国家治理现代化的多维解读与推进*

夏志强 李天云

(四川大学公共管理学院，四川成都 610065)

党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理现代化”被正式提上日程，自此以后，学术界围绕着“国家治理现代化”展开了大量研究，取得了丰富的研究成果，但也存在部分争议。其中争议的一些焦点集中于三个方面:其一，治理理论和“治理”一词存在大量理论争议。早在20世纪90年代，就有学者指出了“治理”一词存在滥用的现象。［1］而治理理论作为从国外引入的理论本身就存在争议。田凯通过对国外治理理论进行系统梳理以后指出治理理论不是一个成熟的理论，在概念和论证逻辑上具有模糊性。基于对国家作用的不同理解，治理理论又分为“国家中心论”和“社会中心论”。［2］丁志刚通过对国内外关于治理的代表性观点进行整合和梳理也对治理的内涵进行了探讨，并指出了“国家治理”概念存在广义和狭义之分。［3］而俞可平最近的研究则指出，“治理”字面意义就是治国理政。［4］显然，治理理论和“治理”一词存在争议。其二，国家治理体系和治理能力现代化的地位。有的学者认为“国家治理现代化”是继20世纪“四个现代化”，即“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”之后的第五个“现代化”。［5］由于“四个现代化”属于器物层面，而“国家治理现代化”属于制度层面，“国家治理现代化”作为顶层设计具有十分重要的地位，第五个“现代化”的说法容易造成误导。因此，是否可以将“国家治理现代化”称为第五个“现代化”存在争议。其三，如何推进国家治理体系和治理能力现代化的问题。关于如何推进“国家治理现代化”，在学术探讨上是一个“仁者见仁，智者见智”的问题。回顾相关文献可见，俞可平、杨光斌、燕继荣、包心鉴、杨雪冬、齐卫平、刘尚希、周平、许耀桐、贾康、江必新、胡鞍钢、韩庆祥、欧阳康、范逢春等学者围绕国家治理、社会治理、乡村治理、基层治理、财政治理等已经展开了丰富的研究，为“国家治理现代化”提供了丰富的学理支撑。

关于“国家治理现代化”还存在一些争议。为了更好解读和推进“国家治理现代化”，我们必须寻求真实，用美国著名社会学家艾尔·巴比(Earl Babbie)的话来说就是“一个论点必须有逻辑(logical)和实证(empirical)两个方面的支持:必须言之成理，必须符合人们对世界的观察”［6］。本文在借鉴已有研究的基础上试图有所创新，从多个维度来解读和推进“国家治理现代化”，形成一个较为科学、全面的认识。

一、“国家治理现代化”的基石:内生性演化

“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”［7］习近平在党校“2·17讲话”中如是说。这一论断无疑指出了中国推进国家治理体系和治理能力现代化的基础，即治理之基:内生性演化。中国的国家治理体系是围绕着历史传承、文化传统、经济社会发展等不断“发展”“改进”“演化”着的，没有完成时，只有进行时。理解和推进“国家治理现代化”的基础是“内生性演化”。面对历史虚无主义、文化传统的衰落、经济社会发展的复杂化以及西方意识形态的输出和冲击，我们要坚持文化自信、道路自信、理论自信和制度自信。我们必须追溯中国国家治理的历史根基，明白中国的国家治理体系有其自身的成长路径、演进过程和发展动力，我们今天的国家治理体系是中国历史塑造的产物，这种历史之根深深扎于中国独特的民族性、独特的文化禀赋、独特的制度资源之中。由此可见，中国的国家治理体系以特定的历史传承和文化传统为治理的中轴线，在吸纳外部输入的变革动力的基础上，随着经济社会发展不断演化。

中国是四大文明古国之一，中国文明一直没有发生大的断裂而得以延续的原因就在于中国历史传承的独特路径和机制、中国文化传统的独立体系和自有逻辑，而这鲜明地体现和内嵌于“内生性演化”上，中国的漫长历史孕育了中国的特有的、值得骄傲的民族之根、文化之根、制度之根和思想之根。中国国家治理体系和治理能力现代化的道路选择和制度模式是历史演化的结果，建立在共享价值体系上的国家治理是有效治理的理念呼唤，在国家治理中的政策工具选择则要汲取历史中丰富的治国理政经验，正所谓“观今宜鉴古，无古不成今”。中国治理体系的内生性演化的鲜明特征就是吸纳性、包容性、改造性。中国历史上佛教的传入及其本土化、马克思列宁主义的中国化等无不体现出这种“为我所用”的内化现实和千古持存的延续能力。

改革开放四十年的历史又不断演化出中国特色社会主义道路、中国特色社会主义制度、中国特色社会主义理论三位一体的中国特色社会主义体系。在中国特色社会主义体系下国家治理体系是由“价值体系—制度体系—目标体系”构成的，其中中国特色社会主义核心价值体系是基础、制度体系是支撑、目标体系为追求，三者构成中国国家治理体系。中国国家治理体系如图1所示，其中目标体系就包含了中华民族的伟大复兴、中国国家的“仁者之梦”，中国特色社会主义目标体系鲜明地体现了中华民族五千年的文明底蕴。从晚清国破家亡，到新中国成立站起来、改革开放富起来、不断发展强起来，呼唤的是中华文明的再次辉煌、中华民族的再次屹立。国家治理体系和治理能力现代化是历史的产物，是中国历史传统内生演化的结果。

图1 中国国家治理体系架构图

正如俞可平所言:“推进国家治理体系和治理能力的现代化，是中国特色社会主义现代化建设和政治发展的必然要求。一方面，它是对……我国现代化建设成功经验的理论总结。另一方面，也是对我国在新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。”［8］十八大以来在中国共产党的治国理政实践中更是形成了习近平新时代中国特色社会主义思想，“习近平的“国家治理现代化”思想注重对马克思主义国家理论的运用，而我国优秀传统文化是其内生力量，同时又注重吸收人类先进文明”［9］，对于国家治理体系和治理能力现代化具有鲜明的指导意义。因此，要在“内生性演化”的基础上理解和推进国家治理现代化。

二、“国家治理现代化”的关键:创造性转化

中国国家治理的内生性演化与创造性转化是一体两面的，内生性演化的过程伴随着创造性转化，创造性转化则是持续推进内生性演化的必然结果。中国国家治理体系是在历史、文化、地理、特定的社会结构和国际环境压力等影响因素综合作用的基础上形成的。［10］如何将传统的民族资源、制度资源、文化资源和思想资源创造性转化成今天中国的国家治理资源和有机构成要素、如何处理好国家治理体系与转型时期社会结构的互动关系、如何将国际环境压力的挑战变为治理变革和治理创新的动力是国家治理现代化中的重要问题。由此，“国家治理现代化”的关键环节是治理主体如何合理利用治理手段实现治理要素优化配置，也就是在国家治理的内生性演化过程中如何实现治理资源的创造性转化，包括“国家治理的科学化、法治化、民主化和文明化”［11］。

国家治理体系从传统向现代转型的过程就是一个对历史传统和外来因素进行创造性转化的过程。就传统因素而言，中国传统文化包含了治国经验、民本思想、政道思维、和而不同、选贤举能等一系列优秀文化，不断继承、不断学习，创造性转化、创造性发展是“国家治理现代化”的内在要求。对于国家治理中变与不变的问题进行比较研究，诸如央地关系、军政关系、内政外交、政治集团、层级治理、社会结构等具有延续性的治理难题，以史为鉴、结合实际就可以更加高效地推进国家治理体系和治理能力现代化。就国外因素而言，中国近现代发展的过程受到了苏联因素和西方因素的影响。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体在革命和国家建设中包容性地吸收和创造性地转化了民主集中制、马列主义、代议民主等思想文化和制度资源文化。图2为国家治理的创造性转化系统模型。在国家治理的创造性转化系统模型中，输入为“中国历史传统和世界文明”，经选择性地吸收和采纳实用、适用的优秀内容以后，国家治理的多元主体结合实践、实际需要选择性运用，并将其纳入中国国家治理的价值体系、制度体系和目标体系中，成为中国特色社会主义“道路、制度和理论体系”的重要组成部分，实现创造性转化。

图2 国家治理的创造性转化系统模型

实现创造性转化要结合时代主题下“国家治理现代化”的制度内涵、任务内涵和目标内涵。［12］而推进“国家治理现代化”就是要实现制度、任务和目标的创造性转化和发展。完善和发展中国特色社会主义制度是推进国家治理体系和治理能力的基础，推进国家治理体系和治理能力现代化则是完善和发展中国特色社会主义制度的旨归。国家治理体系和治理能力现代化是在全面深化改革的背景下提出的，国家治理面临复杂性、多样性、突发性、不确定性的挑战，社会治理、生态治理、全球治理、腐败治理、城乡治理等一系列治理的时代难题构成了时代的任务内涵。而中国“国家治理现代化”的目标则直指两个一百年奋斗目标和伟大复兴的中国梦。

三、推进治理改革，实现制度现代化

国家治理体系和治理能力现代化的实质是制度现代化和人的现代化。要实现制度现代化，就要不断推进治理改革。可以说四十年的改革开放史就是一部四十年的治理改革史、治理变革史，一部不断实现制度现代化的历史。正如俞可平指出的:“从中央与地方的关系、国家与社会的关系、政府与市场的关系，以及依法治国、公共服务、公民参与、民主决策、社会治理、政府问责、政治透明、基层自治等角度来看，改革开放后中国的政治生活发生了重大变革。可以说，中国改革开放获得巨大成功的根本原因之一，便是中国成功地进行了以治理改革为主体内容的政治改革。”围绕着“党的建设、基层民主、协商民主、政治监督、行政改革、公共政策、公共服务和社会治理”等进行的治理改革，形成了中国特色的国家治理模式，其主要特征为党导治理、条块结合、强调稳定、重视协商、增量改革等。

回顾改革开放四十年的历史可见，以治理改革为主体内容的政治改革一方面保持了政治稳定和社会和谐，一方面增强了社会活力和经济发展。相对于休克疗法，这种治理改革显示的是一种制度现代化特殊模式。包心鉴指出“‘国家治理现代化’的实质是制度现代化，制度现代化是一个在深化改革中不断完善和逐步定型的过程”，制度现代化要以人民为中心，结合法治现代化。［13］国家治理体系其本身就是一套制度体系，“国家治理现代化”的过程就是制度现代化的过程，而其目标状态在于实现“善治”。俞可平认为国家治理体系和治理能力现代化至少有五个衡量标准:一是公共权力运行的规范化和制度化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是协调。善治则包含合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正十个要素。制度强大的塑造能力已经为历史和无数事实所证明，制度在国家发展中具有根本性作用。没有制度现代化就无法实现治理过程的秩序化、治理能力的高效率和政治生态的净化。可见在国家全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的背景下，制度现代化起到了十分重要的作用。能否实现制度现代化意味着发展成就能否保存、发展动力能否持续、发展目标是否可预期的重大问题。将中国特色社会主义建设中好的实践、经验进行总结、归纳实现制度化推广是对“摸着石头过河”的发展和超越。与此同时，进行全方位的顶层设计，推进经济治理改革、政治治理改革、社会治理改革、文化治理改革、生态治理改革、政党治理改革，“坚决破除各方面的体制机制弊端”，推动国家治理体系转型。国家治理体系转型就是以治理变革为主要内容，通过制度现代化和人的现代化，实现从传统的价值体系、道路选择、制度模式和政策工具转向现代化的价值体系、道路选择、制度模式和政策工具，最终实现传统国家治理体系向现代国家治理体系转型。(见图3)因此，要实现善治需要不断推进治理变革，建立一个官民共治的法治政府、责任政府、有为的有限政府、廉洁高效的政府，完善和发展中国特色社会主义制度，实现制度现代化以推进国家治理体系和国家治理能力现代化。

图3 国家治理体系转型过程

四、推进治理民主，实现参与多元化

笔者认为“国家治理现代化”可以理解为:以国家为权力体系中的权威主体在合理界定和划分权力边界的基础上，在一个相对平衡稳定的治理结构中，运用多种多样的治理手段或方式，以法治为底色，以民主为基准，在内生性演化和创造性转化的过程中实现多元交互共治，不断推进制度现代化、参与多元化、治理普及化和实践本土化的过程。“谁来治理、如何治理、治理什么”等“国家治理现代化”的核心问题的出题人、答卷人和评阅人都必须是人民。因此必须以民主为基准，国家治理必然要求民主治理，必然主张治理民主。“民主既是一种国家形态，又是一种国家形式，从根本意义上说民主就是国家治理。”正如韩庆祥教授指出的，中国式现代化的第二个阶段就是强调公平正义和治理现代化，其中鲜明的特点就是:“由权威体制走向党领导下的制度治理尤其是法治治理，由政府管制走向党委领导下的政府‘政’治、社会‘自’治、公民‘能’治的协同治理”［14］，可见在这一阶段民主治理和法治治理的重要性，而要实现民主治理和法治治理，治理民主作为对西方自由民主的一种尝试性超越显然十分重要。治理民主是治理理论与中国人民民主理论结合于中国治理场域的理论产物，治理理论强调谁来治理、治理什么、如何治理，而人民民主理论认为人民是出卷人和答卷人，同时还是阅卷人。治理民主模式如图4所示。

图4 作为一种尝试性的“治理民主”图析

正如杨光斌教授指出的，西方自由民主是一种强调社会和个人权利的社会中心论，忽视了国家与社会的互动，因此需要将国家内嵌于政体理论，发展一种在理论逻辑和实践生活维度上更合正义原则、超越自由民主的治理民主。［15］何显明结合治理理论，对治理民主进行了深入的阐释，指出治理理论的包容性突破了代议制民主体制的局限性，可以实现程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的融合，同时有益于吸收参与式民主、协商民主的优势。［16］民主与效率是善治的必要条件。治理民主作为治理理论与中国民主实践的创新结合，在国家治理场域中或将解决民主与效率的问题，即在多元共治的过程中又达到一个高效率的治理。不断推进治理民主，才能实现参与的多元化，尤其表现为治理主体的多元共治。高小平认为要坚持党和政府的领导与多元主体参与公共事务管理的统一，“充分发挥市场主体在经济生活中的作用，充分发挥社会主体在社会生活中的作用，充分发挥人民群众在国家事务管理与决策中的作用”［17］。而治理民主是多元共治实现的基本途径，可以说没有治理民主就不可能实现民主治理，就不可能实现人民当家作主，就不能体现以人民为中心的“国家治理现代化”特征。没有治理民主就没有民主治理，没有民主治理就没有“国家治理现代化”。

五、推进治理覆盖，实现治理普及化

在我国的国家治理过程中由于政府、市场、社会的权利划分界线不清晰，往往存在政府缺位、错位、越位的情况。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”就要不断修正国家治理中治理主体间缺位、错位、越位的情况，真正做到协同治理。而其中治理缺位的情况尤其明显，因此要推进治理覆盖，实现治理普及化。以乡镇治理为例，在干部下乡、教育下乡、资本下乡、资源下乡、项目下乡等各种下乡政策失灵的大背景下，夏志强指出“在乡镇治理中，各种‘下乡’举措失灵导致乡镇‘缺治’的问题说明推动‘治理下乡’是必要的”［18］。除了乡镇治理的“缺治”外，还存在各种各样的“缺治”问题。

21世纪上半段最为鲜明的特征之一就是碎片化。新公共管理在科层治理的基础上引入竞争性治理，使得原本就部门化、分散化的治理进一步发展为专门化、专业化，因此新公共管理运动下的碎片化问题更加突出。因此，整体性治理、合作治理、网络化治理、协调治理等各种治理的理论纷纷登上学术舞台，反映出一个鲜明的趋势——打破治理困境，弥合治理缝隙，推进治理覆盖，实现治理普及。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须顺应治理的这一发展趋势，把握社会发展规律。

近年来国际上出现了逆全球化的浪潮、民粹化问题突出、恐怖主义蔓延，国内突出事件频发、金融风险加大、房地产泡沫化威胁加大、环境污染、腐败顽疾、城乡二元割裂等等一系列的问题无不要求我们在比如绿色治理、城乡治理、腐败治理、风险治理、国际治理或全球治理、应急管理等领域推进治理覆盖，填补治理真空，实现治理普及。国家治理现代化，必然要求把握治理视域的全面性，必然要求实现治理普及化。

六、推进治理创新，实现治理本土化

国家治理是指包括政府治理、社会治理、企业治理和公民自治在内的协同共治、多元共治。笔者认为“国家治理现代化”的过程就是不断进行治理创新的过程、治理本土化的过程。新中国发展的历史就是一个围绕着“政府—市场—社会”三者不断进行权利边界划分的过程。在20世纪末期以来，围绕着计划经济、华盛顿共识、历史终结论等的探讨争鸣就是一种表现。中国“国家治理现代化”要求进行治理创新，国家治理创新要在中国特色社会主义“道路—制度—理论体系”三位一体的基础上，以“善治”为基准，兼顾工具性和价值性，建立一个强起来的国家治理框架——“强政府—强市场—强社会”。要建立一个强的治理，就要求我们树立逆向思维，先找到薄弱环节，也就是治理创新的困境所在。

推进治理创新首要的是认清治理创新的困境。政府治理创新、社会治理创新、企业治理创新和公民治理创新等各个方面、各个领域都存在着各种各样的创新困境和制约瓶颈，或是历史遗留的、或是技术发展带来的，原因不尽相同，但是困境处处存在。可以说，治理出现的过程就是打破治理困境的过程。以地方政府社会治理创新为例，学者指出处于国家给定的社会治理总体布局下的地方政府社会治理创新的行动逻辑呈现出一种“总体—支配型"管控特征。公共服务效能低下、刚性稳定思维、条块关系矛盾是造成当前我国地方政府社会治理创新行动困境的主要因素。［19］随着网络信息技术的发展，网络时代下政府治理如何创新面临着诸多技术变量和制约因素。通过对湖南省55个县级政府网络平台的研究，龙双喜指出“我国县级政府网络平台建设存在的三个方面的问题，即网络平台的功能定位、分类与民意关注的公共事项存在差距，功能分类的形式化现象大量存在;网络平台与公民网上问政的互动环节存在着信息共享机制缺失或运转不畅的弊端;政府网络平台中的信息反馈、监督评价机制的不健全”［20］。治理困境多种多样，识破治理困境、打破治理困境是治理创新的本质要求。

“国家治理现代化”的过程就是国家治理创新的过程，现代化必然要求创新。高小平指出要实现“国家治理现代化”要做到四个统一、三个结合，即党政领导与多元参与、法治与德治、管理与服务、常态与非常态管理四个统一，解放思想、解放和发展生产力、解放和增强社会活力相结合，摸着石头过河与顶层设计相结合，市场机制、行政机制和社会机制相结合。回顾治理改革和治理创新的历史，俞可平指出中华人民共和国六十年政治发展呈现出“从革命到改革，从斗争到和谐，从专政到民主，从人治到法治，从集权到分权，从国家到社会”的变迁趋势。［21］因此进行国家治理创新要求结合时代要求，把握国家治理规律，树立正确的价值理念，明确各自的角色定位，清晰划分各自权限，优化治理环境，坚持不断推进政府治理创新、社会治理创新、企业治理创新和公民治理创新，充分发挥行政机制和市场机制的治理作用，同时不断提高社会自治能力、公民责任意识。

关于“国家治理现代化”的研究中存在三个大的争议。一，治理理论和“治理”一词存在争议。二，国家治理体系和治理现代化的地位存在争论。三，如何推进国家治理体系和治理能力现代化“仁者见仁、智者见智”。关于前两个问题，本文认为治理理论和“治理”一词很大程度上已经中国化了，对于意识形态的提防有其合理性，但是在国家治理体系和治理能力现代化的语境中，“治理”一词和治理理论可以明晰化。而相对于关注于器物层面的前“四个现代化”而言“国家治理现代化”更加关注制度层面，“国家治理现代化”是制度现代化和人的现代化。理解“国家治理现代化”需要牢牢把握“内生性演化”这一基石。

“国家治理现代化”是一项复杂的社会系统工程，关于如何推进“国家治理现代化”，本文认为:第一，“国家治理现代化”是内生性演化的结果，只有进行时没有完成时，推进“国家治理现代化”的关键在于对历史传统和世界文明的创造性转化;第二，实现“国家治理现代化”要求不断推进治理改革，实现制度现代化，实现从传统国家治理体系向现代国家治理体系的转型;第三，始终推进治理民主，用治理民主来兼容治理理论的理论优势和中国民主的实践优势，真正实现参与多元化;第四，坚持推进治理覆盖，扩大治理视域，实现治理普及化;第五，致力推进治理创新，认清并打破治理困境，扎根中国国家治理场域，实现治理实践的本土化。