奠定坚实基础。对此，温州市卫健委立即着手制定“补短板、强弱项、促提升”专项改革举措，并纳入单位2017年度工作目标考核。从分项指数来看，2017年社会效益指数表现依然出色；经济效益指数相较2016年略有提升；医疗服务指数比2016年提升3.2个百分点，患者满意度依然维持在较高水平；服务流程指数表现卓越，得分率超过98%；发展基础指数进步最为显著，得分率较2016年提升19.2个百分点，见表6。据统计，2017年全市共引进培养医疗卫生高层次人才1191名。

表6 2016年、2017年温州市级公立医院公益指数评价结果

三、构建事业单位公益指标体系的推进构想

1．建议在省级层面成立事业单位公益指标体系建设工作领导小组，全面负责协调各方、统筹推进事业单位公益指标体系建设各项工作。

2．强化事业单位公益指标体系测试工作。经过一定时期的反复测试，根据测试结果及意见反馈，对指标体系进行优化、调整，形成更切合实际、更有操作性的指标体系。

3．建立健全事业单位公益指标体系评估结果年度发布和结果应用机制。定期编制事业单位公益指数年度发展报告，并面向社会公开发布；坚持以公益性为核心和导向，大力强化结果应用，推动指数报告在事业单位、主管部门、其他政府部门中的转化运用，切实将编制管理、财务管理、成本控制、费用控制、运行效率、信用体系建设等统筹起来，加快转变政府对公益类事业单位的管理思维，全面深化政府对公益类事业单位的管理变革。

4．推动事业单位管理变革，提高精细化管理水平。借助事业单位公益指标体系评估，及时发现不足与问题，有效制定并实施基于事业单位公益性的“补短板、强弱项、促提升”专项改革举措，助推事业单位高质量发展。

（课题组成员：魏刚、陈艳、杨兆飞、仇斌、连新良、钱勇、胡忠华、戴敏、周义邦、王健）