论工商行政执法中的行政控制

徐鑫

摘 要：行政执法是一个相对开放性的动态过程，它具有很强的目的性，也体现了行政机关的法定性和裁量性特点。在复杂多变的执法过程中，由于自由裁量性因素的客观存在，需要对行政执法进行有效的行政控制以防止恣意行政行为的发生。有效控制手段的技术性、控制目标的法定性以及控制方式的相对封闭性等因素值得理论和实务的关注。通过对工商行政执法活动的考察，发现其存在内部审批、领导批示等非规范化的行政控制方式，基于此认为有必要对我国行政执法中的行政控制所体现的“法治”和“人治”色彩进行分析和研究。

关键词：行政执法 行政控制 功能评析

一、行政控制概念及其特征

行政控制是指行政领导者以行动计划为标准衡量实际工作，采取必要的措施纠正偏差，以确保决策目标实现的管理活动。控制是行政执行实施阶段的又一个重要环节，它与行政指挥互相联系、互为补充，二者都是执行计划的主要手段。其表现为在行政执法权的运行过程中对其活动进行组织、管理、指挥、协调、控制的过程。这一行政控制包括制度化的常规性控制，也包括非制度化的非常规性控制，其具有以下特点：一是专门性和技术性。行政执法中的行政控制应当通过专门性的内设机构和特别设立的程序，且运用相关行政技术进行操作和实施。从控制机构、控制节点、控制程序等方面均体现出行政执法过程中的控制手段具有一定的专门性。二是可预测性。行政执法的过程是一个实现法定目的的过程，因此具有某种程度上可预测性。行政控制的目标指向较为明确，并且通过具体的环节和步骤逐步实现。三是相对的封闭性。原则上行政控制应当是一个封闭过程，即它是一种行政主体内部的审查和监督机制，但在行政公开原则、行政听证原则的限制下，封闭的行政控制过程也呈现出开放性特点。行政控制的参与者不仅可以是行政内部相关人员，也可以适当引入行政机关外部人员。

二、工商行政执法中的行政控制考察

（一）行政规范化控制

1、案件承办人制度。案件承办人制度是指工商系统内部办案部门依法查办案件时，实行由一名主办人带领若干名协办人组成办案团队，其他执法人员予以辅助配合，共同完成办案工作的内部管理制度。该制度明确了案件主办人的选任、职责、考评、责任追究等事项，是行政执法内部审批制度的组成部分。案件程序一旦启动，案件即可分配给承办人员及其成员，其中案件承办人是由机关负责人指定的；最初的执法处理意见由该案的承办人拟定；该案件的承办人负责在执法过程中提出相关建议或意见；执法考核的效果也归于本案的承办人，当然也包括不利的后果。2、负责人审批制度。负责人审批制度是指办案机构、办案机关负责人对于采取某种行政执法之程序措施或实体处理的建议进行审核并予以批准或者不批准的行为。具言之，执法的意见或者处置措施等由承办人提出，由部门负责人进行审核，审核过后进入下一个内部审批环节。3、集体讨论决定制度。指对特定事项的行政执法及其处理，行政机关的负责人通过集体讨论决定。此项制度主要是承认承办人（个人）能力的局限性，体现科学民主决策的制度功能，同时还强调应当发挥集体智慧的优势，通过多数人的能力和知识互相弥补彼此的缺陷。在工商行政执法实践中，法律法规对其内部审批进行了规定。如行政处罚中设置了证据预先保存、依据调查结果作出处理决定、依据听证作出决定须经过审批等程序。如国务院的《无照经营查处取缔办法》中关于工商行政管理部门实施查封、扣押的期限延长 1、5 日需要经过审。二是關于查封、扣押行政强制措施的审批，后为行政强制法所吸纳。如《无照经营查处取缔办法》规定工商行政管理部门实施查封、扣押必须经主要负责人批准。

（二）行政非规范化控制

行政非规范化的控制主要是违反平等原则，对不同的行政执法事项进行选择性控制，同时这种控制方式也未在行政执法法定程序中作出制度性规定。在实践中，领导的“指示”、“批示”成为了控制行政执法的重要方式之一。具体表现如下：1、领导批示对行政工商执法的控制。由于行政体制的缘故，批示要么来源于单位内部，要么来源于单位外部。后者主要体现在上级领导机关对下级被领导机关的指示。领导的批示有可能是受到了外界的影响，如媒体新闻、权利人的申诉、信访等。如果领导批示介入工商行政执法，执法过程就同时受到领导批示和法律规定两个方面的控制。工商行政执法的启动、程序、内部审批、处理均有较为完善的法定规则，领导批示介入后，就要同时遵从批示件的处理方式。

三、行政执法中行政控制的功能评析

（一）积极功能

随着现代社会经济的发展，对行政执法的专业化需求日益增强，行政控制恰好满足了行政执法专业化的需求。为了规范行政执法，行政机关通过专业的内设机构和相关程序对执法活动进行监督。如立案、取证、建议、决定、告知等步骤都需要进行程序性审批。又如采取何种措施、处理结果和意见也需要经过严格的批准。除了专业的审批程序和决定程序，还必须具有专业的执法依据。如在工商行政执法中，由于市场行业的不同特性、市场商品的不同特点，因此工商行政机关对其的规制措施应当不尽相同，即对市场参与者是否遵守以及如何遵守这些规则进行引导和评价，需具有与规则相关的知识。因此，行政控制必须体现专业化的层次和需求。与此同时，行政控制还体现了控权的功能。

（二）消极功能

行政控制既有规范性一面，也有一定的人治色彩。行政控制规范化主要体现在其稳定性和可预测性上，其控制的方式、手段、节点、程序等均是事先设定好的，原则上不会发生改变。实际上，行政内部审批的过程也是负责人意志力的体现过程，执法人员根据案件情况提出程序性或实体性建议，之后的审批意见均由相应机构或机关的负责人签署“同意”或者“不同意”之类的意见。行政执法的启动、实施、决定等都体现了负责人的意志力作用，从而使行政执法披上了“人治”的外衣，法律运行的作用效果在某种程度上减弱了。非规范化的行政控制介入到工商行政执法过程中具有一定随意性，甚至恣意性。此外，行政控制还难以遏制行政违法。在行政执法中，单位负责人有可能“一权独大”，产生滥用职权的情形。虽然行政执法中也存在规范化的分权，但决策权始终掌握在单位负责人手中，对其如何实施监督始终是一个难题。

参考文献

[1] 孙笑侠： 《法律对行政的控制———现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版。

[2] 张晓：《行政执法中的行政控制研究———以工商行政执法为例》，载《求索》2012年第2期。