重大监督事项案件化办理程序研究

孟国祥

摘 要：重大监督事项案件化办理是检察机关在履行刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等职责过程中，发现行政执法机关和司法机关有重大违法情形时，依法收集相关证据、做出决定并公开宣告的工作模式，可以解决法律监督的弱化、随意化、表象化问题。《焦作市检察机关刑事重大监督事项案件化办理规定（试行）》施行近一年来，取得了良好效果，但仍存在法律支撑不足等问题，可以从细化规则、注重教育、完善机制、智能助力、科学考核、加强监督等六个方面进一步完善法律监督事项案件化办理程序。

关键词：法律监督 案件化 侦查监督 调查核实权

长期以来，检察机关对司法活动的监督存在弱化、随意化、表象化的问题。2016年9月1日，最高人民检察院发布《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，提出侦查监督工作“探索实行重大监督事项案件化，加大监督力度，提升监督实效”。2017年11月，河南省焦作市人民检察院制定了《焦作市检察机关刑事重大监督事项案件化办理规定（试行）》（以下简称《办理规定》），开始在全市检察机关推行重大监督事项案件化办理工作，探索解决“三化”问题。本文通过深入分析检察机关对司法活动监督“三化”问题的具体表现，在总结《办理规定》试行经验的基础上，提出合理化建议，以期对构建我国重大监督事项案件化办理程序有所裨益。

一、重大监督事项案件化办理的概念

（一）“案件化办理”的理解

案件化办理就是用办理案件的方式来承办和处理重大监督事项，有学者将之归纳为“四化”，即“办理过程的案卷化”“调查结果的证据化”“办理流程的程序化”“决定宣告的仪式化”。[1]“办理过程的案卷化”和“调查结果的证据化”是一个过程的两个方面，案卷是证据的集合，证据是案卷的核心。因此，我们认为，案件化办理就是“调查结果的证据化”“办理流程的程序化”以及“决定宣告的仪式化”，“办理过程的案卷化”是对上述“三化”的总结，并不单独构成案件化办理的一个要素。

（二）重大監督事项的含义

法律监督事项涉及众多领域、众多类型、众多情形，如果将全部监督事项都实行案件化办理，既无必要也不可行，因此科学界定重大监督事项的范围十分必要。一种观点认为，重大监督事项主要体现在影响重大，例如经电视、报纸等新闻媒体曝光，社会影响大的重大案件或事件等。[2]另一种观点认为，重大监督事项主要体现在重大违法情形，只有出现严重违法情形才是需要案件化办理的重大监督事项，对于情节轻微的违法情形可以采用口头纠正的方式用“办事化”模式进行纠正。[3]我们赞同第二种观点，认为重大监督事项是指人民检察院在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼、执行监督等法律事项和司法办案过程中发现的重大违法行为。

综上所述，重大监督事项案件化办理是指检察机关在履行法律监督职责中，发现被监督对象有重大违法情形时，依法收集相关证据、做出决定并公开宣告的工作模式。

二、构建重大监督事项案件化办理程序的必要性

（一）监督弱化问题突出

检察机关作为国家的法律监督机关，对诉讼活动和执行活动实施监督是宪法赋予的独特职责。实践中，由于监督定位不清晰，监督程序与诉讼程序交织混同等原因，“重办案、轻监督”现象普遍存在。不少检察人员认为自己的主业就是办理审查逮捕、审查起诉的案件，而法律监督是附属于诉讼程序之外可有可无的“副业”。工作停留在表面，监督没有权威性，存在不敢监督、不善监督等问题。特别是员额制改革以来，由于监督工作难以计入工作量、工作业绩不易显现等，监督工作弱化趋势更加明显。

（二）监督随意化问题突出

有力的法律监督需要以规范化的程序为依托，但现行法律、司法解释并未明确规定检察机关对重大监督事项办理的具体流程和方式，监督工作并没有从流程上统一规范，未设置立案程序、立案标准，没有结案标准，容易导致监督的随意性。具体表现为：一是无序监督。由于没有明确立案程序，监督案件没有案号，没有进行统一管理，导致监督混乱，重复监督与监督缺位并存。一方面，检察人员存在不愿监督、不敢监督，不善监督等问题，以“制约”取代“监督”，以口头监督代替书面监督。另一方面，受功利主义驱动而滥用监督，盲目追求监督数量、滥用监督权，导致适用范围过于宽泛，出现追求数量不讲质量等问题，影响了检察机关法律监督活动的严肃性。二是选择性监督。一方面监督范围不明确，监督程序无要求，一些检察官在发现问题后，未经过汇报和领导审核，就自行拟制文书，随意监督，且没有卷宗、证据材料，仅有一纸文书，事后缺乏可追溯性。另一方面，缺乏监督标准，监督方式的选择随意性大，既存在“小题大做”，随意将口头纠正升格为制发书面纠正；也存在“大事化小、小事化了”的现象，比如对于一些查证属实的违法行为，应当制发纠正违法通知书，但检察官碍于情面，以检察建议或者联席会议的方式内部消化，不了了之。

（三）监督表象化问题突出

法律监督的目的是为了及时发现并纠正违法问题，只有保证监督的实效性才能树立法律监督的权威及公信力。当前实践中，存在法律监督浮于表象，缺乏刚性，监督实效不强等问题。一是重文书制发，轻督促整改。实践中常常形成文书对文书，被监督部门对监督情况整改落实情况不重视，满足于书面“收到回复”。监督文书下单后，更是跟踪督促措施乏力，没有对监督后的纠正效果进行考察，对于不重视、不落实监督的，缺少后续督促。仅限于电话沟通督促，效果不明显，没有开展公开宣告、约谈、上门考察或者向上级反映等方式督促被监督单位及时整改。二是重监督数量，轻监督质效。由于监督工作缺乏科学考核，缺乏深入调查，习惯于坐堂办案，导致监督工作“多数量，少质量”，发现问题浮于表面，监督措施要求没有针对性。部分对监督问题泛泛而谈，形式主义严重，指出问题原因时通用 “规章制度不健全”“法律意识淡薄”等套话，纠正建议则多用“加强思想教育”“建章立制”“强化管理”等套话空话一笔带过。三是重个案监督，轻类案深挖。因限于诉讼程序阶段限制，法律监督工作常属于在个案中发现的个性问题，多为一案一监督的形式，缺少对类型化、典型问题的归纳分析研究，导致监督未能发现深层问题，影响监督效果。

三、构建重大监督事项案件化办理程序的可行性

首先应明确《办理规定》要达到的价值目标，将这些价值目标嵌入程序设计之中，进而在司法实践中予以规范化操作，最终实现案件化办理的效果。

（一）《办案规定》的价值目标

一是规范监督。重大法律监督事项案件化通过将监督案件全面纳入统一业务系统管理，实现法律监督工作从线索受理、立案、调查核实、审查决定、监督纠正、质量评价到立卷归档，各个环节都在网上操作、全程留痕，能够确保每一项法律监督工作从程序启动到案结事了，均有明确、规范的流程标准。通过建立独立正当、完备的操作程序，进一步提升检察监督工作的精细化水平，推动检察监督职能与诉讼职能齐头并进、协调发展。

二是增强实效。重大法律监督事项案件化要按照案件化的要求突出证据规则，通过程序严格的立案条件、清晰的取证规则、明确的认定标准以及规范的处置意见，实现监督全程留痕，提高检察监督品质。同时，“案件化”强调将检察机关对于法律监督活动的知情权、调查权落到实处，通过对违法行为开展正式规范的调查，调取查阅相关证据材料，听取侦查机关意见，询问有关当事人、证人、见证人，走访知情人，以实现法律监督的准确性及权威性，提高监督实效。

三是树立公信。通过构建明确的办案程序和统一的监督标准，能够克服和防止法律监督的随意性和差异性，使法律监督更加有效地实现其目的，赢得公众包括司法、行政等方方面面对法律监督的认同和尊重。特别是对于当事人提出的有关监督诉求，将监督事项纳入案件办理的轨道，从程序上对当事人以及社会有关方面作出回应，甚至通过公开审查违法行为、公开核实证据事实或者公开宣告监督决定，切实提升法律监督的严肃性和权威性，增强检察机关的司法公信力。

四是强化责任。重大法律监督事项案件化的办理能够使检察官牢固树立监督也是办案的理念，对检察官的业绩评价有据可依。同时，通过明确检察官的权力清单、监督职责，将监督业务纳入检察官绩效评价体系，建立监督业务核心指标，科学认定监督责任，充分调动检察官履行监督职责的主动性、积极性，增强监督意识，提高监督品质，强化检察机关法律监督主责主业。

（二）《办理规定》的程序设计

在制度设计上，《办理规定》既立足于当前又着眼于未来，既对实践中存在的监督弱化、随意化、表象化问题作出回应，具有较强的可操作性，也要体现一定的前瞻性，与司法体制改革相适应。因此，应做到监督范围明确、监督程序适当、监督责任明晰、内部形成合力。

一是监督范围力求明确。《办理规定》首先明确了适用范围，仅限于检察机关侦查监督部门对在审查逮捕、立案监督、侦查活动监督、“两法衔接”等执法办案活动中发现的线索进行监督时要实行案件化办理，包括刑事立案监督事项和侦查活动监督事项，尚未延伸至其他检察监督领域。其次明确了监督线索的来源。包括侦查监督部门自行发现，或者控告申诉、公诉、未成年人检察、刑事执行检察等部门在工作中发现的线索；当事人或其近亲属向人民检察院控告、申诉；人大代表、政协委员等向检察机关反映；领导批示或上级交办、督办；行政执法机关反映；媒体报道等多种途径。

二是监督程序力求适当。整个办理流程可分为侦查监督事项线索受理、调查核实、审查决定、实施监督、跟踪反馈、复议复核和结案归档等七大程序，并明确调查核实工作要全面、客观、公正、依法，列举了讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人等七类调查核实措施。

三是在监督责任力求明晰。《办理规定》严格落实司法体制改革要求，在办理刑事重大监督事项时，参照《河南省检察机关检察官权力清单（试行）》的规定，由检察官负责办理，检察官、检察长或检察委员会决定。同时，在试点初期，为确保案件质量，市院全程把控工作进展。对拟启动立案监督和纠正漏捕的案件实行检察官承办、检察长审核、上级院审核批准的两级审批制度。

四是内部关系力求和谐。《办理规定》明确由侦监部门负责办理刑事重大监督事项，控申检察等部门发现或接受线索的，应当在7日内将相关材料移送侦监部门。侦监部门应当及时将处理结果通知控申部門，由其按要求将处理理由和根据告知相关单位或人员，必要时配合控申部门做好释法说理工作。

（三）《办理规定》的试行效果

《办案规定》实施以来，焦作市两级院共通过“刑事重大监督事项案件化办理”机制办理监督案件116件135人，其中监督立案17件29人，监督撤案41件43人，追加逮捕58件99人，促使焦作市刑事侦查监督工作实现了三个方面的转变。

1.部门联动，上下齐动，由“碎片化监督”变“一体化监督”。检察机关内设业务部门各自为政、监督合力内耗严重等问题一直困扰着检察监督工作的发展。自案件化办理模式运行以来，两级院善打“组合拳”，内挖潜力、外借助力，突出表现在：一是线索利用率提升。通过定期召开线索分析会，建立侦监、公诉、控申、刑检、民行线索双向移送制度，实现资源共享。今年以来，侦监部门共收到控申等部门移交监督线索26件，监督立案2件，监督撤案1件，侦监部门向民行部门移交公益诉讼等线索2件，成功提起公益诉讼1件。二是类案监督活动开展多。市院充分发挥组织、协调作用，及时通过个案监督推动类案监督。今年由市院牵头，连续开展了“涉枪类”案件监督、刑拘后未报捕案件监督等多项活动，使监督工作以点带面，全盘激活。

2.把好监督入口关，变“随意监督”为“规范监督”。在监督过程中，不断强化“监督也是办案”的工作理念，以“监督必要性”审查为重点，以监督案件文书质量为辅助，统一监督尺度，确保监督效果，树立监督权威。市院严把审核关，多次举行监督案件质量评查，以案促改，仅2018年6月份以来，市院不同意启动监督程序的比例达40%，一定程度上挤压了不规范监督的生存空间，扭转了基层院“先监督再说”的错误观念，也确保了监督质量不断上升，如追加逮捕重刑判决率由2016年的18.2%上升至2018年的51%，监督工作更趋科学合理规范。

3.重调查核实、跟踪问效，促“表象监督”成“实质监督”。以往监督多限于现有材料中所反映的问题，没有深入探究背后缘由，使得监督“表面化”、无关痛痒，且监督文书一发了事，监督周期长，成效显现慢。为解决深层问题，在案件化办理运行过程中，市院一方面以实地调查为主，书面调查为辅，强调调查的必要性，强化证据的证明力，确保监督结论有更多的事实认定和法律论证作支撑，增强监督的刚性，有效防止“长期挂案”，监督办案周期明显缩短，监督实效逐步增强。以追加逮捕为例，2018年当年追捕当年到案比例达63.6%，当年追捕当年判决率也由2017年的30%提升到39.3%。检察建议回复率由2017年的72.7%上升至88%，纠正违法通知书的回复率由2017年的70%上升至90%。

四、完善重大监督事项案件化办理程序的建议

（一）细化规则，明确监督范围、手段和方式

1.明确监督范围。根据监督范围不同可进行分类管理，详细归纳整合刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼监督、管理监督类监督等七大监督领域内存在的诉讼违法情形，梳理其中重大违法情形，明确相应的监督标准，同时列明不同违法情形下的监督方式，提高监督的准确性及科学性。

2.明确调查核实权行使规则。《人民检察院组织法》已经明确检察机关有调查核实权，有关单位应当予以配合。但该规定较为原则，需明确调查核实权的适用范围、调查核实手段、调查核实的审批流程、调查核实办案期限、调查核实取得证据的效力及认定等。

3.明确惩戒建议权。对违法但未构成犯罪的行为，发送监督意见要求整改时，被监督单位或个人不予以整改或纠正的，检察机关应具有向其所在单位、上级部门或同级人大提出对该单位或责任人进行违规审查的建议权力。审查后，对涉及违法的单位或个人，检察机关应具有向相关部门提请对相关负责人进行惩处的权力，有助于增强监督刚性，把监督落到实处。

（二）注重教育，提升监督能力水平

1.理性认识重大监督案件化办理。通过开展培训、调研、座谈会等活动，增强检察官对重大监督事项案件化的性质、地位和作用的认识，提升监督意识和监督能力建设，树立依法、准确、及时、有效监督的理念，减少因观念上的模糊而影响实际操作效果的现象。

2.强化员额检察官监督能力建设。通过业务培训、经验交流、典型案例分析、制作工作手册等多种方式，强化检察官监督水平，提高线索发现能力、调查核实能力和审查纠正能力。

（三）完善机制，建立配套工作制度

1.建立线索分类评估机制。通过建立线索分类评估、分级处理机制，成立线索评估小组，强化分析研判工作，根据违法内容复杂程度，将重大监督事项按照个案监督案件和类案监督案件进行分级处理。依据线索类型的不同，区分办案程序，确定办案重点，分配办案力量，配备设备保障，提升监督水平。

2.完善调查核实机制。建立调查核实一体化机制，参考以往检察侦查程序，发挥检察机关自侦工作上下一体的特点，通过检察系统内部纵向、横向调动资源，形成合力，对于重点监督案件，可发挥上下级检察监督合力。

3.完善监督纠正机制。实行事前-事中-事后的动态监督制约制度，事前与被监督单位就监督事项进行沟通，监督后及时跟踪督促，对不回复整改的，可与上级检察机关配合采取督办、提办、联合办理方式，向被监督部门上级机关通报；通过定期以调研报告、情况反映等形式向党委、人大等汇报检察建议工作的开展情况。同时，运用好媒体平台，对于法律监督典型案例通过报刊，网络、等媒体予以宣传报道，扩大监督效果。

（四）智能助力，以大数据服务法律监督

1.完善办案系统平台。增设重大监督事项案件化办理办案模块，将监督案件的线索受理、审查、立案、调查核实、决定、宣告、跟踪反馈、归档等工作流程全部纳入统一的办案系统，提升线索流转效率，实现对监督案件办案工作的全面、动态、实时监控。

2.加快法律监督线索库等辅助系统建设。将证据合法性、程序合法性审查标准嵌入办案软件，探索自动化、智能化的证据摘录，智能生成监督案件文书，同时可实现对同时期、同类型案件汇总、预警、研判，有效服务、支撑检察监督职能发挥，提升类案监督水平。

3.建立信息共享平台建设。加快推进“两法衔接”信息共享平台建设，推进与执法司法机关办案网络互联互通，推动将行政机关移送涉嫌犯罪案件情况纳入政府和有关部门的综合考核评价体系。建设公安机关、检察机关刑事案件信息共享平台建设，实现检察机关对刑事案件立案、强制措施、强制性侦查措施等关键信息的共享，解决监督发现线索难的问题。

（五）科学考核，激发监督创新动能

1.确立全面考核原则。考核提高各部门对于检察监督工作的重视度，将法律监督工作纳入检察官办案体系，提升检察监督案件办理的业绩比重，避免将检察监督作为工作中可有可无的“副业”。在考核中，注重各业务部门工作职能的差异，设立不同的考核标准，既体现检察监督工作的必要性，又防止“一刀切”。

2.建立以实效性为标准的考核体系，摒弃以数量为标准的考核机制。确定以监督案件质量、被建议单位采纳程度、整改后效果、社会评价等为依据的全面评价标准。考核应着眼于办案程序的规范化，调查结果的证据化，办案责任建议整改的效果是否明显，社会效果是否突出等，力争以综合性的指标，全面、立体考核法律监督的工作质量和社会效果。同时引入社会公众参与评价机制，主要包括受到监督單位的回函，被监督单位制定相应的整改文件，案件的经验做法或办案效果得到上级领导批示、表扬或采用，办案效果受到媒体正面评价、当事人、辩护律师肯定等等。通过办案质量的评价体系对检察人员进行考核，从而提升此类案件办理的效果。

3.建立多方位立体的激励政策。高质量监督案件的办理，需要敏锐的洞察力，深入调研、科学分析，耗费时间和精力大，为激发工作热情，需建立必要的奖励制度。一是组织开展“十佳检察监督案件”“优秀检察监督能手”等活动进行表彰与鼓励。二是建立重大监督事项案件化办理定期通报制度，针对重大监督事项案件化办理定期进行排名并通报，使该项工作的开展常态化。三是将重大监督事项案件化办理工作纳入部门领导和检察官个人业绩的考核内容。对此单独进行考核评定，对该项工作成绩突出的单位和个人，要予以表彰和奖励。

（六）加强监督，防止权力滥用

1.建立内部通报沟通机制。要加强对重大监督事项案件化办理工作进行综合管理，建立内部情况通报制度，定期对监督办案情况、案件进展、监督落实情况进行通报，同时定期对案件进行分析，通过书面报告、听取汇报等方式，推进落实，跟踪问效。同时，建立内部信息共享机制，借助于统一应用业务系统，对于重大监督案件线索进行收集，按照监督类型进行线索移送，并将办结情况及时反馈。

2.健全上下级监督、沟通、协调机制。一是下级检察机关要将本单位法律监督案件报送上级机关备案。上级院要对重大监督案件化办理是否规范进行审查，发现监督不力、监督不当的，应当予以纠正。二是上级检察机关对存在的问题及时进行指导，要发挥案件管理部门的作用，及时掌握重大监督案件数据升降幅度等情况。

3.完善监督案件流程管理。发挥内部监督职能，强化对监督案件的办案期限、办案流程、文书制作等进行全程、动态、同步监督，对于发现司法不规范的问题，可以通过网上提醒、办案质量评查通报、录入检察人员司法档案等方式，予以通报。同时加强对重大监督事项卷宗化管理，明确此类案件卷宗文书归档的必要文书、材料顺序，细化制定具体卷宗归档要求，以实现对监督案件的全面科学管理。

注释：

[1] 万毅：《如何深入探索重大监督事项案件化办理》，载《人民检察》2017年第15期。

[2] 刘慧：《检察监督的内涵及体系化建设》，载《人民检察》2016年第23期。

[3] 於乾雄、马珣、黄露：《推进重大监督事项案件化若干思考》，载《中国检察官》2017年第7期。